Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации

скачать книгу бесплатно

Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации
Сергей Николаевич Братановский

Дария Вячеславовна Деменчук

В монографии исследуются проблемы законодательного обеспечения управления деятельностью комиссий по делам несовершенолетних в Российской Федерации. Раскрываются определяющие принципы государственной политики в этой сфере человеческой деятельности. Анализируется системное построение органов управления комиссиями по делам несовершеннолетних, их полномочия, цели, задачи и основные направления организационной деятельности.

Сергей Братановский, Дария Деменчук

Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации

Введение

В связи с развитием демократических институтов Российской Федерации постепенно меняются методы решения проблем профилактики девиантного поведения несовершеннолетних. За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, увеличилось на 6,8 %, а процент правонарушений несовершеннолетних составляет 10,2%[1 - Данные Федеральной службы государственной статистики за 2012 год // интернет-ресурс// URL: http://www/gks.ru.] от общего числа. Таким образом, сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного решения правомерными средствами проблем неправомерного поведения несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правого государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов, и формирование единой нормативно-правовой базы.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Комиссии, Комиссия) являются координирующим органом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков.

Однако до настоящего времени работа данной системы является крайне неэффективной, и это обусловлено следующими причинами.

Во-первых, сильно устарела нормативно-правовая база, регулирующая деятельность Комиссий. Имеющееся Положение 1967 года[2 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее – «Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года».] не соответствует современным политическим и социально-экономическим реалиям, кроме того, что оно уже устарело морально, данное Положение не приведено в соответствие с принятыми кодифицированными источниками права.

Во-вторых, это связано с реформированием механизма государственной власти, выразившимся в том числе в принятии новой Конституции Российской Федерации[3 - Статья 12, Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.] и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4 - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – 6 октября. – № 40. – Ст. 3822.], в которых было закреплено и гарантировано местное самоуправление. Однако данные изменения не были внесены в имеющееся Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних[5 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536.], что повлекло за собой неопределенность правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, объективные сомнения в легитимности их полномочий по применению мер государственного принуждения как к несовершеннолетним, так и к их законным представителям.

И третья причина – это отсутствие законодательно урегулированного механизма межведомственного взаимодействия, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Совершенствование законодательства о Комиссиях должно на настоящем этапе развития современного общества стать одной из ключевых составляющих социальной политики в отношении несовершеннолетних.

Принятие нового Примерное положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»[6 - Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 г. Москва «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // «Собрание законодательства РФ», 11.11.2013, № 45, ст. 5829.] позволило определить административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактически безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

Изучение работы Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей совершенствования административно-правового механизма межведомственного взаимодействия и координации органов и учреждений системы профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних являются чрезвычайно важными.

Именно этому посвящено настоящее исследование.

Глава 1.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органы государственного управления

§ 1.1. История становления и развития административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации

Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из направлений социальной политики современного демократического правового государства. Соблюдение и защита прав детей предполагают создание системы соответствующих органов.

В разные исторические периоды проблема борьбы с преступностью несовершеннолетних решалась по- разному. В дореволюционной России несовершеннолетние правонарушители отбывали наказание в тюрьмах, арестных домах, колониях, приютах совместно со взрослыми преступниками. Отсутствие действенной системы воспитания и исправления несовершеннолетних порождало неуверенность в целесообразности существования детских исправительных заведений[7 - Новик В. И. Становление и организация пенитенциарных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей в России // История государства и права. – 2012. – № 10. – С. 26–30.].

Одним из тяжких последствий Октябрьской революции 1917 года, Первой мировой войны, Гражданской войны стала беспризорность и безнадзорность подрастающего поколения. Многие из детей и подростков пополняли ряды преступников. Для искоренения этого явления были необходимы совместные усилия общественности и государства[8 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.].

«Детская беспризорность, часто выявляющаяся в самых уродливых, ужасающих формах – как детская преступность, проституция, – угрожает подрастающему поколению самыми тяжелыми последствиями и заставляет бить тревогу»[9 - Гладыш С. Д. Дети большой беды. – М., 2004. – С. 30.]. Об увеличивающейся криминальной активности среди несовершеннолетних свидетельствуют материалы I Всероссийского съезда деятелей по борьбе с детской дефективностью: по сравнению с 1916 годом детская преступность в 1920 году возросла почти на 39%[10 - Материалы 1 Всероссийского съезда: Детская дефективность, преступность и беспризорность. – М., 1922. – С. 19.].

