скачать книгу бесплатно
Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография
Галина Владимировна Комарова
В предлагаемой вашему вниманию монографии предпринята попытка определить сущность и механизм трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы. Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей. Книга может быть использована в учебном процессе юридических вузов и факультетов, а также будет полезна всем, кто интересуется исследуемой темой.
Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты
Галина Владимировна Комарова
Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
В настоящий период в Российской Федерации происходит дальнейшее становление и совершенствование системы финансовых, экономических отношений с учетом условий, диктуемых рыночной экономикой, кризисными явлениями социально-экономической обстановки, бюджетным федерализмом.
Наряду с нормативным правовым регулированием важное значение в деле обеспечения баланса финансовых интересов участников экономического оборота приобретает судебная защита интересов государства, юридических лиц, граждан. Актуальной задачей теории правового регулирования в целом и финансово-правового регулирования в частности становится определение путей, методов, способов судебной защиты финансовой системы государства.
Продолжительный исторический период финансовая система, воплощая преимущественно интересы самого государства, почти не нуждалась в судебной защите; с изменением социально-экономического строя, с возложением на финансовые институты задач по управлению экономическим развитием всего общества, по защите имущественных интересов участников хозяйственного оборота судебная защита становится элементом правового регулирования финансовых отношений.
В конечном счете действенность финансовых, имущественных отношений и финансовой практики в целом обусловлена эффективностью судебной деятельности, результатами которой применительно к финансовой сфере является формулирование правовых позиций, фактически «дополняющих» финансово-правовое регулирование и осуществляющих «ситуационное» толкование норм права. Поэтому судебная деятельность играет важную роль в аспекте судебной защиты финансовой системы российского государства. Тенденции социально-экономического развития, возникновения кризисных явлений учитываются прежде всего в судебной практике, которая оказывается более гибкой, нежели массив законодательства, на предмет упорядочения финансовых отношений.
Тесная взаимосвязь, взаимообусловленность элементов финансовой системы определяет целостность, требующую постоянного учета изменений, отражающихся впоследствии в правовом регулировании. Слабая координация нормативных актов между собой, различные подходы законодателя к регулированию финансовых и других экономических отношений нередко порождают коллизии и пробелы норм права, требующие преодоления в судебном порядке.
Разграничение налоговых и бюджетных отношений; отграничение бюджетных имущественных отношений как публичных от имущественных отношений частного характера; расчетные банковские отношения и их «применимость» к функционированию бюджетной системы – по этим и многим другим вопросам мнения и позиции судов предопределяют пути развития финансового права. Развитие российской финансовой системы идет в тесной взаимосвязи с судебной практикой, что создает базу для правовой защиты и повышения эффективности функционирования финансовых институтов государства.
В предлагаемой вашему вниманию монографии предпринята попытка определить сущность и механизм трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы.
Автором проведен обширный анализ теоретических положений и судебной практики, в том числе актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Не лишним оказался и личный опыт в качестве судьи Арбитражного суда г. Москвы и изучения более 300 дел, связанных с применением налогового законодательства, антимонопольного законодательства, дел по оспариванию ненормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, по оспариванию нормативноправовых актов федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ.
Глава 1. Финансовая система Российской Федерации
§ 1. Понятие финансовой системы Российской Федерации
В последние годы вопросы обеспечения защиты и эффективности формирования и функционирования финансовой системы российского государства стали особенно актуальными. В кругу специалистов в области финансов и финансово-правового регулирования проводятся конференции и круглые столы по различным вопросам организации финансовой системы1, в рамках которых ученые и практики дискутируют о вопросах стабилизации финансовой системы, средствах и способах вывода ее из кризисного состояния, формулируя соответствующие рекомендации и выводы2, причем особое внимание уделяется положению России в мировой финансовой системе как гарантии стабилизации внутригосударственной финансовой деятельности3.
