скачать книгу бесплатно
Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)
Елена Юрьевна Грачева
Денис Михайлович Щекин
Настоящее издание содержит основные положения диссертационных исследований по финансовому праву России, а также некоторых диссертационных исследований постсоветского пространства и комментарий к основным результатам финансово-правовых исследований. В издание включены диссертационные работы с 2008 по 2015 г. и оно является продолжением обобщения диссертационных исследований, изданных ранее в таком же формате (см.: Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Грачева Е. Ю., Щекин Д. М. М.: Статут, 2009. 1055 с.).
Группирование основных положений диссертационных исследований по разделам финансового права позволяет оценить достижения науки финансового права в отношении отдельных институтов или подотраслей финансового права. В диссертационных исследованиях по финансовому праву есть много интересных положений, которые заслуживают внимания.
Настоящий Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву может быть полезен студентам при написании курсовых и дипломных работ, аспирантам и докторантам при подготовке собственных диссертационных исследований, научным работникам в сфере финансового права, а также судьям, сотрудникам органов финансового контроля, адвокатам, юристам компаний и другим практикам в сфере финансово-правовых отношений, которые стремятся глубже изучить предмет своей деятельности.
Грачева Е.Ю., Щекин Д.М.
Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)
Список вузов, упоминаемых в настоящем издании
Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву
Наука финансового права постоянно развивается. Но тенденции развития меняются.
За период с 1991 по 2007 г. включительно, т.е. за 16 лет, было защищено порядка 550 диссертационных исследований по финансовому праву[1 - Эта цифра включает в себя и некоторые работы по иным отраслям права, в которых существенно представлен финансово-правовой материал, а также учитывает ряд диссертационных работ в ряде постсоветских стран (более подробно см.: Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е.Ю. Грачева, Д.М. Щекин. М.: Статут, 2009).] с резким ростом числа защищаемых работ к середине 2000-х гг. с выходом на уровень примерно 90 защищаемых диссертаций в год.
График № 1. Динамика изменения числа диссертационных работ по финансовому праву за 1992–2007 гг.
На следующем этапе своего развития наметилась иная тенденция – снижение числа защищаемых диссертационных работ по финансовому праву. В период с 2008 по 2015 г. включительно, т.е. за 8 лет, было защищено 428 работ по финансово-правовой тематике[2 - Настоящее исследование сосредоточено главным образом на работах российских авторов. В данном издании представлены отдельные диссертационные исследования иных стран постсоветского пространства. Но нужно отметить, что события, которые произошли на Украине в 2014 г., привели к серьезному сворачиванию научных связей между представителями науки российского и украинского финансового права, что вызывает глубокое сожаление.]. На графике № 2 наглядно показано, что пик числа защищенных работ пришелся на 2008 г. и составил 111 работ – огромное число. После этого происходит постепенное снижение числа защищаемых работ, что отражает процесс повышения требовательности к их содержанию.
Эта тенденция показывает увеличение стандартов научной новизны и борьбу с описательным характером диссертационных исследований, а равно с плагиатом. Можно сказать, что повышение научной требовательности к диссертационным исследованиям в области финансового права зародилось в самой науке финансового права[3 - В частности, в предыдущем Комментарии к диссертационным исследованиям по финансовому праву авторы отмечали: «Все чаще встречаются научные работы без какой-либо научной новизны и оригинальности, со скупым списком литературы и выводами, которые не несут ничего нового. Встречается иногда и прямой плагиат в публикациях по финансовому праву» (см.: Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е.Ю. Грачева, Д.М. Щекин. М.: Статут, 2009).].
График № 2. Динамика изменения числа диссертационных работ по финансовому праву за 2008–2015 гг.
В настоящее время требования к научной новизне диссертационного исследования стали не ниже стандартов советских времен, а возможно, даже превысили их. Значительное количество диссертационных исследований, даже будучи написанными, не проходят процедуру одобрения ни на уровне научных руководителей, ни на уровне кафедр тех вузов, где они готовятся, поскольку и для научного руководителя, и для кафедры провал в защите диссертации является серьезным ударом по репутации. Поэтому на защиту в диссертационные советы выносятся только достойные работы. При этом как сами диссертационные советы, так и оппоненты (ведущие организации) стали проявлять гораздо больше принципиальности в вопросах защиты диссертаций. Работает и процедура проверки диссертаций по системе «Антиплагиат».
