скачать книгу бесплатно
Государственно-общественное управление педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века
М. А. Гончаров
В монографии представлены результаты исследования, посвященного становлению и развитию государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX в., позволяющие по-новому взглянуть на сложные взаимоотношения государственных органов управления (Министерства народного просвещения, Ведомства учреждений императрицы Марии, Священного синода и др.) и общественных органов (земские органы самоуправления, частно-общественной инициатива и др.) в деле соуправления педагогическим образованием в XVIII – начале XX века. При написании автор опирался на большое количество архивных материалов, ранее мало изученных или впервые введенных в научный оборот. Книга адресована преподавателям, аспирантам, студентам высших педагогических учебных заведений, учащимся педагогических колледжей и лицеев, а также всем, кто интересуется историей педагогической мысли, развитием практики образования и обучения.
М. А. Гончаров
Государственно-общественное управление педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века
Министерство образования и науки Российской Федерации федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет»
Рецензенты:
доктор педагогических наук, профессор В. И. Блинов
доктор педагогических наук, профессор М. Г. Плохова
Предисловие
Система российского образования в разные периоды своего развития характеризуется богатой палитрой инноваций. В современную эпоху наиболее широко и глубоко разрабатываются модели перехода от государственно-административной к государственно-общественной системе управления образованием. Необходимость модификации системы управления образованием, а именно: придания ему государственно-общественного, а затем – общественно-государственного характера обусловлена изменением, с одной стороны, парадигмы социального управления, а с другой – парадигмы образования. Новые направления основаны на принципах гуманизации и демократизации отношений между участниками управленческих процессов и на значительном повышении роли общественных институций. Возникновение и развитие систем государственно-общественного и общественно-государственного управления связано также с этапами демократического процесса в стране и является фактором ее движения к открытому обществу.
Широкомасштабными процессами обновления характеризуется современный этап развития отечественного педагогического образования. На протяжении нескольких последних лет российское общество идет по пути перестройки, переоценки ценностей и целей, и эти перемены влекут за собой демократизацию в образовательной сфере. Новая концепция управления педагогическим образованием нашла свое отражение в новом Законе «Об образовании в Российской Федерации» (2012), в котором закреплены положения о том, что «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер» (п. 1 ст. 89), а также определено право на «независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию» (п. 7 ст. 89).
Впервые в законе «Об образовании…» прописаны права и обязанности педагогических работников и их общественная роль в управлении образованием – они «имеют право на объединение в общественные профессиональные организации в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации». Кроме этого, в законе определены формы государственно-общественного взаимодействия – «в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования – ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации» (п. 4 ст. 26).
Развитие государственно-общественного управления и частной инициативы в образовании заявлено в качестве приоритетов во многих официальных документах: «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.», Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 г., Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2010–2012 гг. и других.
Научная и практическая актуальность осмысления исторического пути педагогического образования обусловлена тремя основными причинами. Первая причина связана с необходимостью создания новой концепции педагогического образования и практическим воплощением задач этой концепции в национальной образовательной инициативе «Наша новая школа 2011–2015 гг.». Вторая вызвана потребностью современной профессиональной школы осуществить реформу методов и способов подготовки людей, сохраняя при этом целостность национальной системы образования. Третья причина – это потребность в разработке новых методологических оснований для историко-педагогических исследований и преодоление политизированных и односторонних оценок педагогического прошлого.
Обеспечение эффективного взаимодействия государства и общества в осуществлении модернизации педагогического образования требует всестороннего научного обоснования, глубокого анализа и стратегического прогноза результатов планируемых преобразований. В этой связи большое значение приобретает теоретическое осмысление исторического опыта реформирования отечественного педагогического образования, изучение взаимоотношений властных структур и общественности в развитии образовательной сферы.
В российской истории взаимоотношения государства и общества в области педагогического образования получили свое особое развитие. Отсутствие в России гражданского общества, неразвитость общественных связей и отношений явились факторами, препятствовавшими созданию условий для широкого и активного включения общественности в формирование и реализацию эффективной образовательной политики. В результате именно государство в XVIII – начале XIX века стало главной, господствующей силой в сфере образования. Лишь с середины XIX столетия представители передовой общественности – социально и политически активной части российского общества – стали принимать заинтересованное участие в выработке и реализации мер по повышению уровня педагогического образования в стране, качественному совершенствованию образовательной системы, установлении диалога с государственной властью.
Следовательно, учет опыта истории в формировании и практическом осуществлении современной образовательной политики призван способствовать повышению эффективности совместных усилий государства и общества по обновлению российского педагогического образования, укреплению их взаимодействия. Это во многом определяет актуальность темы монографии, возможность практического использования ее результатов.
Проанализированный в монографии историографический обзор специального материала позволяет сделать вывод о том, что систематического историко-педагогического исследования становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века в современной научной литературе не предпринималось. За пределами внимания исследователей остались такие важные аспекты, как модель организации учительского дела и службы в XI–XVIII веках, генезис государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период, взаимоотношения государства и общества в области управления педагогическим образованием России в исследуемый период и др. Отсутствие целостной научной трактовки генезиса государственно-общественного управления педагогическим образованием в рассматриваемый период сделало затруднительным объективный анализ имевших место противоречий в развитии системы педагогического образования, путей и способов их разрешения.
Исследование осуществлялось на большом объеме документов нормативного характера в области образования (указы, законодательные акты, постановления, циркулярные письма, уставы, аттестаты и пр.); материалов официальной статистики, годовых отчетов Министерства народного просвещения, Св. Синода, Ведомства учреждений императрицы Марии, государственных, общественных, частных учебных заведений; архивных материалов из фондов Государственного архива Российской Федерации, отдела письменных источников Российской государственной библиотеки и Государственного исторического музея, Российского государственного исторического архива, Научного архива Российской академии образования, Центрального исторического архива г. Москвы, Центрального государственного исторического архива г. Санкт-Петербурга.
Практическая значимость исследования обусловлена непосредственной связью затрагиваемых в ней проблем с современным этапом развития российского образования. Изученный и обобщенный в ней опыт взаимодействия власти и общества в реформировании отечественной педагогической школы может способствовать более глубокому и объективному анализу, оценке нынешнего состояния образования, определению наиболее оптимальных путей его совершенствования на основе обеспечения эффективного взаимодействия государственных структур и широкой общественности. Материалы исследования создают возможность для дальнейшего научного изучения процессов реформирования педагогического образования на рубеже XX–XXI веков. Они могут быть также применены при разработке учебных курсов по отечественной истории, истории педагогики, различных специальных курсов в высших учебных заведениях, при подготовке учебных и учебно-методических пособий для студентов высшей школы, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки работников образования, в практической деятельности органов управления образованием.
Директор ФГНУ «НПБ им. К.Д. Ушиинского» РАО
кандидат филологических наук, доцент
Т.С. Маркарова
Глава I
Теоретические основы государственно-общественного управления педагогическим образованием россии
Пряник, испеченный в виде кнута, – это идеальный инструмент управления.
(народная мудрость)
1.1. Государственно-общественное управление педагогическим образованием как социально-педагогическое явление
Формирование института государственно-общественного управления образованием является общемировой тенденцией и в различных странах находится в состоянии динамичного развития, особенно с 90-х гг. XX века. Вступление России в Болонский процесс налагает определенные требования на национальную систему образования, а «Болонская декларация» является проявлением естественного развития тенденции взаимодействия европейского и российского образования. Она предполагает создание интегрированной общеевропейской системы высшего образования, основанной на единых принципах организации и управления им. При этом понятие «высшее образование» охватывает преподавание и научно-исследовательскую работу, руководство и управление образовательным учреждением, способность удовлетворять потребности студентов и общества в целом.
