скачать книгу бесплатно
В настоящее время приняты четыре составляющих оценки развития станы: реальные доходы граждан, обеспеченность жильем, уровень образования и здравоохранения. Два первых показателя тесно связаны с проблемой доступности жилья.
Проблема повышения обеспеченности граждан жильем делится на две взаимосвязанные задачи:
а) расширить объемы и улучшить качество жилищного строительства, т. е. увеличить предложение на рынке жилья;
б) повысить возможности граждан в приобретении жилья, т. е. увеличить платежеспособный спрос на рынке жилья.
Общий объем жилищного фонда России составляет 2,85 млрд кв. м (19 млн жилых строений). Однако из них 62,1 % старше 30 лет, 3,1 % (88,7 млн кв. м) – это ветхий и аварийный фонд, в котором проживают более 2,5 млн человек. Более 15 млн человек проживают в панельных зданиях, построенных в 50–60 гг., около 40 млн человек – в неблагоустроенных квартирах. Средняя обеспеченность жильем в России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в 2–3 раза меньше, чем в развитых странах (например, Мадрид – 24, Париж, Лондон – 32, Стокгольм – 40 кв. м на человека).
Падение объемов строительства жилья связано с тем, что в условиях перехода к рынку доля капитальных вложений государства в данный сектор экономики сократилась с 85 % в конце 80-х годов до 20 % в настоящее время. При этом до сих пор не сформированы механизмы, обеспечивающие приток необходимого объема внебюджетных инвестиций. Главная причина – в административных и бюрократических барьерах, препятствующих внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность.
Велика зависимость инвесторов и строителей от местных администраций при выделении земельных участков под застройку. Требуют срочного решения проблемы, связанные с получением исходной разрешительной документации, согласованием и проведением экспертиз градостроительной и проектной документации. Не применяются конкурентные процедуры предоставления участков на торгах. От подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до утверждения акта приемки объекта в эксплуатацию и государственной регистрации права на объект недвижимости проходит от 1,5 до 3,5 лет. В этом процессе может быть задействовано от 25 до 40 различных инстанций, в которых надо получить до 200 подписей. Все это в конечном итоге приводит к удорожанию строительства и повышению цены жилья. В настоящее время наблюдается устойчивый рост цены на жилье на первичном и вторичном рынках (например, только за 2004 г. цены в регионах выросли на 26 %, в Москве – на 45 %). Средняя цена на первичном рынке в два-три раза превышает себестоимость строительства. Цена на вторичном рынке приближается к цене на первичном рынке, что свидетельствует о дефиците жилья.
Система ипотечного жилищного кредитования разворачивается, ее составной частью являются надежные и прозрачные в финансовом отношении механизмы накопления средств гражданами в целях приобретения жилья. Однако при существующей законодательной базе возникающие во многих регионах России подобные схемы, в том числе схемы долевого участия в строительстве и жилищно-накопительные кооперативы, обладают повышенными рисками для граждан, поскольку отсутствуют механизмы, гарантирующие возвратность вложенных ими средств. Все это привело к тому, что:
– стоят в очереди на улучшение жилищных условий 4,43 млн семей (8,6 %);
– время ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами составляет 15–20 лет;
– число желающих улучшить жилищные условия – 61 % (31,6 млн семей);
– общая потребность в жилье составляет около 1,57 млрд кв. м (55 % имеющегося фонда);
– за 2003 г. улучшили жилищные условия 230 тыс. семей (0,7 % желающих).
Из-за резкой дифференциации населения по уровню доходов разрешение жилищной проблемы для большинства желающих более чем затруднительно. При этом в очереди стоят не только малоимущие, но и те, кто в состоянии самостоятельно, используя кредит или частичную помощь государства, приобрести жилье.
В жилищном законодательстве существуют несомненные пробелы, сдерживающие:
1) спрос на рынке жилья, в том числе:
а) все еще высокие процентные ставки по ипотеке (11–13 %);
б) высокие цены на жилье;
в) смешанный состав очереди на получение социального жилья;
г) высокие ограничения в области определения жилищных прав;
2) предложение на рынке жилья, в том числе:
а) большое количество согласований исходной разрешительной документации;
б) отсутствие земельных участков с инфраструктурой и процедур доступа к этим участкам.