Пристальное внимание к тематике финансовой системы обусловлено тем, что в финансовой сфере российского государства имеют место активные преобразования, обусловливающие стремительное развитие разного рода финансовых отношений, в том числе налоговых, бюджетных, валютных, банковских правоотношений, иных отношений денежно-имущественного характера. Подобные явления вызваны различными предпосылками, причинами как собственно правовыми, так и политическими, финансово-экономическими, социальными и др. Одна из указанных предпосылок – попытка приблизить финансовую практику Российской Федерации к финансово-экономической практике зарубежных государств, в особенности тех, в которых финансовая система достигла высокого уровня нормативной правовой регламентации вследствие проводимых в обществе социально-экономических, политических реформ, отвечающих потребностям населения и государства в целом. Такие государства стремятся максимально четко отрегулировать, организовать складывающиеся в рамках финансовой системы денежные процессы, что побуждает иные государства, в том числе Российскую Федерацию, заимствовать их опыт стабилизации финансовой системы посредством нормативного воздействия на соответствующие общественные отношения.
Другой причиной усиливающегося внимания специалистов, как теоретиков – представителей финансово-правовой и экономической науки, так и практиков, к функционированию финансовой системы Российской Федерации послужила тесная связь, взаимообусловленность финансовой сферы и политики, в свою очередь отличающейся нестабильностью на внутригосударственном и международном уровне. Политические преобразования так или иначе сказываются на состоянии финансовой системы, в одних случаях стабилизируя ее, в других – приводя к несбалансированности звеньев финансовой системы. Нестабильность функционирования финансовой системы порождает разного рода противоречия, конфликты, споры, разрешаемые в числе прочих посредством судебных разбирательств соответствующих дел, о чем речь идет в следующей главе настоящего исследования.
Данная глава работы посвящена анализу отдельных аспектов, тенденций в построении и функционировании финансовой системы российского государства с учетом ее исторического развития и проведенных преобразований, характеристике влияния кризисных явлений, имеющих место в экономике и политико-правовой обстановке, на состояние и уровень правового регулирования финансовой системы Российской Федерации. Иными словами, автор, поддерживая тенденции актуализации тематики средств и способов стабилизации, защиты финансовой системы в условиях имеющего место в последние годы экономического кризиса, формулирует выводы о тенденциях функционирования финансовой системы России, пытается выделить возможные направления ее совершенствования, учитывая меры экономического и нормативного правового воздействия на денежные, а именно финансовые, правоотношения.
Достижению поставленной в рамках работы задачи – исследованию возможных способов защиты, стабилизации финансовой системы Российской Федерации в условиях экономического кризиса, в том числе на уровне совершенствования судебной практики, – способствует прежде всего раскрытие актуального в силу отмеченных выше причин вопроса о том, что представляет собой финансовая система государства как явление, как определенная конструкция со стройной внутренней организацией, почему финансовая система подвергается со стороны государства всестороннему нормативному правовому урегулированию нормами различных отраслей, подотраслей права, и прежде всего отраслью финансового права.
Содержание категории «финансовая система» следует отнести к дискуссионным вопросам и актуальному предмету исследования в области финансов и экономики как для юристов, так и для специалистов в сфере экономики, а также для социологов и политологов. С одной стороны, категория «финансовая система» является довольно распространенной и в употребляется в нормативных правовых актах, упоминается в судебных решениях4, в научных и научно-практических исследованиях5, а также в средствах массовой информации. При этом категория «финансовая система» упоминается в различных источниках в разных значениях, порой разносторонних, противоречащих друг другу.
Так, например, в нормативных правовых актах финансовая система рассматривается в различных аспектах, позволяющих судить о неоднозначности, разносторонности ее содержания.
1. В аспекте финансовых основ функционирования бюджетов внебюджетных фондов (например, гл. 4 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ (в ред. от 24.07.2009) «Об основах обязательного социального страхования»6 под названием «Финансовая система обязательного социального страхования»; гл. 4 Федерального закона от 15.12.2001 (в ред. от 27.12.2009) № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»7 под названием «Финансовая система обязательного пенсионного страхования»). При этом судебные акты, затрагивающие вопрос применения законодательства о внебюджетных фондах, оперирует категорией «финансовая система» в значении, придаваемом ей указанными законами (например, постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П8 и др.9).
2. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с бюджетной системой государства как бюджетно-финансовую (либо финансово-бюджетную) систему Российской Федерации, например; Федеральный закон от 11.01.1995 (в ред. от 09.02.2009) № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10 (ст. 21); Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»11 (п. 3.1); Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» (п. 2)12. При этом акцент стабилизации финансовой системы делается, как правило, на упорядочении расходов13. Такое понимание финансовой системы (как «финансово-бюджетная») приемлется и судебными органами (п. 2 определения Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 757-О-О)14.
3. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с банковской системой государства как финансово-банковскую систему Российской Федерации15, при этом допуская существование финансово-банковских систем регионального уровня (п. 47 Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»)16.
4. Финансовая система регулируется в аспекте торговой деятельности, финансовых услуг (ст. 35 Федерального закона от 08.12.2003 (в ред. от 02.02.2006) № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)17.
5. Финансовая система регулируется в аспекте интеграции субъектов РФ в финансовую систему государства в целом (ст. 8 Федерального закона от 17.12.2001 (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)18.
6. «Общие положения финансовой системы» упоминаются наряду с понятиями «управление в сфере финансов», «денежная система и денежное обращение», «общие положения бюджетного устройства», «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов РФ», «местные бюджеты», «казначейство», «налоги и сборы», «банковское дело», «рынок ценных бумаг», «валютное регулирование и валютный контроль», «инвестиции», «бухгалтерский учет и финансовая отчетность», «аудиторская деятельность» (Указ Президента РФ от 15.03.2000 (в ред. от 28.06.2005) № 511 «О классификаторе правовых актов»)19.
7. Нормативные правовые акты связывают состояние финансовой системы с уровнем приватизации – передачей предприятий и организаций из государственной формы собственности в частную (п. 4 Указа Президента РФ от 29.12.1991 № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»)20. Тем самым показывается некая причастность частного сектора (по сути, финансы предприятий и организаций) к составу финансовой системы.
8. Нормативные правовые акты понятие финансовой системы связывают с кредитными отношениями, придавая финансовой системе в целом кредитные основы – «финансово-кредитная система» (п. 2 Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000–2001 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 121)21.
Приведенный перечень – перечень примеров нормативных правовых актов, в которых понятие «финансовая система» употребляется, но соответствующая дефиниция не закрепляется.
Не внес ясности в понимание содержания и структуры финансовой системы на нормативном уровне и Федеральный закон от 13.10.2008 (в ред. от 27.12.2009) № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»22, который на первый взгляд «специализируется» на урегулировании вопроса относительно соответствующего категориального аппарата в финансовой сфере. Более того, положения (всего 7 статей в содержании) данного Федерального закона хаотично, без всякой систематизации устанавливают «меры поддержки» – средства стабилизации – финансовой системы, останавливаясь (и это суть принятого нормативного акта?!) лишь на некоторых, в том числе режимах предоставления кредитов Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и необходимых мерах поддержки со стороны Центрального банка РФ (ст. 1, 2); отношениях Центрального банка РФ и кредитных организаций в рамках российской банковской системы (ст. 3, 5); отдельных вопросах функционирования банков как составных элементов финансовой системы (ст. 5, 6, 6.1, 6.3); режиме средств Фонда национального благосостояния в составе бюджета (ст. 4, 6.2). При таком подходе Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ к формированию правовых границ финансовой системы возникает вопрос: не сводит ли законодатель ее понимание в основном к банковским отношениям, банковской системе либо отчасти к бюджетной системе? В то же время ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным с учетом того, что указанные выше законодательные акты финансовую систему регулируют и в иных аспектах более широкого содержания (в связи с бюджетами, внебюджетными фондами, приватизированными предприятиями и т. д.).
Избегают определения границ содержания дефиниции финансовой системы и подзаконные акты, также посвященные непосредственным вопросам ее функционирования и средствам стабилизации: Указ Президента РФ от 25.08.1998 № 1988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации»23.
В указе затрагиваются исключительно вопросы ценных бумаг и государственных долговых обязательств, что подталкивает к мысли о восприятии органами власти содержания финансовой системы прежде всего в аспекте государственного (муниципального) долга.
Тесно связанными с финансовой системой категориями в силу их широко формулируемого финансового характера являются категории «бюджетная система», «банковская система», «налоговая система». Следует заметить, что содержание данных категорий на дефинитивном уровне и с точки зрения структуры послужило предметом внимания законодателя, например:
1) ст. 6, 10 Бюджетного кодекса РФ24 (далее – БК РФ) закрепляют дефиницию и состав бюджетной системы Российской Федерации;
2) ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 (в ред. от 27.12.2009) № 395-1 «О банках и банковской деятельности»25 закрепляет состав банковской системы Российской Федерации.
Вопрос о соотношении понятий «финансовая система», «банковская система», «бюджетная система», «налоговая система» применительно к Российской Федерации раскрыт в дальнейшем.