В соответствии с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в период до 2020 года» главной задачей российской образовательной политики является обеспечение высокого качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Вхождение Российской Федерации в Болонский процесс требует радикальной модернизации педагогического образования, его лейтмотивом должны стать демократизация образовательной политики, в частности, децентрализация системы образования, повышение самостоятельности университетов, мобильности преподавателей и студентов, внедрение государственно-общественного управления педагогической организацией.
В России идея государственно-общественного управления образованием имеет достаточно глубокие корни, хотя отечественных трудов по государственно-общественному управлению было недостаточно. Монографические издания, затрагивающие вопросы взаимодействия государственной власти и общественных сил, начали появляться только в XVIII в. Среди них следует назвать труды видных российских историков и экономистов, таких как Н. М. Карамзин, И. Т. Посошков, С. М. Соловьев, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов и др. Однако в своих исследованиях они касались лишь внешней стороны развития государственного управления (политики), наметив лишь самые общие тенденции развития задач и форм управления. И только в начале XIX века в сочинении «Генеральный проект о поправлении внутренних государственных дел» А. П. Волынского[1 - Шангин В. В. Кабинет-министр Артемий Петрович Волынский. Биографический очерк. – Калуга, 1891; Готье Ю. В. Проект о поправлении государственных дел Артемия Петровича Волынского // Дела и дни: исторический журнал. – 1922. – Кн. 3. – С. 1–31.], впервые были поставлены и рассмотрены вопросы «внутреннего управления» (паспорта, переписи, народное образование, лечебное дело и т. п.). Следует отметить, что все эти проблемы были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения не получили.
Большой интерес к вопросам государственного и общественного управления образованием возник лишь в третьей четверти XIX века, когда была сформирована основная нормативно-правовая база государственного управления и общественные силы получили возможность влиять на образовательную политику российского государства. Первыми механизмами государственно-общественного взаимодействия в образовании были советы при епархиальных училищах, земские (городские и уездные) управы, попечительские советы гимназий и реальных училищ, педагогические съезды, благотворительные общества и др.; некоторые из них в той или иной форме существовали с XVIII века. Образовательные учреждения, в управлении которыми участвовали эти государственно-общественные организации, как правило, имели многопрофильное финансирование, которое предназначалось для удовлетворения потребности в книгах, а также для пособий, награждений, жалованья, содержания помещений, повышения квалификации учителей. В свою очередь, общество предъявляло к ним все более высокие требования, заставляя их перестраиваться, искать новые формы и методы обучения, расширять и углублять содержание образования.
Начиная с 60-х гг. XIX века появляются исследования, которые вплотную затрагивают вопросы государственно-общественного взаимодействия в сфере управления народным образованием. Среди них отметим труд «Полицейское право» В. Ф. Дерюжинского, профессора Санкт-Петербургского университета, в котором показано, что общественное управление «должно всецело отдаваться сферам народного образования, общественного призрения и благотворительности»[2 - Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. – СПб., 1903. – С. 373–374.].
Крупнейший правовед дореволюционной России, профессор Московского университета И. Т. Тарасов в своих «Очерках науки полицейского права», рассматривая историю и современное состояние (середину XIX века) управления образованием, писал что «вся совокупность образовательных учреждений, в числе которых учебным заведениям, по назначению их, бесспорно, принадлежит первенствующее место, должна представлять одну сложную систему, удовлетворяющую как разнообразию спроса на образование, так и различным общественным и государственным целям управления»[3 - Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. – М., 1895. -С. 646–647.]. Кроме того, трактуя термин «самодержавие», проф. Тарасов отмечал, что он «слагается из двух слов: “само” (сам) и “держава”, причем оба слова до такой степени неразрывно связаны между собой, с преобладанием, однако, второго слагаемого, что, по-видимому, слово “сам” понималось иногда в древнерусской письменности как держава, т. е. управа, а значит, и самоуправление»[4 - Тарасов И. Т. Самодержавие и абсолютизм. – М., 1917. – С. 13.].
Для нашего исследования представляет интерес работа Н. М. Коркунова «Русское государственное право». В ней впервые выделяется отдельным компонентом государственно-общественное управление – общественное местное самоуправлении, которое определяется как «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»[5 - Коркунов H. М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. 2. -С. 489.]. Его точку зрения поддерживает один из ярких представителей западноевропейской теории управления И. Редлих в работе «Английское местное самоуправление». В ней проводится сравнительный анализ российской и британской систем государственного управления и делается вывод, что «общественное самоуправление через избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством; <…> по своей природе отлично от дел государственных; органы местного самоуправления – органы общин, а не государства»[6 - Редлих И. Английское местное самоуправление. – СПб., 1908. -Т. 2. – С. 462.].
В представленных выше работах, отмечается, что, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях новой экономико-политической ситуации, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не «полицейское», а правовое государство. Исследователи подчеркивают противоположность отношений между обществом и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определяются не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами исключены. В правовом государстве, в котором эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), наоборот, имеют место развитые органы самоуправления и частные общества[7 - Елистратов А. И. Административное право. – М., 1911. – С. 18.].
Но даже этого, по мнению общественности и передовых деятелей образования, было недостаточным. В 1912 г. на Первом всероссийском съезде учителей П. Ф. Каптерев говорил о наступлении общественного периода в развитии отечественной педагогики. «Конечно, – писал он, – общество далеко не так влиятельно в постановке образования, как ему подобает быть; физическая сила на стороне государства, а оно до сих пор стремится рассматривать народное образование как простого служителя государства и ставит его далеко не на первое место; но слишком ясно чувствуется присутствие других деятелей в этом периоде, выдвигающих другие задачи, вливающих новое содержание в прежние формы образования»[8 - Каптерев П.Ф. История русской педагогии. – Пг.: «Земля», 1916. – С. 16.].
В последние годы Российской империи (май 1917 г.) был создан орган государственно-общественного управления – Государственный комитет по народному образованию (ГКНО), в который вошли представители различных Советов и Союзов. При этом очевидно, что ведущую роль в нем играли представители профессионально-педагогической общественности – В. А. Гердт, Н. Н. Иорданский, А. П. Пинкевич, В. И. Чарнолуский. Всего ГКНО было подготовлено около 40 законопроектов, касающихся ведущих направлений государственной образовательной политики. Основные идеи этих проектов – передача народного образования в ведение органов местного самоуправления, самостоятельность и автономия университетов, институтов и школ в выборе форм ее организации – нашли обобщенное выражение в документах «Декларация…» и «Временное Положение…». Однако в ноябре 1918 г. ГКНО был распущен и ликвидирован как «контрреволюционная организация».
В первые послереволюционные годы еще сохранялась тенденция привлечения педагогической общественности к выработке государственной политики в сфере образования. При Наркомпросе, где концентрировалась работа по созданию основополагающих документов по демократизации и гуманизации народного образования в России, был создан избираемый представительский орган – научно-педагогическая секция Государственного ученого совета (1920) под руководством Н. К. Крупской. В ней был подготовлен комплекс программно-методических материалов, среди которых наиболее удачными были признаны программы и учебники. Интересен и тот факт, что когда в 1929 г. Государственный ученый совет (ГУС) был реформирован в сторону «демократизации и усиления влияния общественности» и чрезмерно расширен за счет «выдвиженцев массового учительства», представителей профсоюзов и т. п., его деятельность была парализована, и секция прекратила свое существование.