Следует признать, что эти тенденции только «оздоровили» науку финансового права, поскольку убрали с «горизонта изучения» большое количество диссертационных работ, по своей сути таковыми не являющихся.
В настоящее время (2014–2015 гг.) с учетом нового уровня требований к диссертационным исследованиям количество защищаемых работ вышло на уровень порядка 20 работ в год. В будущем возможно постепенное увеличение числа защищаемых работ по финансовому праву, но уже на новом уровне требовательности к ним, и такое увеличение будет явно не в разы, как было в середине 2000-х гг.
Докторские диссертации являются наиболее значимым вкладом в развитие науки финансового права. К этим работам предъявляются особые требования. Докторская диссертация должна содержать в себе такие положения, которые являются фундаментальным вкладом в развитие науки финансового права. Из общего числа диссертаций – 428 работ – докторские диссертации составили 38, или порядка 9%. Схематично доля докторских диссертаций отражена на диаграмме № 1.
Диаграмма № 1. удельный вес кандидатских и докторских диссертаций по финансовому праву
Любопытно, что соотношение докторских и кандидатских диссертаций осталось неизменным и по сравнению с периодом 1992–2007 гг. Там также количество докторских диссертаций в общем объеме защищенных диссертаций составляло 9%[4 - Более подробно см.: Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е.Ю. Грачева, Д.М. Щекин. М.: Статут, 2009.]. Вероятно, этот процент представляет собой некую фундаментальную величину, отражающую соотношение докторов и кандидатов наук в науке финансового права. Возможно, в будущем эта пропорция будет меняться в сторону увеличения удельного веса докторских диссертаций, поскольку какая-то часть кандидатов наук, которые защитили свои работы в прошлом, через 10–15 лет смогут подготовить докторские диссертации. Если же исходить из пропорции защиты докторских диссертаций в общем количестве защищенных диссертаций по финансовому праву в 9%, то при среднем количестве защищаемых работ по финансовому праву – 20 в год следует ожидать ежегодного появления новых докторов наук по финансовому праву – примерно два человека в год. Однако такие статистические экстраполяции могут быть лишь весьма приблизительными.
В науке финансового права уже сложились свои научные школы. Отражением этого является количество подготовленных диссертаций по финансовому праву в отдельно взятом вузе или под руководством конкретного научного руководителя.
Лидерами по количеству подготовленных работ, как и в 1992–2007 гг., стали Саратовская юридическая академия и Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина. В таблице № 1 приведены вузы с числом подготовленных диссертационных работ 12 и более.
Таблица № 1. Число диссертационных исследований по финансовому праву по вузам
Вклад ученого в развитие науки финансового права выражается не только в собственных работах, но еще и в научном руководстве (консультировании) учениками при подготовке ими диссертационных исследований. Поэтому очень показательно количество работ, которые были подготовлены под научным руководством того или иного ученого.
В таблице № 2 приведены данные по научным руководителям (консультантам в отношении докторских диссертаций) – тем ученым в области финансового права, под руководством которых число подготовленных работ за период 2008–2015 гг. составляет четыре и более.
Таблица № 2. Число диссертационных исследований по научным руководителям (консультантам)
На диаграмме № 2 графически можно увидеть сравнение числа работ, подготовкой которых руководили эти представители науки финансового права.
Диаграмма № 2. Число диссертационных исследований по научным руководителям (консультантам) в графическом виде
Настоящее издание содержит 17 глав: Глава 1. Предмет, метод и система финансового права; Глава 2. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения; Глава 3. Правовое регулирование финансового контроля; Глава 4. Бюджетное право; Глава 5. Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов; Глава 6. Правовой режим децентрализованных денежных фондов; Глава 7. Правовые основы государственных и муниципальных доходов; Глава 8. Налоговое право; Глава 9. Государственный и муниципальный кредит; Глава 10. Финансово-правовое регулирование страхования; Глава 11. Правовые основы государственных и муниципальных расходов; Глава 12. Правовые основы денежной системы; Глава 13. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности; Глава 14. Финансово-правовое регулирование отношений с ценными бумагами; Глава 15. Финансово-правовое регулирование расчетов; Глава 16. Валютное регулирование и валютный контроль; Глава 17. Финансово-правовое регулирование таможенных отношений.