Проанализированные нормативные правовые акты в части трактовки их положениями содержания и структуры финансовой системы Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что понимание финансовой системы на нормативном уровне неоднозначно, при этом содержание соответствующей категории на дефинитивном уровне вообще не закреплено в нормативных правовых актах, в том числе непосредственно специализирующихся на вопросах регулирования финансовой системы, средств и способов ее стабилизации размыто между различными блоками существующих в обществе денежных отношений и отношений, связанных с ними. Нормативные правовые акты различного по юридической силе уровня в содержание финансовой системы государства закладывают и бюджеты, и внебюджетные фонды, и основы денежной эмиссии и частных финансов и т. д.
В актах судебных органов содержание и эффективность построения финансовой системы Российской Федерации связывается с функционированием бюджетов как ее неотъемлемой части26, внебюджетных фондов27, а также реализацией функций финансовых органов (например, контрольные полномочия Министерства финансов РФ и их влияние на экономические процессы)28. На основе анализа практики российских судов можно сделать вывод, что суды (даже Конституционный Суд РФ – суд, важнейшая функция которого – толкование Конституции РФ и законодательства) при вынесении актов избегают концептуального подхода к категории «финансовая система», вскользь упоминая в ходе анализа, толкования положений тех или иных нормативных правовых актов. Тем не менее сложившиеся правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты Высшего Арбитражного Суда РФ и иных судов позволяют судить о предъявлении к финансовой системе определенных требований, принципах ее функционирования, режиме функционирования ее отдельных звеньев. Тем самым положения судебной практики имеют важное смысловое значение для формулирования концепции финансовой системы, содержательно дополняя выводы теории, наводя на мысль о возможности совершенствования законодательства, установлении правовых средств стабилизации финансовой системы. Подробнее о сложившихся в судебной практике подходах к содержанию категории «финансовая система» речь идет в следующей главе работы в аспекте анализа судебных актов, касающихся функционирования отдельных звеньев финансовой системы и соответствующих отношений.
Наиболее эффективный путь развития законодательной техники – внимание нормотворчества к выводам теоретического уровня. В связи с этим проанализируем основные выводы в области экономики и финансов, позволяющие судить об уровне научной развитости категории «финансовая система».
Содержание понятия «финансовая система государства» в различные периоды финансово-правовой и экономической науки трактовалось неоднозначно.
По мнению представителей экономической науки, финансовая система включает следующие элементы: государственный бюджет, внебюджетные фонды, фонды страхования, фондовый рынок, финансы организаций различных форм собственности, государственный кредит29, банковский кредит30. Другие специалисты в области экономики признают, что финансовая система – это система форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и организаций. Под финансовой системой в экономической теории также понимается совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств31. При этом экономисты подчеркивают, что функционирование финансовой системы обеспечивается движением наличных денежных знаков и безналичными денежными платежами и расчетами32. В качестве факультативных элементов классификации финансовой системы экономисты предполагают также систему методов, с помощью которых осуществляется финансовая деятельность, систему функций финансовой деятельности и некоторые другие33.
Как показывает анализ точек зрения относительно отдельных вопросов функционирования финансовой системы, в том числе высказанных экономистами, финансовая система понимается как некое размытое явление, связанное с денежными процессами вообще34.
В финансово-правовой литературе различных периодов также просматривается различный подход к толкованию финансовой системы государства.
Например, в учебнике «Финансовое право» под редакцией Е. А. Ровинского под финансовой системой советского государства понимается совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, и совокупность органов государства и учреждений, а также организаций, осуществляющих финансовую деятельность35.
В учебнике «Финансовое право» под редакцией М. А. Гурвича финансовая система рассматривается как «совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует соответствующие фонды денежных средств»36.
В связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления) в финансовой системе российского государства произошли существенные изменения. Эти изменения, как считают ученые, коснулись как структуры финансовой системы, так и содержания режима функционирования ее элементов, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.
Согласно точке зрения, высказанной Э. Д. Соколовой, «с учетом изменений, происшедших в экономической жизни страны, можно предположить, что финансовая система представляет собой совокупность трех основных звеньев: государственных финансов, местных финансов, частных финансов»37. Многие авторы поддерживают данную точку зрения38. Большинство современных специалистов в области финансового права сходятся во мнении, что в числе элементов финансовой системы, предопределяющих ее содержание, следующие: бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредиты; финансы предприятий, организаций и домашних хозяйств39, страховые фонды, банковский кредит40.
