Безопасность конституционного строя Российской Федерации

скачать книгу бесплатно


Данная позиция интересна тем, что предмет обеспечения стабильности конституционного строя и его основ – не только зафиксированные в писаной конституции постулаты, основополагающие принципы организации государства и общества и конституционно-правового статуса личности. Охране и защите подлежат фактически сложившиеся конституционные правоотношения.

В то же время, как отмечает В.Т. Кабышев, реальная (фактическая конституция) и нормативная (юридическая конституция) модель нередко вступают в противоречие, ибо жизнь всегда богаче любой конституционной формы. Стабильность конституционного строя не определяется буквальным соответствием фактической и юридической конституции. Фактическая, реальная конституция практически никогда не соответствует в полном объеме юридической конституции. Основы фактической конституции ? в незыблемости конституционного строя. На это должна быть направлена конституционно-правовая практика государства[97 - Кабышев В.Т. Конституционные ожидания // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 24-27.].

Отметим, что С.А. Авакьян не разграничивает конституционный строй нормативно определенный и сложившийся фактически, отмечая, что «конституционный строй РФ ? это отраженные в Конституции и реально существующие устои жизни общества и государства»[98 - Авакьян С.А. Конституционное право России. – М., 2002. С. 21.]. «Конституционный строй ? система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а государство подчинено праву и, прежде всего, демократической Конституции»[99 - Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учеб. пособие / Отв. ред. Ю.А. Веденеев. ? М., 1999. С. 34.].

Действительно, задача обеспечения стабильности основ конституционного строя Российской Федерации состоит в защите и охране как зафиксированных конституционным законодателем основополагающих принципов (иначе конституция не будет являться реальной), так и действительных, фактических общественных отношений, ценность которых равнозначна. Тем самым, проблема стабильности основ конституционного строя[100 - Федотова Ю.Г. Проблема стабильности конституционного строя Российской Федерации // Современное право. 2014. № 9. С. 33-43.] имеет настолько объемное содержание, что включает в себя и деятельность, совокупность мер, применяемых в целях претворения зафиксированных в писаном источнике основ конституционного строя в жизнь, а значит обеспечения реальности Конституции РФ. В этом, на наш взгляд, и состоит обеспечение конституционной безопасности в широком смысле этого слова.

В качестве основного негативного последствия противники кардинального реформирования Конституции РФ указывают на возможность дестабилизации правовой и других систем российского общества. И, как отмечает В.В. Киреев, каждая конституционная реформа в той или иной степени дестабилизирует системы общества, но обеспечить любое развитие без некоторой нестабильности невозможно. В ином случае, придавая стабильности самоценность, мы неизбежно придем к стагнации. По мнению данного ученого, нестабильность уже существует: одновременное существование стабильной Конституции РФ и социальной нестабильности, сопряженной с отношением к результатам выборов, формированием протестного движения, свидетельствует о разрыве между положениями Конституции РФ и окружающей нас действительностью. При этом, прогнозируя серьезную дестабилизацию в связи с проведением конституционной реформы, ее противники принижают организующую роль государства в этом важном процессе либо остается предположить, что под конституционной реформой ими понимается исключительно революционный процесс, протекающий на фоне баррикад. Конституционная реформа, производимая революционным путем, ни при каких обстоятельствах не нужна, именно она и способна вызвать массовую дестабилизацию. В то же время даже самые принципиальные сторонники конституционной реформы на основополагающие конституционные ценности не посягают, сосредотачивая свое внимание на вопросах о системе разделения властей, органах государственной власти, выборах[101 - Киреев В.В. Конституционные риски современной России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 525.], что и подтверждают высказываемые предложения в конституционно-правовых исследованиях[102 - Дидикин А.Б. Конституция России: взгляд в будущее. Условия и перспективы конституционной реформы // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 468-472.] и предлагаемые проекты Конституции России[103 - Конституция России (проект) / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. – М., 2013. 264 с.].

При этом оставим в стороне проблемы реформирования Конституции РФ и ее отдельных положений. Полагаем, что, действительно, отказ от внесения поправок в текст Конституции РФ не является гарантией стабильности конституционного строя РФ, а, наоборот, делает конституцию нежизнеспособной. Как показывает зарубежная практика, стабильность конституции определяется именно ее соответствием потребностям общества и государства. «Живая» Конституция США, единственная для данного государства, не являлась и не является неизменной и подлежит расширительному толкованию Верховным Судом США[104 - DUNCAN v. KAHANAMOKU, Sheriff. WHIT v. STEER. Nos. 14, 15. Argued Dec. 7, 1945. Decided Feb. 25, 1946. 327 U.S. 304. 66 S.Ct. 606. 90 L.Ed. 688. URL: http://openjurist.org/327/us/304/duncan-v-kahanamoku-whit; Frantzich S.E., Steven E.S. Congress: games and strategies. – Madison, 1995. P. 112-113, 125-127; In re Theodore OLSON. Division No. 86-1. United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit. Division for the Purpose of Appointing Independent Counsels. Ethics in Government Act of 1978, as Amended. April 2, 1987. As Amended May 1 and May 27, 1987. 818 F.2d 34. 260 U.S.App.D.C. 168. URL: http://openjurist.org/818/f2d/34/in-re-theodore-olson; John T. WATKINS, Petitioner, v. UNITED STATES of America. No. 261. Argued March 7, 1957. Decided June 17, 1957. 354 U.S. 178. 77 S.Ct. 1173. 1 L.Ed.2d 1273. URL: http://openjurist.org/354/us/178; McGRAIN, Deputy Sergent at Arms of the United States Senate, v. DAUGHERTY. No. 28. Argued Dec. 5, 1924. Decided Jan. 17, 1927. 273 U.S. 135. 47 S.Ct. 319. 71 L.Ed. 580. URL: http://openjurist.org/273/us/135; SINCLAIR v. UNITED STATES. No. 555. Argued Feb. 18 and 19, 1929. Decided April 8, 1929. 279 U.S. 263. 49 S.Ct. 268. 73 L.Ed. 692. URL: http://openjurist.org/279/us/263/sinclair-v-united-states; UNITED STATES ALKALI EXPORT ASSN, Inc., et al. v. UNITED STATES. CALIFORNIA ALKALI EXPORT ASSN et al. v. SAME. Nos. 1016, 1017. Argued May 1, 2, 1945. Decided May 21, 1945. 325 U.S. 196. 65 S.Ct. 1120. 89 L.Ed. 1554. URL: http://openjurist.org/325/us/196/united-states-v-united-states (дата обращения: 01.10.2011).].