Группирование диссертационных исследований по главам является в определенной мере условным, поскольку многие работы носят комплексный характер и могут быть отнесены к разным разделам финансового права. Кроме того, существует ряд работ, отнесение которых к тому или иному разделу является дискуссионным, и сделано лишь в целях удобства группирования.
Как видно из диаграммы № 3, большая часть всех диссертационных исследований посвящена вопросам налогового права. Из 428 работ налоговому праву посвящено 176 работ, или 41%. Примечательно, что примерно такая же доля диссертационных исследований по налоговому праву в общем объеме работ по финансовому праву была и за период 1992–2007 гг. – 45%[5 - Более подробно см.: Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е.Ю. Грачева, Д.М. Щекин. М.: Статут, 2009.].
Диаграмма № 3. число диссертационных исследований по подотраслям и институтам финансового права
В настоящем издании авторы решили отказаться от комментирования отдельных глав, поскольку в любом случае широта представленного материала делает такой анализ фрагментарным и неполным. Огромное количество новых научных идей и положений не позволяет авторам ставить перед собой задачу по полному комментированию даже наиболее интересных и значимых положений диссертационных исследований[6 - В настоящем издании при публикации основных положений, выносимых на защиту, из текста убраны сноски, в частности, на нормативные акты, которые можно было опустить без ущерба для содержания. В некоторых положениях, выносимых на защиту, содержатся ссылки на приложения, но возможности их привести в данном издании нет.]. К тому же научная дискуссия требует развернутых обоснований выдвигаемых тезисов, что также невозможно в настоящем формате издания. Поэтому авторы ограничиваются комментариями только к основным тенденциям развития науки финансового права.
Главной тенденцией диссертационных исследований в области финансового права является углубление фундаментального характера исследований. Эта тенденция находит свое проявление в следующем.
Во-первых, происходит увеличение объема изучаемого финансово-правового материала. Углубляется и качественное осмысление новых финансово-правовых явлений – например, анализируется правовой статус новых участников финансово-правовых отношений. Изменение бюджетного и налогового законодательства также дает основания для новых исследований. Авторы диссертационных работ стремятся проникнуть в суть изучаемых явлений, выявить логику развития финансово-правовых институтов, понять внутренние движущие механизмы образования и применения финансово-правовых норм.
Во-вторых, наблюдается расширение методологии изучения финансово-правовых явлений. Все чаще авторы не только обращаются к анализу самих норм права, но и задаются вопросом: почему правоприменительная практика испытывает те или иные сложности в реализации этих норм? Иными словами, реальное действие финансово-правовых норм становится предметом анализа, который позволяет сформулировать практические рекомендации по правильной настройке финансово-правовых механизмов регулирования общественных отношений. В русле этих методологических подходов авторы диссертационных исследований сталкиваются, в частности, с проблемой конфликта интересов различных участников финансовых правоотношений. Поиск правовых путей гармонизации таких интересов является важным направлением в диссертационных исследованиях. С другой стороны, все большее методологическое признание получают (правильнее будет сказать, возвращают себе) диалектические приемы познания финансового права. Выявление в финансово-правовых явлениях единства и борьбы противоположностей, изучение финансово-правовых институтов в их диалектическом развитии (с учетом закона отрицания отрицания) получают все большее распространение. Также нельзя не отметить «широкое» обращение авторов диссертационных исследований к работам по общей теории права и по иным отраслям права.
Обогащению содержания диссертационных исследований в области финансового права также способствует все более широкое привлечение авторами для анализа зарубежного опыта. Если на предыдущем этапе (1992–2007 гг.) зарубежный опыт финансово-правового регулирования использовался системно только в отдельных работах, то на следующем этапе развития науки финансового права (2008–2015 гг.) изучение и анализ зарубежного опыта, а также ссылки на работы зарубежных ученых стали встречаться повсеместно. Диссертационные исследования без такого анализа стали скорее исключением.