По оценкам экспертов, наиболее тяжелая ситуация в этом вопросе сложится в 2007 г., поэтому муниципалитетам необходимо уже сегодня приступать к разрешению жилищной проблемы.
В основной своей части сектор жилищного строительства приватизирован – 90 % строительных организаций являются частными компаниями. Требования рынка обусловили переход строительного комплекса на новые, более прогрессивные конструкционные системы, т. е. уменьшение доли крупнопанельного и преобладание кирпичного, каменного, монолитного и сборно-монолитного строительства.
Для существенного увеличения объемов и качества жилищного строительства, формирования рынка доступного жилья необходимо снять организационные, административные и нормативные правовые ограничения.
Новая редакция Градостроительного кодекса наряду с Земельным кодексом и другими федеральными законами должна обеспечить комплексность и взаимосогласованность норм, регулирующих деятельность по территориальному планированию, подготовке и реализации инвестиционных проектов в сфере жилищного и иного строительства, устранить препятствия, стоящие перед инвестированием в недвижимость и жилищное строительство, урегулировать деятельность в этой сфере государства, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, выработать правила землепользования с целью застройки на территории муниципальных образований.
Более полутора десятков законопроектов направлены на снятие ограничений и развитие системы ипотечного жилищного кредитования и привлечение инвестиций в жилищное строительство, уменьшение транзакционных издержек, в том числе за счет отмены нотариального удостоверения договора ипотеки (сегодня – 1,5 % от суммы сделки), на формирование кредитных историй и системы страхования ипотечных кредитных рисков.
Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002–2010 гг. Программа устанавливает следующие количественные приоритеты:
а) сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15–20 лет до 5–7 лет;
б) обеспечение такого уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года. В настоящее время Программа включает девять подпрограмм.
1. «Государственные жилищные сертификаты».
2. «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур».
3. «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда».
4. «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».
5. «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф».
6. «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации».
7. «Обеспечение жильем молодых семей».
8. «Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».
9. «Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан».
В 2004 г. закончился первый этап этой Программы, который можно назвать предварительным, когда было разработано большинство подпрограмм, накоплен первый опыт их реализации и координации. Программа финансируется и выполняется с превышением плановых показателей. Однако ясно определились и основные недостатки:
а) дефицит федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан России;
б) отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по девяти подпрограммам и пяти государственным заказчикам, по всем регионам;
в) отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;
г) слабое использование внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе личных средств граждан;
д) отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства.
С 2005 г. начался второй, основной, шестилетний этап Программы. С целью повышения ее эффективности необходимо:
а) изменить акцент Программы, подчеркнув направленность на решение проблемы формирования и развития рынка жилья;
б) учесть вопросы, связанные с принятием пакета законопроектов, направленных на развитие рынка доступного жилья, и необходимость разработки и принятия нормативных актов федерального и регионального уровней с целью реализации указанного пакета законопроектов;
в) выделить в Программе два основных блока подпрограмм, направленных на государственное стимулирование:
– спроса на рынке жилья путем адресной целевой поддержки отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет установленные законом обязательства;
– предложения на рынке жилья путем формирования инженерной инфраструктуры, участков для строительства жилья, а также реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Опыт реализации Программы «Жилище» в качестве государственного заказчика-координатора позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективное использование средств федерального бюджета, предназначенных для выполнения установленных законом обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, достигается тогда, когда эти средства направляются в виде адресных целевых субсидий в форме государственных жилищных сертификатов.
Основу второго блока должна составить новая подпрограмма с рабочим названием «Формирование участков под жилищное строительство». В этой подпрограмме и частично в подпрограмме «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда» в соответствии с новым Градостроительным кодексом необходимо разработать и реализовать механизм выделения и инженерного обустройства участков, имеющих комплект исходно-разрешительной документации для строительства жилья, и способы реализации таких участков инвесторам-застройщикам на конкурсной основе. Финансирование работ по формированию участков будет вестись на паритетных началах за счет регионального (муниципального) и федерального бюджетов, федеральные средства предоставляются на возвратной основе (например, беспроцентный кредит). При этом наносится серьезный удар по коррупции и взяткам в строительном процессе[50 - Проведена предварительная проработка пилотных проектов по четырем городам, в которых сложилась особенно трудная обстановка с ветхим жильем, – это Астрахань, Воркута (с переселением в Сыктывкар), Кемерово и Тула.].