На наш взгляд, влияние изменения отдельных положений Конституции РФ на стабильность конституционного строя РФ является довольно спорным. В целом же стабильность конституционного строя и его основ в широком смысле связана с обеспечением не неизменности конституционных положений, а их реального воплощения и их охраны от возможных нарушений.

Важнейшей фактической гарантией конституционного строя является национальная безопасность[105 - Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии // Государство и право. 2004. № 10. С. 50-51.].

А.В. Возженников отмечает, что целью-ценностью, определяемой национальными интересами, является национальная безопасность, под которой понимается состояние страны, при котором отсутствуют или устранены (парированы) реальные внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям, интересам и национальному образу жизни, т.е. обеспечивается реализация жизненно важных интересов личности, общества и государства[106 - Возженников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. – М., 2000. С. 55.].

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, национальная безопасность – это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства[107 - О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2009. ? № 20, ст. 2444.].

Целью национальной безопасности, в соответствии с ранее действующей Концепцией национальной безопасности Российской Федерации[108 - О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2000. ? № 2, ст. 170.], являлось обеспечение безопасности многонационального народа РФ на уровне, достаточном для сохранения им суверенитета и возможности осуществлять власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Среди задач обеспечения национальной безопасности были выделены: подъём на высокий уровень военного потенциала государства, улучшение экологической ситуации, обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, подъём экономики страны, обеспечение личной безопасности человека и его конституционных прав, совершенствование системы государственной власти, федеративных отношений, укрепление правопорядка.

Как было отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года, «необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой и политической системы. Разумеется, сама власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами. И она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Несомненно, последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. А всякого рода внеправовые методы борьбы за национальные, религиозные, иные интересы противоречат самим принципам демократии. Государство будет на них законным, но жестким образом реагировать. <…> Организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. Соответствующие решения будут подготовлены. Укрепление правопорядка неотделимо от устранения источников террористической агрессии на территории России. За последние годы нами было сделано достаточно много серьезных шагов в борьбе с террором»[109 - Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апр. 2005 года // Парламентская газета. ? 2005. ? 26 апр. ? № 76.].

При принятии Стратегии национальной безопасности 2009 года было отмечено, что Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX века ? остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений. Реализуется государственная политика в области национальной обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого развития России, адекватная внутренним и внешним условиям. Созданы предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная привлекательность национальной экономики. Возрождаются исконно российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей ? свободы и независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма. В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы.

Национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:

? в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

? в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;

? в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Согласно ранее действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации, механизм обеспечения национальной безопасности включал Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года не приведено подобного перечня, что представляется вполне обоснованным. Так, неоправданным, на наш взгляд, являлось отсутствие в этом перечне судов, иных государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также граждан и организаций. Нельзя отрицать, что от компетентности принимаемых ими решений или реализации субъективных прав и законных интересов, исполнения обязанностей во многом зависят стабильность, уровень защищенности конституционных правоотношений как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»[110 - О безопасности: федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Российская газета. ? 2010. ? 29 дек. ? № 295.], координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент РФ и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство РФ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Представляя более широкий перечень субъектов обеспечения безопасности, Федеральный закон № 390-ФЗ приводит полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, не упоминая о судах и иных государственных органах, других субъектов, косвенно осуществляющих полномочия в сфере обеспечения безопасности Российского государства.

При этом в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации совершенно справедливо не приведено ограничений относительно субъектов обеспечения безопасности Российского государства и отмечено, что она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Такая гарантия конституционного строя РФ, как национальная безопасность, важна тем, что именно она способствует реализации Конституции РФ, так как соответствие фактической конституции юридической и определяет стабильность конституционного строя. Совершенно справедливо отметил Совет Федерации[111 - Об обращении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 апр. 1994 г. № 104-I СФ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».], что «сегодня в России нет более прочной базы для достижения гражданского согласия в обществе, для выхода из кризиса и успешного продолжения прогрессивных преобразований, чем Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием в декабре 1993 года. Задача состоит в том, чтобы на практике реализовать весь потенциал Основного Закона нашего государства».

Между тем, на законодательном уровне происходит подмена понятия конституционной безопасности понятием национальной безопасности, которое, на наш взгляд, не отражает всей специфики предмета обеспечения безопасности Российского государства.

Глава 2. Основы конституционного строя Российской Федерации

2.1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация есть демократическое государство (ст. 1). Его демократизм находит выражение, прежде всего, в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении[112 - Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. 3-е изд., перераб. и доп. – Новосибирск, 2013. С. 33.]. Сущностью конституционного строя, его главной идеей является народовластие, которое неразрывно связано с суверенитетом народа, составляющего первооснову суверенитета государственного – главной характеристики независимости государства и на его собственной территории и за её пределами.

Признание народовластия и народного суверенитета социальными и правовыми приоритетами современной России требует обращения к основной составляющей этих понятий – категории «суверенитет», который, как известно, означает верховную власть и имеет три формы выражения – государственный суверенитет, народный суверенитет, национальный суверенитет, ? которые взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти во внутри- и внешнеполитической деятельности. В Новое время стала очевидной необходимость признания права всего населения государства быть единственным источником политической власти, народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом стали считать предпосылкой государственного суверенитета. При общегражданском подходе национальный суверенитет отождествляется с государственным и народным суверенитетом, а понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Отождествление национального суверенитета с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом[113 - Конева Н.С., Сероус А.В. Народный суверенитет и народовластие – ценности современной России // Методологические проблемы юридической науки. Право и ценности: Мат. науч.-практ. семинара / Сост. С.Е. Жичкина. – Челябинск, 2013. С. 132-133.].