В течение 1930–1980 гг. государственно-общественное управление образованием свелось к созданию нескольких профессиональных творческих коллективов: совет по народному просвещению (середина 1930-х гг.), Комиссия по пересмотру содержания образования под руководством А. М. Маркушевича (1960–1966 гг.) и др. Общественное участие в советском педагогическом образовании частично нашло свое выражение в деятельности партийных, профсоюзных, комсомольских органов, организации шефства общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничестве. Сами понятия «попечительство», «земство», «общественное участие» в документообороте этого периода отсутствовали[9 - Федорова H. М. Историко-педагогическая характеристика этапов становления государственно-общественного управления школьным образованием в России // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена: Научный журнал. – 2009. – № 94. – С. 44–50.]. Разработанная модель организационного взаимодействия профессионально-педагогической школы, общественных институтов и органов государственного управления обеспечивала реализацию доминирующих целей и ценностей в данный период.
Реальные возможности влияния на государственную образовательную политику вновь появились у педагогической общественности только в современной России. Сегодня перед профессиональным образованием ставятся новые задачи, изменяется его содержание и формы, складываются новые институты гражданского общества и социальные группы, готовые вкладывать в систему образования различные ресурсы. Их запросы могут быть обусловлены как личной заинтересованностью, так и социальной необходимостью. Образование должно стать реальным механизмом культурного и общественного развития, способствовать «выравниванию» научного и профессионально-образовательного пространства Российской Федерации, удовлетворять образовательные потребности населения. Это требует структурной перестройки системы педагогического образования, а также реформы управления им. В законе «Об образовании в Российской Федерации» (2012) закреплено положение, в котором подчеркивается, что «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер» (п. 1 ст. 89.), а также определено право на «независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию» (п. 7 ст. 89). Впервые в законе «Об образовании…» прописаны права и обязанности педагогических работников и их общественная роль в управлении образованием – они «имеют право на объединение в общественные профессиональные организации в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации». Кроме того, в законе определены формы государственно-общественного взаимодействия – «в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования – ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации» (п. 4 ст. 26).
Развитие государственно-общественного управления и частной инициативы в образовании заявлено в качестве приоритетов в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.»[10 - «Получат дальнейшее развитие системы и механизмы государственно-общественного управления, финансово-хозяйственной самостоятельности, оценки качества и эффективности деятельности образовательных учреждений, обеспечивающие развитие в образовательных учреждениях духа инициативы и предпринимательства, современного инновационного уклада». – Распоряжение Правительства РФ № 2227-р от 8 декабря 2011 г.], Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 гг.[11 - «На первом этапе будут сформированы стратегические проекты развития образования, включающие в себя ряд новых взаимоувязанных направлений. Эти проекты будут реализованы субъектами Российской Федерации, образовательными и иными учреждениями и организациями при федеральной поддержке с участием профессионального педагогического сообщества. Для минимизации возможных отрицательных последствий реализации Программы будут предприняты такие меры, как: широкое привлечение общественности и научно-педагогического сообщества к разработке мероприятий Программы, а также к реализации и оценке результатов реализации Программы». – Постановление Правительства РФ № 61 от 7 февраля 2011 г.], Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 г. и других документах.
Кроме выше перечисленных правовых документов, определяющих законодательную базу государственно-общественного управления педагогическим образованием, определен специальный орган для взаимодействия между Министерством образования и науки и гражданами Российской Федерации, общественными объединениями и объединениями некоммерческих организаций – Общественный Совет[12 - Приказ Министерства образования и науки № 643 от 29.08.2012.], основными задачами и полномочиями, которого являются следующие: вносить предложения по развитию надзора за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, аттестации научных и научно-педагогических кадров; содействовать совершенствованию контроля качества образования и подготовки выпускников в образовательных учреждениях; разрабатывать рекомендации по надзору за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций, ученых советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций; привлекать к своей деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций для внесения предложений и рекомендаций; обеспечивать общественную экспертизу проектов нормативных, инструктивных и методических документов; рассматривать инициативы граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций по развитию и совершенствованию сферы образования. Перечисляя задачи Общественного Совета, следует выделить три основные точки зрения на необходимость его создания:
? социальная, суть которой состоит в том, что участие общественности в управлении образованием просто необходимо в силу демократизации общественной жизни;
? педагогическая, где акцент делается на воспитании гражданских качеств, необходимых для жизни в свободном обществе (личностное самосознание, социальная активность, понимание устройства общественного управления, мотивации и навыков самостоятельного принятия решений и т. д.);
? управленческая, которая заключается в том, что государственно-общественное управление необходимо для повышения эффективности управления современной системой образования, признавая, в частности, что есть ряд задач управления, которые на данном этапе оптимизации образования решить без привлечения общественности или частной инициативы либо невозможно, либо очень трудно.
Словосочетание «государственно-общественное управление» образованием как социально-педагогическое явление в нашей стране получило свое значение после Пленума ЦК КПСС (февраль 1988 г.), указавшего на целесообразность создания в школах и ПТУ общественных советов из числа педагогических работников, учащихся, их родителей, представителей производственных коллективов. Советы по образованию на местах создавались как общественные органы управления, решения которых должны были исполнять соответствующие государственные органы управления образованием. Однако на практике местные советы по образованию превратились в подразделения государственных органов, а с развалом СССР и вовсе прекратили свое существование. Так, на фоне смены политического строя страны закончился один из этапов процесса организации управления образованием на общественно-государственных принципах в новейшей отечественной истории.
Термин «государственно-общественное управление образованием» употреблялся в материалах Всесоюзного съезда работников народного образования (декабрь 1988 г.). Приняв Концепцию общего среднего образования, съезд отметил, что «первоочередным направлением перестройки образования становится создание государственно-общественной системы управления учебными заведениями»[13 - Терентьева И. В. Государственно-общественное управление высшей школой в регионе: Дис… д-ра пед. наук. – Казань, 2009. – С. 184.]. С принятием закона РФ «Об Образовании» (1992 г.) начался новый этап перестройки управления образованием, в ходе которого идеи государственно-общественного управления нашли свое отражение в целом ряде нормативно-правовых документов. Отметим, что среди основных принципов государственной политики в области образования, провозглашенных законом, выделялись такие, как гуманистический характер, свобода и плюрализм, демократический, государственно-общественный характер управления образованием.
Во второй половине 1990-х гг. идеи о необходимости участия общественности в управлении системой образования получили всестороннее распространение и признание. Профессиональным сообществом подчеркивалось, что в области управления образованием слабо представлена общественная составляющая, не получили своего развития и механизмы управления развитием образования. Основной задачей реформирования образования стало создание эффективной системы государственно-общественного управления.