В-третьих, авторы диссертационных работ по финансовому праву все больше обращаются к категории публичности тех или иных институтов финансового права. Это стремление нужно приветствовать, поскольку качественное обособление финансово-правового регулирования как раз и происходит с учетом такой публичности: публичные денежные фонды, публичный интерес, публичный финансовый контроль, публичные доходы и публичные расходы и т.п. Все эти и другие категории финансового права с признаком публичности позволяют финансовому праву как отрасли публичного права найти истинные собственные основания и на них построить эффективную систему правового регулирования.
В-четвертых, сохраняется большой интерес авторов диссертационных исследований к налоговому праву. Тут видна тенденция к более детальному изучению некоторых налогово-правых явлений, ранее малоизученных, – например, таких, как парафискалитеты или аналогия в налоговом праве. Можно констатировать, что происходит своеобразная «локализация» тем в изучении налогового права, что способствует углубленному анализу.
Объем настоящего комментария не позволяет отметить и проанализировать более частные тенденции развития науки финансового права в отношении отдельных институтов и подотраслей финансового права, но следует признать один бесспорный факт: наука финансового права активно развивается.
Авторы выражают благодарность всем, кто помогал в создании этой книги, в частности А. Розенфельду, Д. Краснолобову и многим другим. Особо следует отметить очень большую помощь К. Долматовой.
Глава 1
Предмет, метод и система финансового права
1. Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.14. М., 2008
Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна.
Положения, выносимые на защиту:
1. Установлено, что в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, государство на любом этапе своего развития использует и не может не использовать для управления обществом различные экономические регуляторы, в том числе финансы и финансовую систему. В условиях административно-командной системы управления в СССР государство также применяло экономические рычаги с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти. Однако, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывалось на состоянии всех областей общественной жизни.
2. Доказано, что при рыночной экономике государственное регулирование развитием общества сохраняется, однако формы и методы его воздействия должны учитывать конкретные социально-экономические, исторические условия развития страны и интересы граждан.
Некоторая стабилизация обстановки в стране, рост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) и национального дохода общества, ликвидация дефицита федерального бюджета, погашение части внешнего и внутреннего долга России и некоторые другие позитивные показатели развития страны обусловили необходимость более активного использования государством различных экономических регуляторов при управлении общественными процессами в стране, в частности финансов и финансовой системы.
3. На основе анализа научных взглядов ученых в области финансов и финансового права сформирован авторский подход к характеристике структуры финансовой системы России, обеспечивающей поступательное развитие общества, основанного на товарно-денежных отношениях. Структура финансовой системы как экономической категории обусловлена формой собственности, на основе которой образуются те или другие ее звенья. Исходя из обозначенной позиции и основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ финансовая система России рассматривается как совокупность следующих институтов:
– государственных финансов;
– местных финансов;
– частных финансов;
– иных финансов.
Указанные институты в свою очередь подразделяются на отдельные подинституты, которые входят в структуру финансовой системы, предложенной большинством ученых, за исключением некоторых нюансов. В частности, по нашему мнению, в финансовую систему России включены общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств кредитных организаций, поскольку они даже при ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность входят в институт финансов хозяйствующих субъектов и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного валового продукта и части национального дохода общества.
Частные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, функционирущих на праве частной собственности.
Иные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, ведущих свою деятельность на праве, например, смешанной собственности – фонд страхования вкладов граждан.
4. Исходя из концептуального положения об объективной необходимости существования экономических категорий «финансы» и «финансовая система» в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, сформулировано положение о том, что данные категории могут проявляться только в результате планомерной деятельности человека, использующего их в управлении обществом, т.е. финансы и финансовая система являются предпосылкой возникновения и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, особого вида человеческой деятельности, направленной на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения общественных потребностей. В свою очередь данный вид человеческой деятельности является необходимым условием функционирования самой финансовой системы, находящейся в постоянном движении, зависящей от различных факторов социально-экономического и политического характера и требующей правового регулирования.