Что касается внутригосударственного суверенитета, он предполагает: во-первых, невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего на Президента, обязанность по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороне страны, государственной безопасности; в-четвертых, невозможность выхода субъекта Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от ее субъекта, возможность «федеральной интервенции» или иных мер федерального воздействия для преодоления этой угрозы[114 - Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д, Зорькина, Л.В. Лазарева. – М., 2009. С. 82.].

В ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Данное положение находит свою правовую охрану в ч. 4 данной статьи, которая закрепляет, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации». Сама Конституция РФ приобретает свою «легитимность» за счёт того, что она была принята многонациональным народом на референдуме, который является «высшим непосредственным выражением власти народа». Таким образом, Конституция РФ становится актом высшей юридической силы: это акт, принятый носителем народного суверенитета, народом, который, «ни с кем не деля свою власть, осуществляет её самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует в своих собственных интересах».[115 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2002. С. 131.]

Народ осуществляет свою власть «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Интересен способ закрепления данного положения в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: законодатель не употребляет термин «представительная демократия», прямо объясняя её сущность, но вносит в текст понятие непосредственной демократии, не поясняя её смысл, а лишь указывая в следующей части статьи на высшую её форму – референдум и непосредственные выборы.

Референдум РФ – это всенародное голосование граждан России по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения[116 - Там же. С. 132.]. Кроме этого, в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ закрепляется, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов – исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации[117 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.].

Нужно отметить, что Конституция РФ не содержит специальных норм, закрепляющих порядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава, посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации. При этом, как обоснованно отмечает В.В. Вискулова, «неурегулированность правом отдельных электоральных отношений способна в некоторых случаях препятствовать реализации избирательных прав граждан»[118 - Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан: вопросы теории и практики. – М., 2013. С. 226.].

Согласно ст. 84 Конституции РФ, назначение референдума – это полномочие Президента РФ, но в данной статье не определены ни круг вопросов, по которым возможно проведение референдума, ни количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по вопросу, вынесенному на референдум[119 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.]. Здесь лишь указано, что порядок проведения референдумов Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[120 - О референдуме Российской Федерации: федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2004. ? № 27, ст. 2710.] устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его проведению, правила голосования на референдуме и определения его результатов. Так, согласно ч. 5 ст. 6 данного Федерального конституционного закона, на референдум не могут выноситься следующие вопросы:

об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией РФ;

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Конституция РФ не содержит конкретных положений и о такой высшей форме выражения народовластия, «основы конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти»[121 - Красинский В.В. Концепция правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности Российской Федерации // Современное право. 2010. № 6. С. 33.], как выборы. Несмотря на это, посредством выборов избирается Президент РФ, формируются законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления, вновь избираются главы субъектов Российской Федерации, уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав местного самоуправления (местной администрации). В действующей Конституции РФ принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только применительно к выборам Президента РФ (ст. 81).

Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Российской Федерации, местных), установлена Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[122 - Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2002. ? № 24, ст. 2253.]. В ч. 3 ст. 10 указанного Федерального закона определено, что гражданин РФ участвует в выборах «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Участие гражданина РФ в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

В Конституции РФ ничего не сказано и о народных представителях, а между тем именно парламентарии определяют социально-экономическую политику в стране, от которой непосредственно зависит благосостояние народа, а значит уровень защищённости прав и свобод человека.

Отметим, что Конституция РФ не предусматривает участия народа в управлении делами государства, например, регулярные отчеты депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей, как в некоторых зарубежных странах, например, императивный мандат депутатов в КНР. В литературе встречаются различные оценки такого законодательного подхода. Так, европейские конституции также не содержат аналогичных норм, что отнюдь не говорит об умалении демократических начал в соответствующих странах континентального права. По утверждению Н.А. Бобровой, напротив, «народовластие возникает лишь там, тогда и постольку, где, когда и поскольку возникает парламент на основе всеобщего избирательного права как ограничения верховной власти главы государства в виде законов, которые принимаются парламентом и только парламентом»[123 - Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 23-24.]. Тот факт, что в главе Конституции РФ, посвящённой основам конституционного строя РФ, не содержится положений о парламентариях, может привести к «ослаблению и развенчанию народовластия как сущности конституционного строя». На самом деле, Конституция РФ также не содержит права народа вносить проекты федеральных законов через федеральные общественные организации и политические партии. Население ограничено в возможностях действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц[124 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.]. Именно в этом, по ее мнению, заключается двойственность конституционного строя Российской Федерации: с одной стороны, Конституция РФ закрепляет власть народа, с другой стороны, фактически обеспечивается власть от имени народа, что, по мнению Н.А. Бобровой, далеко не одно и то же. Парламент, не осуществляющий власть от имени народа, не способен удовлетворить интересы населения, правовое регулирование общественных отношений не строится на приоритете ценностей народа. Такой конституционный строй нельзя назвать в полной мере стабильным.