Ежегодно на реализацию названных подпрограмм необходимо выделять из федерального бюджета не менее 8 млрд руб., в том числе не менее 5 млрд руб. по подпрограмме «Формирование инженерной инфраструктуры для строительства жилья». В качестве перспективы представляется возможным использовать на указанные цели займы международных финансовых организаций, в том числе средств Всемирного Банка. Представляется, что строительный комплекс России способен решить задачи, поставленные перед ним в Послании Президента России 2004 г. Сегодня ему для этого нужны земля, инженерная инфраструктура и воля руководителей всех уровней и ветвей власти. Необходимо совершенствовать региональное законодательство и нормативную базу в целом, формировать региональные программы и проекты, генеральные планы и планы застройки в соответствии с принятыми на федеральном уровне решениями.
С 1 января 2006 г. в России стартовал приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», рассчитанный на шесть лет (до 2012 г.). Он включает подготовительный (2005 г.), первый (2006–2007 гг.) и второй этапы (2008–2010 гг.). На первом этапе Президент России определил четыре приоритета:
– увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
– повышение доступности жилья;
– увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
– выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.
Каждый из них будет выполняться по-своему. Для реализации первого приоритета предусмотрены государственная поддержка системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры рынка ипотечных ценных бумаг. Это позволит увеличить объем ипотечного кредитования и снизить процентную ставку.
В рамках второго приоритета будет оказываться государственная поддержка молодым семьям и молодым сельским специалистам в приобретении или строительстве индивидуального жилья с помощью ипотечных кредитов.
Для реализации третьего приоритета государство будет сокращать административные барьеры, предоставит государственные гарантии по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и будет субсидировать процентную ставку по таким кредитам.
В рамках четвертого приоритета государство интенсифицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и инвалидами, а муниципалитеты увеличат объемы предоставляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым другим категориям граждан будут предоставляться субсидии на приобретение жилья.
Глава 2
Жилищное законодательство России
§ 2.1. Основные начала жилищного законодательства
Понятие «основные начала» не является специальным юридическим термином, поэтому в законодательстве оно относится к числу понятий нераскрытых[51 - Нет его определения и в науке, ибо самостоятельные авторские работы, посвященные этому явлению в праве, отсутствуют. А это значит, что на формальное, нормативное его определение опереться нельзя.]. Данный вид правовых предписаний можно именовать законодательными новеллами, с помощью которых законодатель воспроизводит на нормативном уровне общезначимые заглавные правовые идеи концептуального содержания, придавая им правоприменительное значение. Относительно эпитета «основной», как гласит толковый словарь, можно сказать, что речь идет об «основе», «основании», означающем опору, начало, причину. Термин «начало» – это предшествие, первооснова. Таким образом, в дословном восприятии «основные начала» – это первопричина, фундамент того порядка, который заложен в основу регулирования гражданского быта [3 - Нельзя утверждать, что закрепление того или иного теоретического понятия в тексте нормативного акта способно служить неопровержимым доказательством глубокой теоретической обоснованности закрепленного понятия или свидетельством окончательного разрешения спора. Но поскольку право объективное – это итог длительного исторического и культурного развития человечества, то нельзя не считаться с заключенными в нем легальными понятиями. Они – важнейшее и, пожалуй, первоначальное средство аргументации в юридической науке.].
Появление нормы об основных началах – это показатель правового прогресса в сфере гражданско-правового регулирования, которому предшествовали следующие эволюционные моменты, связанные с постепенным накоплением теоретических знаний, обогащающих существующие представления о правовых идеях, способах их влияния на законодательство и формах отражения в нем. Первый – отграничение принципиальных основополагающих идей от экономических законов, закономерностей, политических лозунгов и деклараций. Второй – придание этим идеям научной обоснованности, чтобы они потенциально были способны к законодательному воплощению. Третий – осознание необходимости непосредственного нормативного закрепления этих общезначимых социальных идей в качестве заглавных в первых нормах гражданского законодательства для придания всем остальным нормам единства и последовательности.