5. Предложена авторская интерпретация понятия данного вида человеческой деятельности, имеющей разные степени обобщенности и выражающейся в разных формах: от действий государства до действий граждан, обусловленной наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленной на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, без которых немыслимо в условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности. Этот вид деятельности человека именуется финансовой деятельностью, которая в свою очередь, по нашему мнению, подразделяется на финансовую деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность). Важнейшим видом финансовой деятельности является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обеспечивающая финансовыми ресурсами жизнедеятельность общества в целом и составляющая традиционно предмет науки финансового права.
6. Учитывая отсутствие легального понятия финансовой деятельности государства, разработано авторское определение данной категории: финансовая деятельность государства – это особый вид государственной деятельности, выражающийся в осуществлении органами государства всех трех ветвей власти организационных, юридических и фактических действий, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых в условиях рынка для финансового обеспечения жизнедеятельности общества и государства.
Раскрывая сущность финансовой деятельности государства, мы полагаем, что в условиях действия рыночных отношений финансовая деятельность государства не только направлена на публичные финансы (государственные и муниципальные), но и распространяется на процессы создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Принцип сочетания публичных и частных интересов в области финансов проявляется, по нашему мнению, в том, что государство, устанавливая «правила общей игры» в гражданском обороте, предусматривает условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это обусловливает в свою очередь необходимость проведения государственного финансового контроля над финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов вне зависимости от их форм собственности. Финансовая деятельность государства – это практические действия его органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения его задач и функций, осуществляемые, как правило, в правовой форме.
7. Обоснован вывод о некорректности рассмотрения финансовой деятельности государства только в качестве деятельности органов исполнительной власти (управленческой деятельности в узком смысле), поскольку ее осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей компетенции. Финансовую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти, хотя, бесспорно, органы исполнительной власти выполняют наибольший объем полномочий в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.
8. На основании общих положений науки финансового права о том, что условия и порядок реализации финансовой деятельности государства и местного самоуправления закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах, вне которых финансовые отношения фактически не существуют, разработана авторская концепция о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании государственных финансов, которые, по мнению ученых, образуют финансовую систему государства, регулируются нормами финансового права. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, в которую наряду с государственными финансами входят частные финансы, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права – гражданского права, поскольку без них фактически не может функционировать большинство институтов финансовой системы общества, не входящих в финансовую систему государства.
Основу правового регулирования деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности составляют нормы финансового права. Однако, поскольку в правовую основу финансовой системы обществ наряду с нормами финансового права входят нормы и гражданского законодательства, последние в случаях, прямо предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства и муниципальных образований в сфере финансов.
9. Исходя из авторской концепции о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований сформулирован вывод о том, что применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в случаях, предусмотренных в законе, например, при регулировании налоговых отношений, порождает не финансовые правоотношения, а гражданские, поскольку его субъекты приобретают юридические права и обязанности, предусмотренные нормами гражданского права. Однако возникшее гражданское правоотношение в сфере финансов имеет вспомогательное назначение, оно предназначено для усиления эффективности ранее возникшего финансового правоотношения, т.е. имеет служебное значение.
10. Предложена авторская классификация способов обеспечения исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налогов и сборов, установленной Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ). В зависимости от сущности предусмотренного способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налога и сбора указанные в ст. 72 НК РФ способы можно подразделить на три вида: гражданско-правовые – залог имущества, поручительство, пеня, т.е. гражданско-правовой инструмент применяется для урегулирования финансовых отношений; финансово-правовой – приостановление операций по счетам в банке; административно-правовой – наложение ареста на имущество налогоплательщика. Последний способ порождает административно-правовое отношение.
11. Исходя из признанных в науке финансового права положений о том, что финансовая деятельность государства является видом государственной деятельности, осуществляемой в соответствии с общими принципами, закрепленными Конституцией РФ и на которых основывается вся деятельность государства (законность, гласность, федерализм, плановость), автор, учитывая специфическую область ее осуществления, особенности осуществляющих ее субъектов, выявляет специальные принципы, которым она должна соответствовать для достижения необходимой эффективности. В числе этих специальных принципов названы и раскрыты единство цели осуществления, максимально допустимая прозрачность, строжайший учет и результативность.
12. Проанализировав имеющиеся в науке финансового права подходы к определению предмета финансового права и метода его правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о правовой основе финансовой системы общества, включающей общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве различных форм собственности, функционирующей в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права: финансовое право – это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства, муниципальных образований, в определенных случаях и других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему общества, методом «власти и подчинения», основанным, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности.