Кроме того, народовластие предполагает наличие такой формы его выражения, как местное самоуправление, которое, согласно ст. 12 Конституции России, в Российской Федерации «признаётся и гарантируется». Это положение предполагает право и способность населения разных территориальных единиц самостоятельно управлять в рамках закона частью общественных дел согласно собственным интересам. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Особое положение местного самоуправления и его органов в системе власти народа подчёркивается в Конституции РФ тем, что в ней нет ни слова о том, что могут существовать какие-либо различия в компетенции органов местного самоуправления, подобно тому, как это установлено в отношении государственной власти и её органов в статьях 10 и 11 Конституции РФ[125 - Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 23-24.]. Это означает, что закон не может устанавливать различий в объёме полномочий органов местного самоуправления. При этом нужно отметить, что ч. 2 ст. 132 Конституции РФ устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Тем не менее, несмотря на то, что в ст. 12 Конституции РФ устанавливается самостоятельность данных органов «в пределах своих полномочий», а в ст. 133 Конституции РФ содержится норма о запрете ограничения прав местного самоуправления, практика показывает, что реальные возможности местного самоуправления ограничены. Так, например, существует вопрос по поводу того, все ли проблемы, в настоящее время решаемые органами местного самоуправления крупных населённых пунктов (областных и республиканских центров), можно относить к «местным», поскольку нередко они имеют значение общегосударственных[126 - Там же.]. Для решения этой проблемы Б.С. Крылов считает необходимым «законодательное определение перечня вопросов местного значения» в крупных городах, в менее крупных городах и городских поселениях, а также сельских поселениях. Кроме этого, Б.С. Крылов видит необходимость в заключении договоров между соседствующими и связанными друг с другом органами местного самоуправления. При этом, на наш взгляд, реализация такого подхода к решению проблемы может привести к нарушению конституционного принципа равноправия человека и гражданина, а также это является вторжением в самостоятельную деятельность отдельных органов местного самоуправления. В то же время нельзя не согласиться с тем, что российская организация местного самоуправления нуждается в адекватной правовой базе, которая должна полностью отражать реальные права и компетенцию данных органов.

Другие проблемы видятся в том, что на практике нередко органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты, не имея на то оснований. Кроме того, конфликты в системе местного самоуправления могут возникнуть в связи с противоречием государственных и местных интересов, интересов муниципального образования и интересов населения, интересов отдельных слоев населения и интересов всего муниципального образования, между публичными интересами отдельных групп местного сообщества, а также публичных и частных интересов[127 - Усманова Р.М. Место муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений: Моногр. – Стерлитамак, 2013. – 172 с.].

Бесспорно, если сущностью конституционного строя является народовластие, то основой демократии, народовластия является признание, соблюдение и защита государством прав и свобод человека и гражданина. Такая обязанность государства устанавливается в ст. 2 Конституции РФ, поскольку именно отдельная личность, её права и свободы являются высшей ценностью. Из этого следует, что интересы отдельной личности более значимы, чем интересы государства. Функционирование всех государственных органов осуществляется на основе признания данной конституционной ценности. Так, например, как отмечает В.Ф. Яковлев, в ст. 2 Конституции РФ обозначена основная функция правосудия[128 - Яковлев В.Ф. Конституция Российской Федерации и судебная система современной России // Конституция Российской Федерации: к 20-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. Алфавитно-предметный указатель. – М., 2013. С. 111.]. При этом проблемы претворения в жизнь народовластия вызывают озабоченность у ученых, которые отмечают причины в не вполне демократическом порядке формирования палат Федерального Собрания РФ, а также проблемах осуществления общественного контроля[129 - Нарутто С.В. Проблемы реализации основ конституционного строя России / Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: Мат. всерос. науч.-практ. конф. – Омск, 2009. С. 69-77.].

Категория «ценность» означает благо, нечто значимое и полезное, и закрепление ценности в положениях Конституции РФ возводит её в ранг юридических понятий. «Идея конституционной ценности – правовой, экономической, социальной – исключает возможность “разночтений” в публичных (властных) интерпретациях конституционных ценностей и их соотношения. В том числе в форматах регионального и местного масштаба»[130 - Крусс В.И. Юридическая практика и конституционное правопонимание // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 6.]. Таким образом, признание государством приоритета прав и свобод личности, их высшей ценности обеспечивает существование народного суверенитета, который, в свою очередь, является основой для суверенитета государственного.

Государственный суверенитет – это одна из главных основ организации Российского государства. Суверенитет означает способность государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за её пределами, в международном общении[131 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. ? М., 2002. С. 165.]. Государственный суверенитет – это прежде всего форма суверенитета народного, и данное положение находит своё отражение в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в которой закреплено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ».

Статья 4 Конституции РФ конкретизирует содержание данного понятия: Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4 Конституции РФ, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции РФ, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции РФ, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.[132 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.]

Суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всей её территории, юридически выражен в том, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство» на всей её территории, что закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Это положение призвано обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России: никакие нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. При этом, как отмечает Л.А. Окуньков, понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции РФ данные понятия различаются достаточно чётко[133 - Там же.].

Кроме того, в ч. 3 данной статьи определена такая гарантия обеспечения суверенитета в Российской Федерации, как целостность и неприкосновенность её территории, защита и обеспечение которых являются одной из важнейших функций государства.

Государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), п. «б» 71 Конституции РФ. Государственная целостность ? важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод. Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации о принципах международного права[134 - Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций: принята 24 окт. 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на двадцать пятой сессии. 15 сентября ? 17 декабря 1970 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Двадцать пятая сессия. ? Нью-Йорк, 1971. С. 151-155.], касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций[135 - Устав Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. ? М., 1956. С. 14-47.], следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов»[136 - Фатеев К.В. Военная безопасность Российской Федерации и правовые режимы ее обеспечения (теоретико-правовое исследование): Моногр. – М., 2004. С. 25.].

В современной науке конституционного права РФ выдвигаются различные взгляды по поводу объёма суверенитета. Так, например, существует мнение, что приверженность к абсолютизации суверенитета, культ независимости и верховенства государства способствуют формированию тоталитарного государственного мышления и тоталитарной политической системы, исключающей свободы и реальные права личности. Что касается демократического режима, то здесь доктрина абсолютного суверенитета не имеет места. Абсолютный суверенитет не существует, так как государство и его органы выступают в качестве представителей народа: власть не переходит представительному органу и не отрывается от народа, воля которого и должна отражаться в принимаемых законах[137 - Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (научно-практический семинар) // Государство и право. 1999. № 4. С. 115.].