Следует отметить, что в свое время в юридической литературе была высказана своеобразная позиция (в современный период претерпела изменения) относительно невозможности включения в финансовую систему фонда банковского кредитования, поскольку Центральный банк РФ (Банк России) независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ41. Высказанная точка зрения критиковалась специалистами42. Как отмечает Э. Д. Соколова, кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышленных групп в России. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка РФ и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг)43. Таким образом, финансовая и банковская системы государства находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловленности.
В юридической литературе к составу элементов финансовой системы государства также предлагается относить содержание налоговой системы44 (ст. 13–15 Налогового кодекса РФ45 (далее – НК РФ)). В связи с эти определим содержание налоговой системы государства и наметим возможные точки соприкосновения налоговой и финансовой систем.
Налоговая система определяется как основанная на определенных принципах система урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с установлением и взиманием налогов и сборов, поступающих в «уполномоченные» элементы финансовой системы.
В структуре налоговой системы выделяются обособленные подсистемы (составы):
состав «налогооблагающих» субъектов («налогооблагающий состав»);
система налогов и сборов;
состав налогоплательщиков («налогооблагаемый состав»);
система органов налогового администрирования;
система органов, обеспечивающих налоговую безопасность46.
Согласно мнению С. Г. Пепеляева, налоговая система – это совокупность установленных в государстве существенных условий налогообложения.
К существенным условиям относятся принципы налогообложения;
порядок установления и введения налогов;
система налогов;
порядок распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней в составе финансовой системы;
права и обязанности участников налоговых отношений;
формы и методы налогового контроля;
ответственность участников налоговых отношений;
способы защиты прав и интересов участников налоговых отношений.
Понятие «налоговая система» характеризует налоговый правопорядок в целом47.
А. В. Брызгалин дает определение налоговой системы как взаимосвязанной совокупности существующих в государстве общественных отношений, складывающихся в сфере налогообложения и имеющих экономический, политический, организационный и правовой характер. По его мнению, основными элементами налоговой системы любого государства выступают экономические характеристики налоговой системы; текущие и перспективные направления налоговой политики; система и принципы налогового законодательства; система налоговых и иных фискальных органов; условия взаимодействия бюджетных и налоговых систем; порядок распределения налогов по бюджетам; формы и методы налогового контроля; порядок и условия налогового производства; ответственность субъектов налоговых правоотношений; способы защиты прав и интересов налогоплательщиков и т. д.48
Г. Черник определяет налоговую систему как сложное образование, включающее органически взаимосвязанные подсистемы: подсистему налогообложения и подсистему налогового администрирования. Подсистема налогообложения представлена совокупностью законодательно установленных налогов и сборов, уплачиваемых организациями и физическими лицами в бюджетную систему, являющейся частью финансовой системы государства. Подсистема налогового администрирования охватывает совокупность органов, уполномоченных государством осуществлять контроль за соблюдением организациями и физическими лицами обязанностей налогоплательщиков. Налоговая система демократического правового государства складывалась под воздействием исторических, политических, экономических, социальных условий и факторов, проявлявшихся по-разному в тот или иной период международной и внутренней жизни49.
Т. Ф. Юткина под налоговой системой понимает совокупность налогов, пошлин и сборов, взимаемых на территории государства и входящих в его состав территориальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях50.
И. А. Майбуров предлагает такое определение: налоговая система – это основанное на определенных принципах целостное единство основных ее элементов, находящихся друг с другом в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Такими элементами являются нормативная правовая база сферы налогообложения, совокупность налогов и сборов, плательщики налогов и сборов, механизм налогового администрирования51.