Важными событиями для педагогической общественности стали Парламентские слушания по вопросам образования (1997 г.), инициированные Комитетом по образованию и науке Государственной думы РФ и вызвавшие большой отклик в обществе. Материалы к слушаниям были подготовлены Российской академией образования, в них анализировались основные тенденции, проблемы и оценки результатов реформы образования. Особое внимание в материалах было уделено государственно-общественному управлению. Президиум Российской академии образования признал, что эта идея не получила должного развития по причине субъективного нежелания государственных органов взять на себя ответственность за организацию общественного компонента образовательной системы. В этих материалах предлагалось государству в лице органов управления образованием на всех уровнях устранить монополию на образование, превратить образовательные учреждения в социальные институты, которые в равной мере обслуживали бы нужды и потребности государства, общества, личности[14 - Смолин О. Н., Мельников И. И. Концепция очередного этапа реформирования образования: позиция комитета // Университетское управление. – 1997. – № 3(3). – С. 3–15.].
Государственно-общественное управление как социальное явление – это разновидность «управления», которое определяется как «свойство организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.)»[15 - Государственно-общественное управление: история, настоящее, будущее. – М., 2011. – С. 8.]. Чтобы грамотно строить государственно-общественное управление, необходимо опираться на особенности процесса «управления». Во многих работах отмечается разнообразие трактовок понятия «управление». Мы будем придерживаться точки зрения Т. И. Шамовой и М. М. Поташника, которые определяют «управление» как целеустремленную деятельность всех субъектов, направленную на обеспечение становления, оптимального функционирования и обязательного развития образовательного учреждения и состоящего из четырех компонентов: создание и становление управляемой и управляющей систем; поддержание всех свойств системы, ее упорядочение и стабилизация; обеспечение оптимального функционирования системы; развитие системы, ее перевод из существующего в новое, качественно более высокое состояние[16 - Эксперимент в школе: организация и управление / М. М. Поташник. – М., 1992. – С. 8.].
Являясь особыми видами действий, эти компоненты отличают собственно управленческую деятельность от педагогической. В то же время управление образованием в обязательном порядке обладает атрибутами деятельности. Особенностью управленческой деятельности в образовании является ее возможность эффективно влиять на состояние и развитие управляемого объекта. Для такого влияния необходимо наличие отношения власти, ответственной зависимости и взаимной подчиненности; конкретные права и полномочия субъектов управления, их высокая профессиональная компетентность и личная ответственность; развитое системное мышление субъектов управления; наличие материальных, финансовых, интеллектуальных, кадровых, информационных и иных ресурсов.
Если управление образованием понимать как целеустремленную деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования, то под государственно-общественным управлением образованием предлагается понимать такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов государственной и общественной природы, направленная на организацию функционирования и развития сферы образования. В этом случае государственно-общественное управление образованием включает в себя всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного управления образованием и нормативную правовую базу регулирующая их деятельность.
Приоритетом государственно-общественного управления образованием (ГОУО) является создание самого образовательного учреждения, которое становится при таком управлении ведущим социально-педагогическим институтом, осуществляющим свою профессиональную функцию. Такой институт создается обществом, выполняет его социальный заказ, не может существовать вне деятельности субъектов социальной среды и ее институтов. По своему предназначению он является условием воспитания, социализации и образования подрастающего поколения и в то же время осуществляет педагогическое влияние на другие образовательные институты, на общество в целом.
В этой связи под институтом педагогического образования мы понимаем государственно-общественное взаимодействие групп лиц, наделенных властью и материальными средствами для реализации организации и управления образовательными учреждениями, в которых осуществляется обучение, развитие и социализация личности с последующим овладением ею педагогической профессией. Сложность явления педагогического образования заключается в том, что оно включает не только процессы, связанные с формированием полноценного педагога для деятельности в системе общего и высшего образования, но и педагога для самого себя, то есть педагогическое образование можно с полным основанием назвать редкой регенерирующейся системой. Причем педагогическое образование – это не только образование педагога, его формирование как профессионала и личности, но и образование в течение всей жизни. В его рамках появляются новые подходы к воспитанию и развитию подрастающего поколения, именно здесь новое научное знание изменяется в связи с потребностями школы, возраста учащихся и становится образовательным знанием. Именно в рамках педагогического образования будущие педагоги получают целостное представление о будущей сфере профессиональной деятельности, то есть «образовании в широком смысле этого слова, включающем четыре ключевых компонента: обучение, воспитание, развитие, социализацию подрастающего поколения»[17 - Засыпкин В. А. Модернизация педагогического образования в зеркале социологии. – Екатеринбург, 2010. – С. 60.].
Исходя из изложенного выше, государственно-общественное управление педагогическим образованием можно представить как взаимодействие государственных и общественных органов соуправления, развитие самоуправляющихся организаций в сфере педагогического образования (органы самоуправления, учебно-методический совет), профессиональные ассоциации (профсоюз), попечительские советы и др.), организации собственно общественных органов управления образованием, в которых есть представители всех слоев общества.
Проблемы взаимоотношений и согласованности интересов государства и общества, разработка моделей и механизмов участия общества и человека в государственном мироустройстве остается в центре внимания многих гуманитарных и социальных наук. Анализ материалов по теме исследования (см. § 1.3), показал, что понятие «государственно-общественное управление образованием» не имеет четких нормативных рамок и представляет на сегодняшний день объяснительную или описательную «конструкцию»[18 -
Федорова H. М. Становление государственно-общественного управления школьным образованием в России. – СПб., 2010. – С. 25.]. Данное понятие чаще всего используется специалистами управления образованием и имеет практическую направленность.
Рассмотренный выше материал позволяет нам сформулировать определение термина «государственно-общественное управление педагогическим образованием», на которое мы опираемся в данном исследовании. Это взаимодействие субъектов управленческого процесса: педагогический вуз как форма педагогического образования + органы управления образованием всех уровней + профессиональные сообщества и частные лица. То есть это такое управление, при котором происходит взаимодействие государственных и общественных субъектов, и при этом сочетании они инициируют, обсуждают, принимают, выполняют управленческие решения. Роль инициаторов взаимодействия берут на себя профессиональные сообщества (например, профсоюзы), работающие как в органах управления образования, так и в учреждениях педагогического образования. Механизм функционирования общественного участия в управлении педагогическим образованием должен опираться на принципы: доступность, четкое распределение полномочий и сфер ответственности всех субъектов управления, паритетное участие властей и работодателей в создании общественных институтов, социальное партнерство и сотрудничество, непрерывность и многоуровневость профессионального педагогического образования, переход к договорным формам трудоустройства (целевой набор, контрактные соглашения, «ярмарка выпускников и вакансий», образовательные кредиты).
Для моделирования эффективных механизмов общественного участия в области управления педагогическим образованием в условиях развития рынка важно понять, где эффект от привлечения представителей общественности будет максимальным, а где минимальным. Учитывая логику изложенного выше, можем предположить, что наиболее эффективным будет привлечение общественности к реализации стратегических и контрольных функций[19 - Метелкин Д. А. Общественно-государственное управление образовательным учреждением: основания, сущность и эффективные механизмы реализации // Сибирский учитель. – 2008. – № 6. – С. 60.].