К.В. Фатеев, говоря об ограниченности суверенитета, отмечает, что он «тесно связан с внутренней и внешней функциями государства и означает полновластие и независимость государства в деле осуществления своих функций. Однако из этого вытекает существенное ограничение: не вся внешняя функция в целом связана непосредственно с суверенитетом. Она связана с суверенитетом лишь в той мере, в какой она сводится к защите территории. Суверенитет не означает права нападать на другие государства и захватывать чужие территории»[138 - Фатеев К.В. Военная безопасность Российской Федерации и правовые режимы ее обеспечения (теоретико-правовое исследование): Моногр. – М., 2004. С. 26-27.].

М.В. Баглай говорит о «делимости государственного суверенитета с мировым сообществом» как «принципе, свойственном многим современным государствам»[139 - Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 19-20.]. Существует и другой теоретический аспект по поводу государственного суверенитета. А.Е. Козлова утверждает, что «государство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство», поэтому «действующая Конституция РФ признаёт суверенный характер власти исключительно за Российской Федерацией»[140 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. ? М., 2002. С. 169-171.]. Из этого можно заключить, что не существует права субъекта на сецессию. В литературе высказываются и другие точки зрения. Так, Б.А. Страшун утверждает, что «теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь Конституции РФ в случае, если за этим субъектом признаётся право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции»[141 - Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 20-21.]. Некоторые ученые приравнивают Российскую Федерацию к конфедерации[142 - Иванников И.А. Перспективы развития Российского государства в современном мире // Юридический мир. 2007. № 2. С. 40.]. Тем не менее, общепризнанным и обоснованным, на наш взгляд, является позиция об отсутствии государственного суверенитета у республик[143 - Ищенко А.С. Проблемы и перспективы развития российского федерализма // Современное право. 2010. № 4. С. 37.], как и у других субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, право на сецессию может быть обеспечено только путём октроирования такого права, а значит и правовой базы ? конституции ? государства по отношению к своей части. Самостоятельно отделиться части от целого невозможно в силу отсутствия у неё суверенитета. Конечно, существует и иной способ – отделение путём силы, внеправовым методом, например, с помощью проведения восстания, революции.

В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ определяется содержание суверенитета в Российской Федерации: его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а это значит, что Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией РФ и федеральными законами[144 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.]. И именно из возможностей суверенного государства Российская Федерация приобретает право участвовать в межгосударственных объединениях, что закреплено в ст. 79 Конституции РФ. Нужно подчеркнуть, что данное право России следует именно из её суверенитета, а не формы государственного устройства страны, хотя и закреплена данная норма в главе «Федеративное устройство». Отметим, что это право Российской Федерации, в свою очередь, призвано укрепить суверенитет, из которого оно и исходит, что подчеркивалось Президентом РФ: «Наши цели на международной арене предельно понятны – безопасность границ и создание благоприятных внешних условий для решения внутренних российских проблем»[145 - Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апр. 2005 г. // Парламентская газета. ? 2005. ? 26 апр. ? № 76.].

Как отмечает К.В. Фатеев, при всей значимости принципа суверенитета он не рассматривается ныне, в отличие от прошлого, как неограниченный и абсолютный, а находится в определенных отношениях с другими основополагающими, общепризнанными принципами международного и конституционного права. В сфере внутренних отношений он не должен вступать в противоречие с правами человека и гражданина в том виде, как они провозглашены международным правом и конституционно закреплены. Конституция РФ объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, и, следовательно, все конституционные принципы должны согласовываться с этим. Во внешних отношениях суверенитет ограничен рядом общепризнанных принципов международного права, как, например, запретом развязывания войны, обязательствами, взятыми на себя государством как членом международных (например, Организация Объединенных Наций), региональных (например, Совет Европы) надгосударственных организаций. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации[146 - Фатеев К.В. Военная безопасность Российской Федерации и правовые режимы ее обеспечения (теоретико-правовое исследование): Моногр. – М., 2004. С. 26.].

Общепризнано, что народовластие является сущностью конституционного строя государства. Несомненно, что именно народовластие обеспечивает государственный суверенитет страны, приоритет интересов личности над интересами государства. Тем не менее, подчеркнем, что помимо народовластия очень большое значение имеет то, как, каким образом и в какой мере государство претворяет его в жизнь. Это связано с тем, что важно не народовластие само по себе, а способы его реализации. И одним из принципов его реализации является такая основа конституционного строя РФ, как федеративное устройство, которое находит своё отражение в ст. 5 Конституции РФ. В состав Российской Федерации входят равноправные субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Согласно Конституции РФ, федеративное устройство России основано на целостности государства, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Наличие в России такой основы конституционного строя, как федерализм, обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории субъектов Российской Федерации. Суверенитет нации не равен народному суверенитету. Национальный суверенитет предполагает верховенство и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, её свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности: республики, автономной области, автономного округа или какой-либо другой.

Кроме того, наличие национального суверенитета обеспечивает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории Российской Федерации, в том числе даёт право республикам устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Включение данной нормы в положения Конституции РФ обусловлено тем, что наличие родного, общего для данного народа языка имеет решающее значение для выделения народа в особый этнос.

Значение родного языка для сохранения и развития каждого народа настолько существенно, что Конституция РФ гарантирует всем народам, а не только тем из них, численность которых весома в республиках в составе Российской Федерации, право на «сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития»[147 - Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 20.]. Это отражает заботу Конституции РФ о народах России, формирующих её многонациональный народ, что характеризует Российскую Федерацию как социальное государство.