13. Обосновывается положение о том, что поскольку нормы финансового права опосредуют отношения в области финансов, его система Особенной части, в основном, соответствует структуре финансовой системы общества.
14. Разделяя позицию ученых, занимающихся теорией права и государства, определяющих источник права в юридическом смысле как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальным образованием, которые имеют разную юридическую силу, автор приходит к выводу, что отход законодателя от традиционного понимания законодательства, важнейшего источника права, как совокупности всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при отсутствии единообразия в понимании и толковании данной категории, затрудняет проведение систематизации различных нормативных правовых актов, регламентирующих одну и ту же совокупность общественных отношений. Использование в литературе понятия «законодательство» в широком (традиционном) смысле и в узком (только законы государства) вряд ли корректно и практически полезно.
15. Обосновывается вывод о необходимости закрепления легального понятия «законодательство», единого для всех отраслей российского права, что необходимо для совершенствования систематизации и кодификации нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни, особенно это важно для значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере финансов. Вне зависимости от структуры финансового законодательства необходимо на законодательном уровне отнести правовое регулирование отношений в области финансов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя за Российской Федерацией регулирование важнейших направлений финансовой деятельности.
16. Исходя из легального определения предпринимательской деятельности, содержащегося в ст. 2 ГК РФ, автор отмечает некорректность применения данной категории к деятельности некоммерческих юридических лиц, в том числе бюджетных учреждений, поскольку получение прибыли последними не составляет цели их деятельности, что характерно для предпринимательства. В связи с этим, основываясь на ст. 34 Конституции РФ, предусматривающей иные кроме предпринимательской виды экономической деятельности, приносящей доход, по мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения в гражданское законодательство, в частности в ст. 50, 116, 117 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) исключить слова «предпринимательскую деятельность», указав: «деятельность, приносящая доход». Аналогичные изменения следует внести и в подзаконные нормативные правовые акты, в том числе в ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел.
17. Анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие исследуемую область общественных отношений, автор приходит к выводу о необходимости разграничения двух категорий: «финансовая деятельность» и «хозяйственная деятельность», поскольку, по мнению автора, необоснованно употреблять иную категорию – «финансово-хозяйственная деятельность». Финансовая деятельность и хозяйственная деятельность хотя и находятся в тесной взаимосвязи, но отражают разные направления деятельности человека.
Понятие финансовой деятельности автором раскрывалось и ранее. Хозяйственная деятельность, как отмечается в литературе, включает в себя действия по производству, изготовлению материальных ценностей; по продвижению их от производителя к потребителю; по выполнению различных видов работ и оказанию услуг; по созданию необходимых условий для функционирования органов государства и местного самоуправления. Между хозяйственной деятельностью и финансовой деятельностью существуют определенные взаимоотношения. Так, хозяйственная деятельность, особенно на этапе производства материальных ценностей, продвижения их от производителя к потребителю, выполнения различных видов работ и оказания услуг, направленная на создание ВВП и национального дохода общества, является источником формирования различных фондов денежных средств финансовой системы общества. В то же время для своего расширения хозяйственная деятельность нуждается в финансовых ресурсах, которые поступают из фондов денежных средств финансовой системы общества. Наличие взаимосвязи и взаимообусловленности между финансовой деятельностью и хозяйственной деятельностью не означает их слияния в единое понятие «финансово-хозяйственная деятельность», что, к сожалению, широко используется в законотворческой и правоприменительной практике.
18. На основе высказываний представителей науки финансового права сформулировано предложение о необходимости изменения структуры бюджетной системы Российской Федерации путем вывода из ее состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличаются от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, вне бюджетной системы остались внебюджетные местные фонды денежных средств. Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «государственные и местные внебюджетные фонды». В связи с этим следует внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ):
– из абз. 2 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов»;
– из абз. 3 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов»;
– ввести ст. 10.1 под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды».