Стратегические и контрольные функции осуществляются путем формирования управляющих органов, причем эти органы являются выборными или представительскими. Примером могут служить управляющие органы двух флагманов педагогического образования России: Московского педагогического государственного университета (МПГУ) и Российского государственного педагогического университета им А. И. Герцена (РГПУ). Органом общественного управления МПГУ является Ученый совет, который состоит из представителей преподавательского состава, студентов (переменного состава), иных общественных объединений (профсоюзов) и др. В Программе развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» на 2011–2015 гг. определена задача в области системы управления университетом – создание государственно-общественных и общественных форм управления университетом (п. 6)[20 - Программа развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» на 2011–2015 гг. – М., 2011. – С. 39.]. Общественным органом управления РГПУ является Попечительский совет, который формируется из учредителей, работодателей, органов исполнительной власти, работников и обучающихся в университете, ведущих политических и общественных деятелей страны, видных деятелей образования и науки, приверженных делу образования, науки и гуманистическим ценностям[21 - Положение о Попечительском совете Российского государственного педагогического университета им А.И. Герцена от 27 декабря 2011 г. в приложении к приказу № 8091.]. Но необходимо отметить, что непосредственное участие общественности в реализации образовательного процесса противоречит российскому федеральному законодательству. Поэтому выборные управляющие органы учреждений высшего образования, по сути, осуществляют только стратегическое планирование и установление соответствия целей образовательной деятельности[22 - См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 года № 71 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 731.].
Для достижения положительной динамики в развитии принципа государственно-общественного характера управления педагогическим образованием, что крайне необходимо в условиях образовательного рынка, применяются современные управляющие механизмы, которые запускают процесс модернизации и оптимизации государственного управления педагогическим образованием, в частности, выполнение согласованных заказов от государства и общества (от бизнеса) по подготовке специалистов определенной профессиональной ориентации в соответствии с потребностями рыночной экономики, рынка труда. Такой подход определяет мотивацию к созданию органов, обеспечивающих общественно-гражданское участие в управлении педагогическим образованием.
К механизмам государственно-общественного управления педагогическим образованием в сложившихся условиях рынка образовательных услуг можно отнести следующие:
? государственно-частное партнерство, которое означает взаимосвязь публичной власти и частного сектора для совместной выработки решений и сбалансированной ответственности в сфере управления образованием. Данный механизм позволяет бизнесу участвовать в определении состава компетенций, которыми должен обладать выпускник педагогического вуза, разработке стандартов профессионального образования и признании квалификаций, целевой профессиональной подготовке кадров под конкретные рабочие места, обеспечении непрерывного образования (переподготовка, повышение квалификации), научном обеспечении процессов оптимизации системы управления педагогическим образованием[23 - Гурба В. Н. Управление качеством подготовки специалистов на основе государственно-частного партнерства. – Ростов н/Дону, 2012. – С. 14.];
? эндаумент-фонды (эндаументами) понимаются как формируемые за счет пожертвований фонды денежных средств, доходы от инвестирования которых направляются на благотворительные цели (получателями средств могут быть университеты, госпитали, музеи, театры, библиотеки и т. п.). В России эндаумент-фонды (терминология США) получили название фондов целевого капитала. Правовые предпосылки для их создания были установлены Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Образование и наука были определены в данном законе как области, где возможно формирование целевого капитала и использование доходов от него (п. 1 ст. 3). Управление фондом осуществляются через Попечительский совет, в состав которого, как правило, входят представители крупнейших жертвователей, независимые лица (известные представители науки, образования, политики и т. п.). Среди основных преимуществ эндаумент-фонда можно выделить следующие: привлечение частных инвестиций в образование (эндаумент-фонд является механизмом частно-государственного партнерства в сфере образования); неприкосновенность созданного целевого капитала, расходование только полученных доходов от управления целевым капиталом; отсутствие необходимости начала финансового года с «нуля», формирование финансового резерва; при наличии эндаумент-фонда приобретение образовательным учреждением преимущества в получении более высоких государственных статусов; возможность финансирования широкого перечня направлений (по выбору): специальных проектов, инновационной деятельности, поощрения учащихся, гранты профессорско-преподавательскому составу, повышение зарплаты основного состава, привлечения лучших кадров, закупки необходимого оборудования, учебно-методических материалов и т. д.; прозрачная и более понятная структура для жертвователей; удобный механизм для попечителей в плане сбора пожертвований и контроля за расходованием средств эндаумента; налоговые льготы[24 - Эндаумент-фонды (фонды целевого капитала) государственных и муниципальных образовательных учреждений: организация деятельности, состояние и перспективы развития / под ред. Я. М. Миркина, К. Б. Бахтараева, А. В. Левченко и др. – М., 2010. – С. 6–14.];
? социальное партнерство, которое означает взаимовыгодное сотрудничество, между образованием, отдельными общественными, благотворительными организациями, конкретными людьми, государственными структурами. К основным функциям социального партнерства в сфере управления педагогическим образованием относятся: помощь в накапливании и передаче жизненного опыта как образовательного сообщества, так и его партнеров для формирования у членов сообщества способности выживания на рынке образовательных услуг, организации общественного обсуждения готовящихся законодательных и нормативно-правовых актов в области педагогического образования, проведении общественных экспертиз учреждений педагогического образования, использовании возможностей средств массовой информации для повышения ценности и престижа педагогического образования в общественном сознании;
? общественно-государственный контроль за аккредитацией направлений образования в учреждениях педагогического профиля (качество обучения, образовательный процесс и его результаты). Формами участия общественных институтов являются представительство общественных институтов в экспертной комиссии, проводящей оценку, участие в подготовке и проведении аккредитации органа государственно-общественного управления (Ученого совета) учреждения высшего образования, наблюдение за работой экспертных комиссий, предоставление экспертной комиссии результатов изучения общественного мнения по данному вопросу[25 - Механизм участия общественных институтов в аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений // Сайт Инновационной образовательно сети «Эврика». – URL: http://www.eurekanet.ru/ ewww/info/13143.html (дата обращения – 20.04.2013); Постановление Правительства РФ от 21 марта 2011 года № 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций». – URL: http://правительство. рф/gov/results /14471/ (дата обращения – 20.04.2013).]. Примером может служить п. 11.1 Постановления Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» следующего содержания: «В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования….»[26 - Постановление Правительства РФ от 11 марта 2011 года № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования». – URL: // http://правительство. рф/gov/results /14851/ (дата обращения – 21.04.2013).];
? общественно-государственный совет по организации оценки и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений высшего образования. Он создан Российским союзом промышленников и предпринимателей совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации. Основными функциями общественно-государственного совета являются: определение и утверждение приоритетных направлений деятельности в области опенки и сертификации квалификации, утверждение организационно-методических документов по вопросам оценки и сертификации квалификации, взаимодействие с органами государственной власти, общероссийскими объединениями работодателей и профессиональными сообществами, общественными, международными и иными организациями по вопросам оценки и сертификации квалификаций и др.[27 - Создан в соответствии с п. 3 Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. № 1015, и п. 5 «Положения о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования», утвержденного Министерством образования и науки Российской Федерации и Российским союзом промышленников и предпринимателей 31 июля 2009 г.]; общественные благотворительные фонды по развитию учреждений педагогического образования. Фонды, как механизм государственно-общественного управления, обеспечивают сотрудничество рынка образовательных услуг и учреждений педагогического образования; развитие материально-технической базы; финансирование реальных проектов подготовки педагогических кадров; привлечение работодателей к разработке квалификационных требований, проведению процедур проверки профессиональных знаний, умений, навыков; попечительские, координационные советы и ассоциации. Данный механизм государственно-общественного управления способствует определению объемов подготовки специалистов для образовательного рынка труда; привлечению инвестиций в педагогическое образование; участию работодателей в разработке учебных планов и программ, оценке качества подготовки специалистов. Примером может служить Ассоциация развития педагогических университетов и институтов. Штаб-квартира – Московский педагогический государственный университет. Задачами ассоциации являются развитие педагогического образования, содействие научным исследованиям в сфере образования, совершенствование общественно-государственных форм управления системой непрерывного педагогического образования, сохранение престижа педагогической профессии и др.[28 - Зарегистрирован Московской регистрационной палатой 21.08.2000 г. (свидетельство о регистрации № 002.01.148).]