Между тем, по мнению М.В. Золотарёвой, Конституция РФ способствует формированию асимметричной федерации: только республики в составе Российской Федерации названы государствами (ч. 2 ст. 5), только республики имеют свои конституции, в то время как другие субъекты имеют уставы (ч. 2 ст. 5), только республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). Особенностями отличается статус автономной области и автономных округов, поскольку данные субъекты Российской Федерации входят в состав других субъектов Федерации – краёв и областей, в связи с этим только автономной области и автономным округам предоставляется право инициировать принятие федерального закона о данном автономном округе или автономной области (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Кроме того, в некоторых случаях содержание норм законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих определённое общественное отношение, может отличаться от содержания норм федерального законодательства, регулирующих аналогичное общественное отношение, например, акты субъектов Российской Федерации, конкретизирующие положения федерального законодательства, дополнительное законодательное регулирование, в частности, установление дополнительных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, отражение в нормах законодательства субъекта Российской Федерации его специфики или регулирование субъектом Российской Федерации общественных отношений при отсутствии соответствующего федерального законодательства[148 - Аничкин Е.С. Факторы единства и многообразия конституционного законодательства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 9-10.].

Кроме того, стоит отметить, что ст. 73 Конституции РФ предполагает наличие сферы остаточного ведения субъекта Российской Федерации, а ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предполагает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, в вопросах распределения между Российской Федерацией и ее субъектами доходов от налогообложения, охраны природной среды, использования полезных ископаемых и т.д.). Нужно сказать, что сейчас такие договоры, показав свою неэффективность, фактически отсутствуют[149 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.; Тхабисимов Х.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как конституционный принцип российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 19-24.]. Напротив, наблюдается совсем иная тенденция: государство стремится к государственному, экономическому и правовому единству, вследствие чего активно разрабатывается институт федерального вмешательства как «средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных отношениях», что необходимо при «реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правомерному поведению»[150 - Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21.].

Согласимся с мнением о том, что для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами требуется процедура, обеспечивающая выражение единого волеизъявления народа, интересы которого призваны обслуживать органы публичной власти двух уровней, а не процедура согласования интересов этих органов. Вследствие единства источника их волеизъявления формой выражения последнего должен являться правовой акт, а не договор. С этой точки зрения договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, упомянутые в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, не могут рассматриваться в качестве формальных источников права без ущерба для положения ст. 3 Конституции РФ о демократичности источника власти в Российской Федерации[151 - Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы: Моногр. – М., 2014. С. 57.].

Как утверждает Президент РФ В.В. Путин, «крупная задача в сфере государственного строительства – это укрепление Федерации. При этом главный результат, которого мы добиваемся – это построение эффективного государства в существующих границах. В последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это – положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей. <…> Конкретные примеры <…> хорошо известны. Идущее сейчас объединение Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов должно помочь освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири»[152 - Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апр. 2005 г. // Парламентская газета. ? 2005. ? 26 апр. ? № 76.].

Например, объединены такие субъекты Российской Федерации, как Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальский край[153 - Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федер. конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2007. ? № 30, ст. 3745.], Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край[154 - Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2006. ? № 29, ст. 3119.], Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ в Красноярский край[155 - Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: федер. конституционный закон от 14 окт. 2005 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2005. ? № 42, ст. 4212.], Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в Пермский край[156 - Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: федер. конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2004. ? № 13, ст. 1110.], присоединен к Иркутской области Усть-Ордынский Бурятский автономный округ[157 - Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федер. конституционный закон от 30 дек. 2006 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2007. ? № 1, ст. 1.].

Кроме того, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ в состав Российской Федерации была принята Республика Крым и образованы два новых субъекта Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь[158 - О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. ? № 12, ст. 1201.] на основании результатов общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 года в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации, Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя[159 - Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя: утв. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и Постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г. Доступ из СПС «Гарант».], а также Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь. Таким образом, в настоящее время насчитывается 85 субъектов Российской Федерации.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что, несмотря на различия в статусах субъектов Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой[160 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1999. ? № 42, ст. 5005.], а значит ни один субъект Российской Федерации не имеет преимуществ в данных взаимоотношениях по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Согласно ст. 4 Устава Курганской области[161 - Устав Курганской области: закон Курганской обл. от 16 дек. 1994 г. № 1 // Новый мир. ? 1994. ? 21 дек. ? № 242.], «Курганская область является субъектом в составе Российской Федерации», а это значит, что она «равноправна с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ст. 5) и «обладает самостоятельностью в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и в той мере, в какой это не нарушает права других субъектов Российской Федерации и обеспечивает условия для роста благосостояния населения и развития области» (ст. 6). Как и любой другой субъект Российской Федерации, Курганская область «может иметь герб, флаг и гимн. Их описание и порядок официального использования устанавливаются областными законами» (ст. 8).

При этом, например, ст. 7 Устава Курганской области закрепляет такую норму: «Курганская область самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования», ? которая реально не имеет юридической силы, так как противоречит ст. 71 Конституции РФ, в которой в качестве одного из предметов ведения Российской Федерации установлены «наименования географических объектов». Это говорит о необходимости соответствия уставов (конституций) субъектов Российской Федерации федеральным законам.

К тому же, несмотря на то, что Конституция РФ (ч. 2 ст. 68) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства[162 - По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 27 апр. 1998 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда Рос. Федерации. ? 1998. ? № 4.].

Таким образом, федерализм как основа конституционного строя РФ призвана сохранить равноправие, равенство, единство субъектов государства, учитывая при этом их природно-климатические, национально-культурные, экономические, исторические и другие особенности субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Ярким подтверждением этому является постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в котором Совет Федерации признаёт, что «наше государство при всех различиях проживающих в нем народов, независимо от численности этнических, религиозных и языковых групп, является для всех общим домом. Никто из них не должен находиться в неравном правовом или моральном положении. Особенно важно подчеркнуть это сегодня, когда страна переходит от монопольной идеологии к культурному многообразию. В соответствии с духом Послания Президента Российской Федерации Совет Федерации использует все свои конституционные полномочия для восстановления, укрепления и развития ценностей уникальной в мире российской суперэтнической общности»[163 - Об обращении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос. Федерации от 25 апр. 1994 г. № 104-I СФ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».].