Можно сделать вывод о том, что налоговая и финансовая система соотносятся следующим образом. Налоговая система, подразумевающая совокупность обязательных платежей денежного характера в адрес государства и входящих в его состав публично-правовых образований, позволяет сформировать доходную основу функционирования важнейших элементов финансовой системы, прежде всего бюджетов (бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) налоговые доходы – один из видов бюджетных доходов. Как показывает практика формирования бюджетного фонда, налоги – основной источник доходов публично-правовых образований52, и это отмечается в судебных актах. Получается, налоговая система создает финансовую почву функционирования элементов финансовой системы (в части формирования налоговых источников доходов). В свою очередь, существование элементов финансовой системы предполагает наличие субъектов, выполняющих платежные налоговые обязанности в рамках налоговой системы. Иными словами, предприятия и организации, финансы (фонды) которых выступают элементами финансовой системы, являются субъектами, на которых возложены налоговые обязанности, соответствующие фонды частного характера – источник для осуществления налоговых выплат в публичные бюджетные фонды. Таким образом, налоговая система пересекается с финансовой системой в ее материальном понимании в аспекте зачисления (соответственно осуществления) налоговых выплат из соответствующих фондов.
Мы рассмотрели точки зрения относительно понимания финансовой системы и ее элементов, акцентирующие внимание в основном на наличии фондов в составе финансовой системы. В финансово-правовой литературе рассмотрение структуры финансовой системы посредством определения состава формирующих ее фондов трактуется, как правило, в качестве экономического понимания финансовой системы53. Представляется, это не совсем точно отражает имеющие место связи – экономические и правовые между элементами финансовой системы. Функционирование финансовой системы подразумевает развитие определенных отношений финансового (экономического) характера, связанных с формированием, распределением и использованием соответствующих финансовых средств. Поэтому, на наш взгляд, в качестве экономического понимания финансовой системы следует рассматривать совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с функционированием элементов финансовой системы. Рассмотрение же финансовой системы сквозь призму формирующих ее фондов является в строгом смысле материальным пониманием финансовой системы. В данном случае вполне возможно по аналогии брать во внимание тройственный подход к пониманию бюджета (отдельное звено, единица финансовой системы) как экономической, материальной, правовой категории. Если категория «финансовая система» носит размытый характер, то в части понимания сущности бюджета, имеющего, как мы отметили, в числе прочих свойств свойства элемента финансовой системы, достигнут довольно высокий уровень научной разработанности сущности (четкая определенность содержания категории), о чем свидетельствует значительное количество исследований в области бюджетного права представителей финансово-правовой (бюджетно-правовой науки) как периода советской России54, так и современной55.
Существующий правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы государства позволяет рассматривать ее как довольно широкую по содержанию категорию. Такие трактовки финансовой системы также встречаются в финансово-правовой литературе.
Содержание финансовой системы широко трактует Е. М. Ашмарина следующим образом: финансовую систему следует рассматривать как «совокупность элементов, во-первых, сгруппированных в двух основных направлениях (фондов и общественных отношений по их аккумулированию, перераспределению и использованию), и, во-вторых, как совокупность факультативных инструментов (институциональный механизм, методы, функции, финансовая политика, финансовое законодательство и т. д.)»56. Вторая часть приведенной конструкции финансовой системы, включающая в ее состав финансовое (экономическое) законодательство, создающее нормативную основу реализации средств и способов стабилизации финансовой системы, финансовую политику, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов, – не что иное, как правовое понимание финансовой системы. Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно квалифицировать указанные элементы в качестве факультативных. Указанные «инструменты» носят правовой характер, в силу чего не могут быть причислены к факультативным в силу первостепенности значимости нормативного правового упорядочения для существования любых форм общественных отношений.
С правовым пониманием финансовой системы при акцентировании в ее содержании наличия определенных субъектов, наделенных в результате нормативного правового регулирования полномочиями, связан так называемый институциональный подход к финансовой системе.
Помимо трактовки финансовой системы государства как совокупности различных элементов, имеющих форму фондов и соответствующих им блоков общественных финансовых (денежных) отношений и инструментов, существует и иное понимание финансовой системы – институциональное57. В таком значении понятие «финансовая система» употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т. е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства58. Е. А. Ровинский включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений59.
Институциональный подход к финансовой системе представляется обоснованным и является традиционным для советской науки финансового права в период, когда в числе характеристик финансовых правоотношений акцент делался прежде всего на их властно-распорядительный характер, обусловленный компетенцией уполномоченных в финансовой деятельности органов власти. В сложившейся обстановке того периода динамика финансовой системы обусловливалась прежде всего функционированием уполномоченных в сфере финансов субъектов, в плановом порядке формулирующих правовые границы функционирования элементов финансовой системы.