Педагогическое образование в любой стране призвано способствовать реализации основных задач социально-экономического и культурного развития общества, ибо именно учебные заведения готовят человека к активной деятельности в разных сферах политической жизни общества, экономики, культуры. В современной образовательной политике основным объектом модернизации и оптимизации является высшая педагогическая школа. Содержание педагогического образования и его реализация воплощают те ценности и цели, которые общество ставит перед новым поколением, поэтому успешное проведение реформы в области содержания педагогического образования является сложной и труднодостижимой задачей. Она требует тщательного планирования, разработанной стратегии, приверженности цели тех, кто ее реализует, внимания к ресурсам, обеспечения переподготовки и разработки соответствующей процедуры оценки. Реформу содержания педагогического образования затрудняет еще и то, что она проводится в обществе, где преподаватели и инфраструктура не обеспечены соответствующими ресурсами.
Все эти положения обусловлены прежде всего историческим развитием российского государства, они имеют глубокие корни в становлении и развитии педагогического образования с момента становления государственности и появления потребности в образовании и воспитании своих граждан.
В российской истории государственно-общественные взаимоотношения получили свое особое развитие. Отсутствие в России демократического общества, неразвитость социально-экономических отношений явились факторами, препятствовавшими созданию условий для включения общественности в организацию образовательной политики. В результате именно государство в XVIII – начале XIX века стало главной, господствующей силой в сфере образования. Лишь с середины XIX столетия представители передовой общественности – стали принимать заинтересованное участие в выработке мнений и различных мер по повышению образованности в стране, качественному совершенствованию педагогической системы, установлении диалога с государственной властью.
Обеспечение эффективного взаимодействия государства и общества в осуществлении реформирования педагогического образования требует всестороннего анализа и прогноза результатов преобразований. В этой связи большое значение приобретает теоретическое осмысление исторического опыта реформирования управления отечественной педагогической школы, изучение государственно-общественных взаимоотношений в развитии учительского дела и педагогической сферы.
1.2. Генезис государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период
Для более полного рассмотрения проблем государственно-общественных взаимоотношений в сфере управления педагогическим образованием в России нам необходимо затронуть эволюционные процессы государственного и местного (общественного) управления в стране[29 - Гончаров М. А. Эволюция государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период // Историко-педагогический журнал. – 2013. – № 1. – С. 111–122.].
Среди проводимых в настоящее время в России преобразований одно из значимых мест занимает административная реформа образования. Современная Россия в очередной раз стремится найти оптимальную форму государственного управления, ибо потребность в создании новых эффективных управленческих механизмов сегодня очевидна как никогда. Однако реформирование этих механизмов происходит с определенными трудностями, отчасти вызванных недостаточной изученностью отечественного опыта организации механизмов управления. На протяжении тысячелетней истории Российского государства, в силу особенностей развития общества, органы управления отличались чрезмерной централизацией государственной власти, опирающейся на бюрократический аппарат, отсутствием развитой системы самоуправления. В то же время в истории России существовало достаточно много моделей и форм государственного и общественного соуправления, давших положительный эффект для социально-экономического развития страны[30 - «Современная система местного управления России… является отражением тех изменений, которые испытало на себе государственное устройство. Вопреки установившемуся мнению, нельзя не видеть, что в течение последнего столетия форма государственного устройства России несколько раз терпела весьма существенные изменения. Эти изменения даже можно теоретически оформить, приурочивая их к выдающимся эпохам истории России последних двух столетий. Система управления до Петра Великого может быть названа земско-приказной системой управления. Эпоха Петра I может быть характеризована как время приказно-коллегиального управления. Далее в царствование Екатерины II есть ряд последовательных попыток ввести у нас монархию по рецепту Монтескье, с сильно развитыми сословиями и с сильно развитой децентрализацией. Затем царствование Александра Павловича в первую половину его может быть рассматриваемо как принятие ряда мер, имеющих в виду введение у нас представительных учреждений. Затем, вторая половина и царствование Николая I может быть характеризована как период закрепощения всех сословий на пользу государства и сильное развитие централизации; наконец с царствованияАлександра Николаевича начинается раскрепощение России; сообразно с этим является совершенно иное направление законодательства, как в самой разработке, так и в проведении реформ местного управления. Сообразно указанным главнейшим течениям, имевшим влияние на ход политики в России, определяется и история различных мер по самоуправлению, принимавшихся в каждую из указанных выше эпох» (Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – СПб., 1882. – 964 с.).].
Рассмотрим государственно-общественное управление педагогическим образованием в исторической ретроспективе. Государственное управление в Киевской Руси было основано на традициях и обычаях. В X–XIII веках государственно-общественным органом управления на Руси было Вече (народное собрание). Подобная структура, основанная на равновесии властей, обеспечивала реализацию всех жизненных функции общества[31 - Фроянов И. Я., Дворниченко А. Ю. Города-государства Древней Руси. – Л., 1988. – С. 267.]. Вечевые собрания достаточно долгое время являлись основной формой «демократии» разнообразных общинных союзов, когда боярская власть усилилась, и вече стало инструментом ее политики, приобретая регулятивные функции центральной власти.
В XIV–XV веках наряду с княжеской властью большую роль в работе центральных органов власти начинается играть русская православная церковь. Что касается вопросов организации и управления подготовкой учителей в эту эпоху, то в специальных митрополичьих посланиях архиепископам и епископам давались указания об открытии училищ, содействии их деятельности и об особом внимании к отбору священнослужителей-учителей. Помимо этого, в них приводился перечень требований к священнику-учителю и особое внимание обращалось на важность проповедования необходимости обучения и направления детей в училища, причем как мальчиков, так и девочек[32 - Адрианова-Перетц В. П. Человек в учительской литературе Древней Руси. – M.-Л., 1972. – Т. 27. – С. 168–178.].
В условиях нарастания процессов централизации государства система органов государственного управления продолжала развиваться. Возрастали роль и значение верховной власти, которая постепенно трансформировалась в самодержавную форму правления. Постепенно княжеская власть, с мощным чиновничьим аппаратом и армией, оказалась в центре организации всей социально-экономической жизни. Государственные чиновники осуществляли свои полномочия, взаимодействуя с лицами общественно-выборных органов самоуправления. Чаще всего функции государственного управления перекладывались именно на них, оставляя за государством лишь контрольные функции. Однако четкого разграничения полномочий между государственным и общественным управлением тогда не существовало. Примером таких разграничений, могут служить формы оплаты труда священников-учителей. С середины XI века из княжеской казны начинает выделяться особый оклад (деньги). Эта практика сохранялась до середины XIII века, а в отдельных княжествах – до середины XVI века, то есть вплоть до образования единого государства. В период монгольского нашествия (сер. XIII–XV век) происходило разорение княжеских семей и монастырей и, как следствие, сокращение числа училищ, поэтому приходскому духовенству разрешалось учить грамоте, письму и счету уже в своих домах или в домах прихожан. И плата за их труд осуществлялась уже не из княжеской казны, а осуществлялась самими обучающимися «по их силам», то есть платили, кто сколько мог. Со временем такие священники и дьяконы стали называться «мастерами грамоты», которых иногда ошибочно характеризуют как светских лиц, занимавшихся частным промыслом.