Нельзя не сказать о том, что в современной науке конституционного права РФ существует спор по поводу того, какой именно федерацией является Россия: конституционной или конституционно-договорной[164 - Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 19-20.]. Этот спор сводится к тому, какое значение имеет Федеративный договор 1992 года. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что «Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации». Такая позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме (прежде всего заключение и последующая отмена десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий), в сущности, никак не повлияли на основы российского федерализма. С другой стороны, нельзя не учитывать, что Федеративный договор является действующим актом, и Конституция РФ неоднократно ссылается на него, например, ст. 11 закреплено, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий», порядок заключения которых устанавливаются согласно федеральному закону[165 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 года № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1999. ? № 42, ст. 5005.]. Нужно отметить, что Федеративный договор является частью Конституции РФ[166 - О федеративном договоре: постановление Съезда народных депутатов Рос. Федерации от 10 апр. 1992 г. № 2689-I // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. ? 1992. ? 23 апр. ? № 17, ст. 898.], многие положения которой и составил его текст. Поэтому нельзя отрицать роль Федеративного договора в формировании и функционировании конституционного строя Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1)[167 - Устав Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. ? М., 1956. С. 14-47.], Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1)[168 - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах: принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости ВС СССР. ? 1976. ? 28 апр. ? № 17, ст. 291.] и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1)[169 - Международный пакт о гражданских и политических правах (вместе с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах): принят 16 дек. 1966 г.Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Ведомости ВС СССР. ? 1976. ? 28 апр. ? № 17, ст. 291.] от 19 декабря 1966 года, ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года. В соответствии с указанными пактами «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие, все государства обязаны поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право[170 - Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. – М., 2007. С. 34.].

В целях развития конституционных положений о федерализме ученые весьма справедливо отмечают, что федерализм как форма организации Российской Федерации способен стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти. Для этого необходимо законодательно закрепить формы воздействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации друг на друга, четко определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотреть виды ответственности за неправомерные действия органов государственной власти всех уровней[171 - Вырлеева-Балаева О.С. Федерализм в системе ограничения государственной власти // Современное право. 2011. № 2. С. 13-15.]. Кроме того, в литературе отмечают необходимость решения таких проблем, как отсутствие разграничения компетенции, основанного на принципе разделения властей, отсутствие компенсаторного характера распределения, применяемого в Германии и согласно которому существование презумпции компетенции федерации в одной сфере порождает ответную презумпцию компетенции земли в другой сфере, а также необходимость применения договорного способа разграничения компетенции, недостаточность перечисления предметов ведения при разграничении компетенции, непроработанность до конца исполнительной компетенции, поскольку делегирование, например, может осуществляться на директивных началах, что не всегда выгодно регионам[172 - Сыманюк Н.В. Порядок распределения компетенции в России и Германии: сравнительно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 35-39.]. Положительное значение договоров между различными уровнями публичной власти как средства нормализации федеративных отношений отмечается и другими исследователями[173 - Ильина О.Ю. Республика Саха (Якутия) в едином правовом пространстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 40-44.].

В ст. 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, Россия характеризуется как «государство с республиканской формой правления». Это означает, что, в отличие от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства, в Российской Федерации такая должность является выборной и сменяемой. Благодаря этим признакам, республиканская форма правления в большей мере способствует повышению степени реализации народовластия, чем монархия.

Существуют два различные вида республик: президентская и парламентская. Различие между ними построено на объёме полномочий, принадлежащих президенту и парламенту. Таким образом, президентской принято считать республику, в которой президент избирается посредством прямых или косвенных выборов и является главой государства и главой правительства, которое несёт ответственность исключительно перед ним. Парламентская республика, напротив, построена на принципе верховенства парламента, перед которым правительство несёт коллективную ответственность за свою политическую деятельность.

В Конституции РФ не конкретизирует, какой именно республикой является наше государство. Это вызвало многочисленные споры по поводу того, к какому виду республик относится Российская Федерация. С одной стороны, в ст. 80 Конституции РФ сказано, что Президент РФ является главой государства, но он не назван главой исполнительной власти. Кроме того, в ч. 1 ст. 103 Конституции РФ указано, что к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ, а Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, что изложено в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ.

Кроме вышеуказанных черт парламентской республики, Российская Федерация обладает и свойствами республики президентской. Статья 81 Конституции РФ указывает, что Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 117 Конституции РФ, Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, в то время как в парламентской республике правительство остаётся у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.

Очевидно сочетание черт парламентской и президентской республик с преобладанием власти президента над властью парламента. В науке конституционного права РФ нет однозначной оценки вида республики российского государства. М.В. Баглай отмечает, что Российская Федерация – это «полупрезидентская республика французского типа, естественно, с определёнными особенностями», и в то же время при анализе в дальнейшем порядка формирования правительства называет Российскую Федерацию «президентской республикой»[174 - Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юрид. вузов и фак. ? М., 1998. С. 123, 567.].

Противоречия в оценке вида республики в России наблюдаются и в рассуждениях Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина: сначала Российская Федерация относится к числу стран, сочетающих черты парламентской и президентской республик, далее указывается, что «с момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики» и что она стала «по своему характеру президентской республикой», а в итоге неожиданно утверждается, что Российская Федерация в настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую республиканскую форму правления»[175 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2010. С. 151-153.].

В.Е. Чиркин также характеризует Российскую Федерацию в целом как полупрезидентскую республику. Он указывает, что избранная у нас форма правления «не была копией французской полупрезидентской республики», что «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важное значение, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически», а здесь нельзя не учитывать, что в реальности «ответственность правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена», что в форме правления Российской Федерации есть не только некоторые черты парламентаризма, но и «существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения содержания правовых норм, а не только фактически», и подтверждает это то, что «очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об увольнении отдельных министров, на что право Президента «безусловно», а значит «на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму», и «на практике именно Президент возглавляет всю систему исполнительной власти». В итоге В.Е. Чиркин приходит к выводу, что «Россия – это полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре власти», «Россия – это такая полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы президенциализма»[176 - Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 1998. С. 285-292; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 19-20.].