19. На основе проведенного исследования автор установил, что одни и те же юридические категории в различных отраслях законодательства используются неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы страны. Так, понятие «казна» в БК РФ (ст. 102) трактуется более широко, чем в ГК РФ (ст. 214, 215), а понятие «обязательство», наоборот, в БК РФ (ст. 6) используется в более узком смысле, чем в ГК РФ (ст. 307). Представляется необходимым привести в соответствие нормы указанных статей БК РФ и ГК РФ.
В связи с этим:
– п. 1 ст. 102 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования обеспечиваются полностью их казной, т.е. средствами соответствующего бюджета, и иным государственным или муниципальным имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями»;
– в ст. 6 БК РФ слова «расходные обязательства» заменить словами «обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета».
20. На основе анализа имеющихся в финансовой науке и науке финансового права высказываний ученых о финансовом контроле и его правовом регулировании автором сформулировано понятие финансового контроля. Финансовый контроль – это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране.
21. Изучив специфику финансовой деятельности органов внутренних дел и историю развития ее организации в системе МВД СССР, затем МВД России с целью повышения законности и результативности рассматриваемого направления их деятельности, автор обосновывает вывод о необходимости проведения определенных организационных мероприятий.
2. Омелёхина Н.В. Позитивное обязывание в финансовом праве: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.04. Новосибирск, 2015
Работа выполнена на юридическом факультете Новосибирского национального исследовательского государственного университета. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Кучеров Илья Ильич.
Положения, выносимые на защиту:
1. В целях унификации и понимания научных категорий, позволяющих выстроить логически обоснованную и непротиворечивую систему правового регулирования и как следствие единообразную правоприменительную и правореализационную деятельность, разработано авторское понимание позитивного обязывания в финансовом праве как правового предписания, определяющего поведение лиц, признаваемое государством необходимым и должным. Государство может признавать в качестве такового самые разные варианты поведения, однако реализация фискального суверенитета связывается со строго определенными формами позитивного обязывания. Позитивное обязывание в финансовой сфере, изначально являющееся исключительно правовым средством реализации фискального суверенитета государства, со временем также становится важным инструментом экономической политики, посредством которого осуществляется управление различными как экономическими, так и социально-политическими процессами. Реализация фискального суверенитета государства преимущественно связывается с такими формами позитивного обязывания, которые предусматривают в качестве необходимого и должного отбывание разного рода публичных повинностей, сопровождаемое издержками личного неимущественного и имущественного характера фискально обязанных лиц. Формы позитивного обязывания, используемые в целях реализации фискального суверенитета государства, могут предусматривать исполнение обязанностей как неденежного (личного неимущественного либо имущественного, но неденежного (любое имущество, кроме денег)), так и денежного характера. К собственно финансово-правовым формам позитивного обязывания следует отнести позитивные обязывания денежного характера.
2. Выявлено, что к финансово-правовым формам позитивного обязывания следует относить публично-правовые обязывания физических лиц и организаций по отношению к государству и обязывания государства по отношению к физическим лицам и организациям. В качестве особенностей финансово-правового регулирования установлено, что обязанные субъекты в отдельных случаях (например, в рамках бюджетных правоотношений) могут выступать также в роли обязывающих субъектов. К числу таковых относятся публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования), а также государственные органы и органы местного самоуправления.
3. Обосновано, что в вопросе понимания позитивного обязывания недопустимо исходить только из того, что в финансово-правовом регулировании, относящемся к сфере публичного права, преобладает императивный метод, с которым и связывается выбор соответствующего правового способа. Определяющее значение в данном случае имеет тот факт, что основу финансовых правоотношений составляют урегулированные нормами финансового права отношения по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств.
Механизм формирования таких фондов основывается на исполнении организациями и физическими лицами денежных обязанностей по отношению к государству, возложение которых каким-либо иным способом правового регулирования, отличным от способа позитивного обязывания, невозможно. В то же время процесс распределения и использования публичных фондов денежных средств также реализуется путем применения такого способа правового регулирования, как позитивное обязывание. Однако механизм его формирования и сущность имеют свою специфику. Так, будучи стороной, наделенной властными полномочиями в финансовых правоотношениях, государство, иные публично-правовые образования в лице своих органов процесс расходования фондов денежных средств реализуют путем самообязывания – через принятие на себя обязываний по перечислению денежных средств другим субъектам финансовых правоотношений, основной формой которых выступают денежные обязательства.