С середины XVI века в России начинают складываться земские органы самоуправления на основе положений, принятых Земским собором (1549–1551). Результатом деятельности собора было создание и принятие Соборного уложения (Стоглава). В компетенцию земских органов попали сборы налогов, некоторые гражданские дела, вопросы учительского дела. Земские органы самоуправления в научно-исторической литературе описаны достаточно подробно и в подавляющем количестве источников отнесены к органам самоуправления. Отметим, что такой документ, как «Приговор царский о кормлении и о службах» (1555) придавал земству определенный статус «службы царской» – полномочий, делегированных на места верховной властью[33 - Сахаров A. M. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. – М., 1985. – С. 153.]. Другим документом, регулировавшим деятельность земских органов, было «Соборное уложение о службе» (1556), которое оговаривало «список» служебных обязанностей. Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральных и местных органов власти. Объективную основу отношений составляли сословные полномочия, характеризовавшиеся переходом от вотчинной системы управления к приказной, решительный поворот к которой происходил в начале XVII века. В материалах Стоглава отсутствует какая-либо информация об учителях как о представителях особой профессиональной группы. Но из источников данного периода известно, что учительством могли заниматься только священнослужители[34 - Бочкарев В. Стоглав и история Собора 1551 года. – Юхнов, 1906. -С. 244.].
Возникновение приказной системы управления является одной из сложных и мало изученных в истории государственности дореволюционной России. Известно, что она прошла в своем развитии четкие стадии: от приказа как поручения до приказа как государственного органа управления. Приказная система строилась на основе полномочий на местах по видам деятельности. Однако Приказы не могли обойтись без управленческой вертикали власти, доходящей до местного уровня. Поэтому на местом уровне Приказы представляли «избы». Таким образом осуществлялась административная связь с общественными органами власти. К середине XVII века сформировалось около 30 приказов, причем функции и полномочия их были переплетены. Были приказы, власть которых распространялась на все отрасли или даже на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (Ямской – связь, Разрядный – подготовка к ратному делу, Аптекарский – медицина и подготовка к ней и др.). В основе образовательной политики государства лежала духовно-просветительская деятельность через создание рекомендательно-наставительных сочинений. Начиналось формирование учительства, как социально-профессиональной группы[35 - Развитие русского права в XV- первой половине XVII в. / В. В. Ермошин, Н. Н. Ефремова, И. А. Исаев и др.; АН СССР, Ин-т государства и права. – М.: Наука, 1986. – С. 111.].
С установлением абсолютной монархии Петра I произошла перестройка государственно-общественных отношений в сфере управления. На это были свои причины. Основной была неразбериха и слабость органов самоуправления, существовавших в допетровскую эпоху. В петровское время были созданы Сенат и коллегии как основные институты управления. В эти годы роль самоуправления заметно понижается и появляется стремление дворянских сословий законодательно закрепить свой правовой статус. Следствием этого процесса становится перестройка органов государственного и местного самоуправления.
В начале XVIII века земские институты упраздняются, их функции передаются дворянским коллегиям (1702), а значит, дворянские сословия оказываются под контролем центрального государственного аппарата. В целом реформа не довела до конца реализацию принципа централизации, и для Петра I встала задача создания новой, более соответствующей времени системы управления.
Первая четверть XVIII века была подготовительным периодом становления новых учреждений – коллегий. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, так как большинство из них создавались на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий сложилась не сразу. В 1717 г. было создано 9 коллегий, к концу первой четверти XVIII века их было уже 13. Все они стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. При коллегиях зарождаются и первые профессиональные учебные заведения – Школа математических и навигацких наук, а также Артиллерийская, Медицинская и Инженерная школы. При Инженерной школе был организован отдельный класс геодезии, в котором готовили школьных учителей по специальным предметам[36 - Файнгольц М. О. Подготовка народного учителя в дореволюционной России в учительских семинариях // НА РАО. Ф. 18. Оп. 1. Д. 15. Л. 4.]. Кроме того, существовала Новгородская архиерейская школа (1715) – образовательное учреждение, которое давало специальное образование для занятия учительской службой. Основным документом, регулировавшим государственно-общественное управление образованием, стал «Регламент, или устав Духовной коллегии» (1721). Отдельный раздел этого документа определял основные задачи государства в области образования и необходимость следовать европейским традициям воспитания и обучения. Впоследствии была учреждена Герольдмейстерская контора (1722), которой вменялось создание и управление учебными заведениями («пока академии исправятся») для детей «знатных и средних дворянских фамилий» с целью обучения гражданским специальностям.
Важным шагом в становлении органов управления образованием явилось создание Академии наук (1724)[37 - «Понеже ныне в России здание к возращению художеств (то есть практических знаний – М. Г.) и наук учинено быть имеет, – говорилось в “Определении об академии”, – того ради… надлежит смотреть на состояние здешнего государства как в отношении обучающих, так и обучающихся, и такое здание учинить, через которое не токмо слава сего государства для размножения наук нынешним временем распространилась, но и чрез обучение и расположение оных польза в народе впредь была» (Копелевич Ю. X. Основание Петербургской Академии наук. – Л., 1977. – С. 9).]. Перед академией ставились не только теоретические, но и практические цели: организация зарождавшейся системы образования и управление ею, разработка и распространение полезных практических знаний. В то же время Петербургская Академия наук, в отличие от западноевропейских, должна была стать не только научно-исследовательским, но и учебным заведением. Такое соединение в одном учреждении организаторской, научной и учебной функций было мотивировано настоятельными нуждами страны.
В результате органы управления государством были полностью централизованы, сложился новый тип управления – бюрократия, а органы местного самоуправления потеряли свое былое значение и перестали выполнять управленческую функцию. При этом были созданы условия для подготовки специалиста в масштабе страны – «хорошего гражданина, толкового служивого человека, профессионала», а также заложены основы управленческих институтов в сфере образования.
Созданная Петром I система управления оставалась неизменной вплоть до реформ местного самоуправления, проведенных Екатериной II. Свои идеи Екатерина II изложила в «Наказе» (1767), а также в «Записках»[38 - Наказ императрицы Екатерины II. – СПб., 1907. – T. XVIII; Записки императрицы Екатерины II. – СПб., 1907. – С. 611, 626, 646.]. Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. положил начало для создания нового органа дворянского самоуправления – губернского дворянского собрания, которое впоследствии оказывало влияние на государственную власть.
Отметим, что был и другой опыт, возникший в годы правления Екатерины II: создание Комиссии для сочинения проекта нового уложения на основе манифеста 1766 г. Итогом работы Комиссии стал проект «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который и был утвержден указом 1775 г. В его основе лежала новая система управления на местах с элементами выборности и перераспределение властных полномочий в пользу местных органов управления[39 - Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи № 14392 // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. -СПб., 1830. – Т. 20. – С. 229.].