В сущности, данный спор сводится к оценке власти президента и парламента, в итоге учёные приходят к выводу, что Президент РФ имеет явное преимущество. Именно это даёт право назвать российскую республику не просто смешанной (так как налицо приоритет власти Президента РФ), а полупрезидентской или президентской с частичными элементами парламентаризма.

Отметим, что существует также точка зрения, согласно которой в России сложилась форма правления – атипичная полупрезидентская система (республика). «Атипичность формы правления Российского государства заключается в превалировании президентских элементов при крайне слабо выраженных парламентских составляющих. Российской системе присущи несбалансированность ветвей власти, отсутствие эффективного механизма сдержек и противовесов, сильная президентская власть, существующая за счет парламентской и правительственной власти»[177 - Зазнаев О.И. Полупрезидентская, президентская или суперпрезидентская? К вопросу о форме правления России // Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы: Междунар. науч. конф. Тез. докл. – М., 2007. С. 105.].

Согласимся с мнением о том, что смешанная форма правления стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя их такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами – президентом и правительством. Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость, они являются наиболее оптимальными видами режима в связи с возникающей в тот или иной период ситуации внутри- и внешнеполитического характера[178 - Осавелюк А.М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 22-25.].

Говоря о разделении полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием, нельзя не обратиться к принципу разделения власти как неотъемлемой черте такой основы конституционного строя РФ, как народовластие. В литературе отмечают, что «данный принцип – ценнейшее завоевание демократии, он может быть направлен против авторитаризма, может служить развитию правового государства»[179 - Насиров А.Ф. Российская теория разделения властей // Современное право. 2010. № 4. С. 44.].

Теория разделения властей была сформулирована Дж. Локком и Ш. Монтескьё, и её сущность сводится к тому, что для повышения степени народовластия и свободы личности от монополии власти необходимо, чтобы различные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – осуществлялись различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Принцип разделения власти закреплён в ст. 10 Конституции РФ в главе «Основы конституционного строя». В данной статье указано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Статья 11 Конституции РФ конкретизирует это положение и указывает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации».

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений является системой сдержек и противовесов. Именно она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как данный принцип закреплен в Конституции РФ, он не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием иной должности. Из этого требования исходил федеральный законодатель, установив в ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», что происходит досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной в случае избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы[180 - О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1994. ? № 2, ст. 74.].

На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции РФ, выглядит следующим образом. Законодательный и представительный орган ? Федеральное Собрание (парламент России) ? принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния ? возможность постановки вопроса о доверии Правительству РФ), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства РФ, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства РФ на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству РФ сбалансирована возможностью роспуска законодательного (представительного) органа главой государства.

Конституционный и Верховный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду РФ. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией РФ: разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции РФ (ст. 125).

Положение ст. 10 Конституции РФ относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Применительно к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации принцип разделения властей конкретизируется федеральным законом[181 - Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1999. ? № 42, ст. 5005.]. Согласно ст. 77 Конституции РФ, конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции РФ и данным федеральным законом.

Нельзя не отметить, что согласно ст. 11 Конституции РФ, наравне с Федеральным Собранием (осуществляющим функцию законодательной ветви власти), Правительством РФ (представляющим исполнительную ветвь власти) и судами РФ, в качестве субъекта осуществления государственной власти представлен Президент РФ. В положениях Конституции РФ не конкретизировано, функции какой из трёх перечисленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти осуществляет Президент РФ. Являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти, имея различные полномочия в каждой из них. Таким образом, Президент РФ обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной.

При этом два гаранта конституции в лице Президента РФ и Конституционного Суда РФ «создают условия для эффективного гарантирования конституционного правопорядка при условии, что возможности судебного гаранта конституции оценивать конституционность нормативных правовых актов и договоров не будут ограничены перспективой политического доминирования главы государства в вопросах формирования как законодательной политики (инициирования значительного круга ФКЗ и ФЗ), так и политики конституционной модернизации (инициирования поправок к Конституции РФ)[182 - Кравец И.А. Два гаранта Конституции в российском конституционализме и концепция сильного государства // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 562.].

Нужно отметить, что ст. 10 Конституции РФ устанавливает принцип организации государственной власти, в систему которой не входят органы местного самоуправления (согласно положению ст. 12). Если Президент РФ осуществляет власть государственную, то власть органов местного самоуправления такой не является, это разновидность публичной власти.

Также стоит упомянуть и о том, что ранее, до внесения изменений в гл. 7 Конституции РФ ст. 129 Конституции РФ регламентировала положение органов прокуратуры в Российской Федерации. Данная статья была помещена в главу «Судебная власть», что противоречило ст. 118 Конституции РФ, которой установлено, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства», в то время как «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Конституция РФ в первоначальной редакции не устанавливала и не устанавливает в настоящее время полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры, ссылаясь на соответствующий федеральный закон. В настоящее время ст. 127 Конституции РФ исключена в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 года[183 - О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: закон Рос. Федерации о поправке к Конституции Рос. Федерации от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2014. ? № 6, ст. 548.]. Положения о прокуратуре РФ определяются в ст. 129 Конституции РФ в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура».

Таким образом, действующая Конституция РФ устанавливает наличие трёх ветвей власти. Несмотря на то, что Президент РФ не принадлежит ни к одной из них, он обладает полномочиями государственной власти. Нельзя забывать, что перечень федеральных органов государственной власти, установленный в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения положений гл. 1 Конституции РФ, что ведёт к изменению основ конституционного строя (ст. 135 Конституции РФ). Помимо того, органы местного самоуправления обладают властью, которая не является государственной в силу ст. 12 Конституции РФ. Статус органов прокуратуры точно не определён.