Тем не менее двуединое понимание финансовой системы как совокупности фондов и отношений, а также соответствующих органов, субъектов сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. Так, например, А. И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы, отмечает, что целесообразно еще одно значение термина «финансовая система», которое можно, по его мнению, назвать организационным. «В этом смысле под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т. п.)»60. В то же время существуют и противники приведенной точки зрения. Как отметила Н. И. Химичева, применение термина «финансовая система» в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории61.
Согласно приведенному институциональному подходу, трактованному с учетом тенденций в общественной и государственной жизни России, финансовая система представляет собой совокупность органов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения) и организаций (кредитные организации, страховые фирмы, частные предприятия и организации и т. д.), обеспечивающих формирование и функционирование финансовых (денежных) отношений в рамках финансовой системы, организованных в определенные финансовые (экономические) отношения.
На наш взгляд, современная финансовая деятельность государства невозможна без должного уровня институционального механизма. Множество органов и организаций формируются в ответ на тенденции, наблюдающиеся в финансовой сфере российского государства. Усложнение экономических связей потребовало учреждения и реформирования таких значимых для финансовой системы России органов и организаций, наделенных государственно-властными функциями, как, например, Министерство финансов РФ62, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора63, Федеральное казначейство64, Счетная палата РФ65, Агентство по страхованию вкладов66; Федеральная служба страхового надзора67 и т. д.68 Постепенно органы власти, полномочия которых так или иначе связаны с функционированием финансовой системы, выстроились в систему, каждый элемент которой наделен определенными полномочиями, отвечающими за нормальный ход деятельности государства в целом.
Именно в результате реализации полномочий государственных и муниципальных органов и организаций осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований, режим которой обусловливает развитие финансовой системы (при несомненном восприятии причастности к ее структуре и частных фондов).
Деятельность государства и муниципальных образований в сфере публичных финансов – финансовая деятельность – отличается многосторонним характером, обусловленным наличием различных сфер проявления. Насколько сложной является финансовая система по своей структуре и содержанию сопутствующих отношений, настолько разнообразны и сферы проявления финансовой деятельности. Категория «финансовая деятельность государства» (и сопутствующая ей «бюджетная деятельность») исследована учеными достаточно детально69. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой одно из направлений деятельности государства и муниципальных образований, в рамках которого происходит развитие финансовых правоотношений, направленных на образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.
С учетом охарактеризованного институционального подхода к финансовой системе различаются органы, специально созданные для реализации отдельных направлений финансовой деятельности государства, в том числе в связи с функционированием финансовой системы (органы специальной финансовой компетенции), и органы, для которых финансовая деятельность не является специальной (они участвуют в финансовой деятельности наряду со своей основной деятельностью – органы общей компетенции). Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства принимает законодательные акты, в том числе по вопросам функционирования финансовой системы, утверждает федеральный бюджет (орган общей компетенции) (ст. 153 БК РФ). С одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект финансовой деятельности – исходя из предложенного подхода – «институциональный элемент» финансовой системы, с другой – создает правовые условия функционирования финансовой системы, формулирует нормативную основу деятельности иных субъектов, в том числе частного порядка (предприятий и организаций, домашних хозяйств). Органы исполнительной власти в рамках финансовой деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по финансовым вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов (Правительство РФ – орган общей компетенции, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований – органы специальной компетенции). Так, например, исполнение бюджета, утвержденного нормативным правовым актом о бюджете, – задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне – непосредственно на Федеральное казначейство (органы федерального казначейства) (ст. 168 БК РФ).
Уже из краткого анализа состава институциональной характеристики финансовой системы можно делать вывод, что ее функционирование, формулирование и реализация мер экономической стабилизации без формирования соответствующих уполномоченных органов, учреждений и организаций вряд ли возможно. Как и невозможно функционирование финансовой системы без частного блока ее институционального механизма – предприятий и организаций, основанных на частной форме собственности, индивидуальных частных субъектов, домашних хозяйств. На создание правовых границ их деятельности направлены отчасти полномочия компетентных органов государства и муниципальных образований. Законодательство устанавливает разнообразие организационных форм хозяйствующих субъектов (в том числе юридических лиц)70. Отмеченное свидетельствует об актуальности институционального подхода к сущности и построению финансовой системы при разном сочетании властно-административных и имущественных характеристик денежных отношений, финансовых правоотношений.