Важное место в системе государственной власти занимали первые государственно-общественные органы управления образованием – Приказы общественного призрения, созданные в каждом губернском городе на основе закона об «Учреждении для управления губерний….» (1775). Приказ общественного призрения подчинялся напрямую императрице и Сенату, «ни к кому иному не подает рапортов и доношений». Он имел широкую компетенцию в области управления учебными и благотворительными учреждениями и привлекал на нужды образования дополнительные государственные и частно-общественные денежные средства. Создание Приказа общественного призрения находилось в несомненной связи с личными убеждениями Екатерины II. Она надеялась, что новые учреждения будут комплектоваться людьми честными, старательными, знающими законы, и это положение попало в текст закона: статья 380 Учреждений полна доброты, заботы и мягкости. «Человеколюбие», «благонравие», «попечение», «общественное благо» – употребление этих слов должно было способствовать деятельности, направленной на заботу о ближнем[40 - Высочайшее мнение о Приказе Общественного призрения № 382 // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. – СПб., 1830. -Т. 20. – С. 271–272.].
Приказы общественного призрения в конце XVIII века самостоятельно распоряжались средствами, собранными на нужды образования, и всеми статьями расходов на содержание училищ. Например, в Генеральных отчетах Санкт-Петербургского приказа имеются сведения о выделении средств учащимся Петербургской учительской семинарии. Кроме того, Приказ контролировал прием и увольнение учителей и профессоров, предоставление им отпусков, отчасти наблюдал за ходом преподавания и деятельностью директора училища. Всего воспитанников, обучавшихся на средства Приказов общественного призрения в учительских заведениях, к началу XIX века насчитывалось более 2500 человек[41 - Варадинов Н. В. История МВД. – Ч. 3. – Кн. 2. – СПб., 1862. -С. 409.].
Для разработки общих принципов управления системы образования в России была создана Комиссия об учреждении народных училищ (1782–1803). Для проведения реформы Комиссией в качестве образца был взят «План австрийской учебной системы» (Allgemeine Schulordnung f?r die deutschen Normal-Haupt und Trivialschulen, 1774), определенным коррективом к которому служили «Рекомендации…», составленные Екатериной II[42 - Толстой Д. А. Городские училища в царствование Императрицы Екатерины II. – СПб., 188б.]. Целями Комиссии были следующие: построение системы образования на основе принципов всесословности, общедоступности, бесплатности; установление преемственности всех ступеней и форм образования; упорядочивание управления системой учебных заведений и их финансирования. В качестве ведущего принципа функционирования системы образования признавался государственный характер с сохранением общественного влияния на все ее стороны.
В соответствии с этим документом учреждались малые народные училища, дававшие начальное образование, и главные народные училища с общеобразовательным курсом, готовившие к поступлению в университет[43 - Устав Народным училищам в Российской Империи, уложенный в царствование Императрицы Екатерины II. – СПб., 1786. – С. 1–60.]. В губернских и уездных городах существовало значительное число училищ, открывавшихся как по инициативе правительства, церкви, так и по инициативе частных лиц; большая их часть являлась приходскими училищами разного уровня. Часть таких учебных заведений послужила основой для создания зарождавшейся тогда системы народных училищ. Отдавая дань традиции, малые и главные народные училища также нередко открывались при соборах и монастырях (не только православных), которые оказывали таким образом посильную материальную помощь делу образования и просвещения народа. Одновременно Комиссия вела работу над проектом учреждения университетов. Соответственно для вновь открываемых учебных заведений требовался дополнительный штат учителей.
Результатом деятельности Комиссии стал «План к установлению народных училищ в Российской империи» (1782), отражавший взгляд государства на характер и содержание образования во всех учебных заведениях Российской империи. Согласно ряду распоряжений, данных всем архиереям, губернаторам и генерал-губернаторам, все гражданские, военные, церковные, частные учебные заведения должны были осуществлять учебный процесс сообразно новому «способу учения», принятому в малых и главных народных училищах. Если учесть, что все существовавшие на момент реформы средние и высшие учебные заведения России реформировались в соответствии с общим планом для народных училищ, то, очевидно, речь шла об установлении преемственности между различными уровнями и типами учебных заведений. В этой связи у выпускников главных народных училищ было достаточно широкое поле выбора места для продолжения обучения.
В рамках реализации «Плана к установлению народных училищ…..» в Санкт-Петербурге была организована Учительская семинария с более обширным, чем в главных народных училищах, курсом обучения, в которой читали лекции адъюнкты и профессора Академии наук. Семинария должна была готовить учителей для народных училищ, а также осуществлять своего рода «повышение квалификации» и переподготовку учителей уже функционировавших учебных заведений различных ведомств. Кроме того, в целях кадрового обеспечения реформы были созданы особые отделения для подготовки учителей в Александро-Невской семинарии, Киевской, Славяно-греко-латинской академиях[44 - История Российской иерархии, собранная бывшим Новгородской. – Ч. 1. – М., 1807. – С. 494–496, 564–567.].
Опираясь на материалы и документы Комиссии, можно прийти к выводу, что она была первым в России государственным органом, взявшим на себя руководство народным образованием. Управление школой перестает быть побочным делом различных учреждений. Комиссия разработала рациональные педагогические основания новой школы, создала и ввела в практику обучения передовые методы преподавания. Идеи, положенные в основу ее документов, методических руководств и учебных пособий, продолжали развиваться при создании Министерства народного просвещения (1804), так же, как при создании Устава 1804 г. в значительной мере использовались идеи Устава 1786 г.[45 - Петров Ф. А. Формирование системы университетского образования в России. – Т. 1. Российские университеты и Устав 1804 года. – М., 2002.] Программы уездных училищ опирались на учебники, которые были разработаны Комиссией для городских народных училищ. Все перечисленные выше заслуги Комиссии об учреждении народных училищ дают ей право занять достойное место в истории русского образования и педагогической науки в качестве органа общественно-государственного управления и просвещения Российской империи[46 - Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802–1902. – СПб., 1902. – С. 384.].
С воцарением императора Павла I реализация положений реформы продолжилась, не вызвав принципиальных изменений в управлении образованием. Можно лишь отметить создание в 1797 г. Ведомства учреждений императрицы Марии, которое в дальнейшем сыграло важную роль в организации и управлении педагогическим образованием. После смерти Павла I в 1801 г. на главные посты в стране выдвинулись новые лица, представлявшие иные, весьма радикальные для того времени взгляды, что обусловило коренные преобразования государственного аппарата и, как следствие, новую реформу системы образования в России.
Таким образом, к началу XIX века были проведены сложные реформы государственного устройства, созданы органы управления образованием в России, объединившие на общих принципах функционирования все учебные заведения всех форм собственности.
Значение институтов самоуправления видоизменяется – усиливаются дворянство и зажиточная городская прослойка; традиционный «мир», имевший глубокую историю и в определенное время являвшийся опорой государства, меняется.
Новый XIX век стал временем политико-экономических изменений и реформ. Однако реформы могли привести к еще большим политическим катастрофам и поддерживались не всеми дворянами в русском обществе.
Александр I, считая себя политическим наследником Екатерины II, сосредоточил вое внимание на перестройке системы управления властью и государством. Начало XIX века ознаменовалось заменой коллегиального управления министерским. Законодательные акты – «Разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. упорядочили деятельность центральных органов власти и ввели единообразную структуру соподчиненности: было образовано 8 министерств и 3 главных управления. Коллежские учреждения преобразовывались в структурные подразделения министерств.
Одним из первых учреждений, регулирующих государственную политику в сфере образования, стало Министерство народного просвещения (1802). Специальным органом, осуществлявшим управление образовательными учреждениями, явилось созданное при министерстве Главное правление училищ. Государственная система народного просвещения функционировала в соответствии с «Предварительными правилами народного просвещения Российской империи» (1803).