Установлено, что такие способы правового регулирования, как дозволение и запрет, не позволяют обеспечить требуемый результат в рассматриваемых правоотношениях, поскольку предполагают либо автономию поведения (в первом случае), либо воздержание от определенных действий (во втором случае).
4. Применительно к финансово-правовому регулированию автором выделены две основные правовые формы позитивных обязываний, имеющих денежный характер: денежные обязанности и денежные обязательства. Каждая из этих форм характеризуется наличием совокупности специфических юридических признаков, позволяющих их разграничить. В свою очередь в составе этих форм в финансовом праве выделены их отдельные виды, в частности, денежные обязанности могут иметь форму налога, налогового сбора, фискального сбора или парафискалитета, а денежные обязательства – форму расходных, бюджетных обязательств.
5. Обосновано, что финансово-правовое регулирование не исчерпывается позитивными обязываниями денежного характера. Отсутствие материальной (точнее, имущественной) составляющей в юридической конструкции того или иного финансово-правового обязывания указывает на то, что мы имеем дело с личными неимущественными обязываниями, исполнение которых предполагает совершение обязанным лицом определенных действий, не связанных с передачей какого-либо имущества. Иными словами, у таких обязываний имущественный элемент отсутствует как таковой. Имущественные же обязывания всегда материальны, поскольку предполагают совершение обязанными лицами действий в связи и по поводу того или иного имущества.
6. Обоснован тезис о том, что основным объектом позитивного обязывания в финансовом праве являются деньги, что в свою очередь предопределяет их денежный характер. Установлено, что неденежные имущественные обременения субъектов финансовых правоотношений являются нетипичными для финансово-правового регулирования. Иные позитивные обязывания в финансовом праве имеют характер личных неимущественных, связанных с имущественными.
7. Сформулировано авторское понятие денежной обязанности как категории финансового права, которая представляет собой должное поведение, предметом исполнения которого являются целенаправленные активные действия обязанного лица по своевременной и полной уплате (передаче, перечислению, переводу) законных платежных средств (национальной валюты) в пользу обязывающего субъекта или иного уполномоченного лица в порядке, установленном законодательством. Систематизированы юридические признаки денежной обязанности как вида публично-правовых обязанностей.
8. Выявлены отличия денежных обязанностей в финансовом праве от денежных обязательств. Денежные обязанности в финансовом праве имеют внедоговорную правовую природу, говоря о которой следует исключить не только гражданско-правовые, но и административные договоры. Последние не могут служить основанием для рассматриваемых нами денежных обязанностей, поскольку являются одним из правовых средств административного управления, призванных урегулировать общественные отношения на основе добровольного согласия сторон по принятию ими на себя определенных обязательств для достижения публичных целей и удовлетворения общественных интересов. Если обеими сторонами договорных денежных обязательств всегда являются частные лица, то в рамках финансово-правовой денежной обязанности лишь одна сторона, а именно фискально обязанное лицо, может рассматриваться как частное лицо. Вторая же сторона денежной обязанности всегда представлена публично-правовым образованием, в пользу которого и осуществляется исполнение.
9. Обосновано, что денежные обязанности, возникающие в связи с наложением денежных взысканий (пеня, штраф), во всех случаях являются производными от тех денежных обязанностей, неисполнение которых повлекло применение соответствующей санкции. Основанием их применения является совершение правонарушения. В этом заключается принципиальное отличие рассматриваемых нами позитивных финансово-правовых денежных обязанностей от обязанностей, возникающих в связи с наложением денежных взысканий.
10. Доказано, что основными формами позитивного обязывания – денежной обязанности в финансовом праве являются налоги и сборы, установленные законодательством о налогах и сборах. В составе элементов юридической конструкции налога выделены те элементы, которые непосредственно отвечают за определение размера соответствующей денежной обязанности, т.е. за материальное содержание такой обязанности, и к которым мы относим налогообязанное лицо, объект налога, налоговую базу, налоговую ставку и налоговый период. Иные же элементы юридической конструкции – порядок исчисления, порядок и сроки уплаты налога – определяют процедуру исполнения денежной обязанности.