Формирование понятия сущности основных начал предполагает решение двух кардинальных вопросов:
1) какой реальный феномен (субстанцию) обозначает указанная категория;
2) каково объективное назначение этого феномена, чем предопределено его введение в законодательный текст.
Первый вопрос в цепочке всех последующих рассуждений и аргументации о сущности основных начал – это вопрос об обязательности положений, установленных в статье 1 ЖК РФ. Нельзя утверждать, что эти предписания совпадают по форме с типичными правовыми нормами, но и не следует отрицать, что если предписание включено в текст закона, то оно обретает общеобязательный характер. Ведь текст любого закона – это определенная система нормативных предписаний. Содержание, формулировка и место, отведенное им в структуре нормативного акта, различны. Это нельзя не учитывать при их теоретическом и практическом применении.
Содержание нормы об основных началах специфично. Она не представляет собой образец нормы-рамки. Ее первичная роль, в отличие от всех последующих, – отразить ту иерархию правовых ценностей, которые намерены охранять и защищать нормы Жилищного кодекса. В связи с этим в данной норме кратко выражен «облик» всего жилищного законодательства, основные и исходные правовые ценности, накопленные на современном этапе экономической жизни общества. В ней сфокусирована целевая установка всего гражданско-правового регулирования – обеспечение действенного, свободного, справедливого оборота средств, товаров, работ, услуг и других материальных и нематериальных благ. Содержание же выражают те идеалы, на которые участникам гражданско-правовых отношений необходимо ориентироваться. Все эти характеристики – показатель специфики нормы об основных началах. Такие нормы, «в отличие от норм-рамок, ничего не говорят о путях достижения цели».
Следствием «нерамочной» конструкции нормы об основных началах жилищного законодательства является то, что они имеют собственную структуру. Этим можно объяснить отсутствие в них четко выраженных элементов правовой нормы. Ведь когда речь идет о частных правовых нормах, то почти всегда подразумевается, что каждая из них включает в свою структуру и санкцию, хотя бы и изложенную в другой норме или нормативном акте.
Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора или иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. При осуществлении жилищных прав и исполнении вытекающих из жилищных отношений обязанностей не должны нарушаться права, свободы и законные интересы других лиц.
Жилищное законодательство представляет собой совокупность или систему общеобязательных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Жилищный кодекс России – это акт базисного характера, в котором закреплены принципиальные (базисные) положения жилищного права. Он призван выполнить цементирующую роль основного (головного) акта системы жилищного законодательства и включает в свой состав такие нормы, которые имеют общее значение (в частности, о праве собственности на недвижимость в жилищной сфере, жилищные права и обязанности граждан). Нормы Жилищного кодекса детализируются и конкретизируются в нормативных актах субъектов Российской Федерации[52 - См.: Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 50.].
Согласно статье 1 ЖК РФ, жилищное законодательство основано на:
– необходимости обеспечения органами государственной власти и местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище и его безопасность;
– неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища;
– необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав;
– признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями;
– необходимости восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Жилищные права могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Граждане, законно находящиеся на территории России, имеют право свободно выбирать жилые помещения для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании Жилищного кодекса или другого федерального закона.
§ 2.2. Условия для осуществления права на жилище и порядок их обеспечения
Согласно статье 40 Конституции России каждый имеет право на жилище. Часть 2 статьи 40 Конституции предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для соблюдения права на жилище.
Право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями; с расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем; с правильным распределением общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем. Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище. Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при соблюдении своих жилищных прав не совершали действий, нарушающих права других лиц, чтобы были обеспечены надлежащее использование жилищного фонда и его сохранность[53 - См.: Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 19.].
Органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК РФ), в том числе:
1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищных фондов;
4) стимулируют жилищное строительство;
5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
6) обеспечивают контроль над исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда,
соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
7) контролируют соблюдение установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
§ 2.3. Конституционное право граждан на жилище
В российском законодательстве понятие «жилище» раскрывается не полно, что вызывает на практике различные споры. Термин «жилище» означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей, – жилой дом, квартира, комната вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также другие объекты жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, иное инженерное оборудование)[54 - См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. 3-е издание. М.: Норма, 2004. С. 12, 13.].