Не меньшее значение для формирования институционального механизма финансовой системы наряду с компетентными органами и организациями, частными субъектами имеют судебные органы71. Судебные органы как бюджетные учреждения являются получателями средств из федерального бюджета для финансового обеспечения своей деятельности, что соответствует расходным обязательствам Российской Федерации72. Суды разрешают споры, возникающие из финансовых отношений, в том числе в связи с организацией звеньев финансовой системы, тем самым формируя защитный механизм ее функционирования. Велика роль судебных актов в толковании положений нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих режимные характеристики финансовой системы (принципы, полномочия задействованных субъектов и т. д.). В силу отмеченного выше отсутствия в нормативной базе концептуального подхода к сущности и структуре финансовой системы Российской Федерации выводы судебной практики имею особую значимость для понимания основ финансовой системы и ее защиты, о чем речь идет в следующей главе.
Итак, следует выделить следующие подходы к пониманию сущности финансовой системы Российской Федерации: материальный, экономический, институциональный, правовой.
А. Материальное понимание финансовой системы как совокупности элементов (звеньев) финансовой системы, имеющих форму фондов и сходных с ними по организации звеньев финансов. В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать различные экономические рычаги для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов73. Такими экономическими рычагами являются, на наш взгляд, различные элементы финансовой системы, организованные как фонды.
Б. Экономическое понимание финансовой системы как совокупности элементов в форме финансовых (денежных и иных) отношений, развивающихся в связи с функционированием элементов финансовой системы.
В данном случае следует учитывать несомненную связь категорий «финансовая система» и «финансы». По мнению ученых, вторая категория вытекает из первой, поглощается ею74. Поэтому так же как финансы представляют собой, с одной стороны, денежный фонд, а с другой стороны – общественные отношения по образованию, распределению и использованию этого материального фонда75, так и финансовая система, с одной стороны, представляет собой совокупность фондов, а с другой стороны, комплекс общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием этих фондов, как частных, так и публичных.
Следует учитывать, что в экономической литературе актуально мнение, согласно которому термины «система финансов» и «финансовая система» не являются идентичными76. Так, с одной стороны, по содержанию финансы – это отношения (система экономических, в частности финансовых, отношений) по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств, а с другой стороны, по форме финансы государства представляют собой фонды денежных средств (или в целом совокупный денежный фонд государства). В отечественной науке такие ученые, как Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин и другие, считают: финансы – это система организуемых государством экономических отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов77. Система финансов, в свою очередь, представляет собой только совокупность фондов денежных средств78.
В. Институциональное понимание финансовой системы как совокупности элементов в виде учрежденных органов государственной власти и местного самоуправления, задействованных в финансовой деятельности, а также иных органов, организаций, предприятий и учреждений, в том числе наделенных финансами частного порядка. Деятельность указанных субъектов составляет динамику финансовой системы, а разнообразие организационно-правовых форм предполагает различные формы проявления финансовой системы, различные средства и способы ее стабилизации, выводы из кризиса.
Г. Правовое понимание финансовой системы – совокупность установленных нормативными правовыми актами характеристик финансовой системы, имеющих форму нормативных требований к режиму ее функционирования (финансовое (экономическое) законодательство, предусмотренные в нормах средства и способы стабилизации финансовой системы, финансовая политика в ее правовых формах, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов). Справедливо утверждение, что спектр общественных отношений, составляющих финансовую систему, шире, чем непосредственно образование, распределение и использование того или иного фонда79.
Правовое понимание финансовой системы образуют закрепленные правовыми средствами следующие положения:
– порядок формирования и функционирования материальных элементов финансовой системы (создание и планирование внебюджетных фондов, учреждение кредитных организаций, осуществление бюджетного процесса, регистрация частных хозяйствующих субъектов – формы формирования и функционирования элементов разнообразны в силу различия их организационных правовых форм);
– положения, закрепляющие специфику правового регулирования в сфере финансов: нормативно закрепленные принципы бюджетной системы, банковского кредитования, валютного регулирования контроля, основные начала законодательства о налогах и сборах и др. (в объеме, необходимом для упорядочения соответствующих отношений и звеньев финансовой системы, разрешения конфликтных ситуаций и устранения пробелов для оценки фактических обстоятельств при разрешении конкретных споров);
– системы нормативно-правового регулирования (включая систему источников права) и их взаимосвязь с судебной практикой в соответствующей сфере;