Первым нормативным актом, заложившим фундамент системы профилактики преступности несовершеннолетних, становится Декрет СНК от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовершеннолетних»[11 - О комиссиях для несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января; далее – Декрет СНК 1918 года.].

Законодатель по-новому взглянул на проблему несовершеннолетних преступников: во-первых, упразднялись суды и тюремное заключение для несовершеннолетних[12 - Там же, статья 1.]; во-вторых, все дела о несовершеннолетних, находящиеся ко времени принятия Декрета СНК 1918 года в производстве каких-либо судов, а также закончившиеся осуждением несовершеннолетнего, подлежали пересмотру созданными Комиссиями[13 - Там же, статья 6.].

Комиссии, согласно Декрету СНК 1918 года, находились в исключительном ведении Народного Комиссариата Общественного Призрения в составе представителей народных комиссариатов государственного призрения, просвещения и юстиции в количестве не менее трех человек, при этом один из них должен был быть врачом[14 - Статья 3 О комиссиях для несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 8. – 14 января.]. К ведению Комиссий относились дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 17 лет, совершивших общественно опасные деяния[15 - Там же, статья 2.].

Комиссии являлись первыми в мире учреждениями такого рода, в России они были сначала организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске и других крупных центрах.

В первой половине двадцатых годов двадцатого века Комиссии стали быстро развиваться: появились новые Комиссии не только в крупных городах и округах, но в районах и волостях. Так, в 1925 году в РСФСР существовала 251 Комиссия, в 1926 году их было уже 311, в 1927 году – 350, а в 1928 году их насчитывалось 500[16 - Куфаев В. И. Из опыта работы комиссий по делам несовершеннолетних в период с 1918–1935 годы // Вопросы криминалистики. – 1964. – № 11. – С. 91.].

25 января 1918 года был создан Отдел призрения несовершеннолетних[17 - Об Отделе призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 25 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 17. – 25 января; далее – Постановление от 25 января 1918 года.], при Народном Комиссариате Государственного Призрения для организации дела призрения за несовершеннолетними, обвиняемыми в деяниях общественно-опасного характера[18 - Там же, пункт 1.].

Постановлением Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР[19 - О переходе в ведение Народного Комиссариата Государственного Призрения всех учреждений призрения несовершеннолетних и малолетних детей и об учреждении Коллегии призрения несовершеннолетних: Постановление Народного Комиссариата Государственного Призрения РСФСР от 26 января 1918 года // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. – 1918. – № 22. – 31 января; далее – Постановление от 26 января 1918 года.] от 26 января 1918 года была создана Коллегия призрения несовершеннолетних – особый орган, в ведение которого поступали все приюты и учреждения призрения несовершеннолетних[20 - Там же, пункт 3.]. Таким образом, был сформирован аппарат управления по охране детства в центре и на местах. Содержание всех детских учреждений производилось за счет государства[21 - Там же, пункт 1.], при этом контроль за деятельностью учреждений на местах возлагался на местные (районные) и уездные Советы Рабочих и Солдатских Депутатов по Отделу призрения[22 - Там же, пункт 8.]. К охране детства были также привлечены представители Совета Депутатов и пролетарских организаций[23 - Там же, пункт 9.].

В самом начале становления и законотворческой деятельности нового государства советская власть провозгласила принцип, согласно которому подростка, вступившего на путь правонарушений, можно исправить не столько карательными, сколько воспитательными мерами[24 - Грибоедов А. С., Биргер С. М. Справочник по вопросам социально-правовой охраны несовершеннолетних и детской дефективности. – М.: Госиздат, 1924. – С. 16.], таким образом, государство приняло на себя обязанность «сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение»[25 - Пункт 1, Об учреждении совета защиты детей: Постановление СНК РСФСР от 4 января 1919 года // Декреты Советской власти: в 4 т. Т. 4. – М., 1968.].

В этом смысле советская система борьбы с преступностью несовершеннолетних имеет преемственность с узаконениями царской России[26 - Переверзев А. В. Становление советского законодательства о борьбе с преступностью несовершеннолетних: специфика и преемственность // Российская юстиция. – 2009. – № 7. – С. 40–43.]. Судебная система в период правления Александра II подверглась значительному изменению, в частности, изменения коснулись правового статуса несовершеннолетних. О зарождении либеральной системы противодействия антиобщественному поведению подростков свидетельствует нормативный акт 1866 года «Об исправительных приютах». В нем было зафиксировано, что выпущенные из приюта несовершеннолетние должны были находиться под его патронатом в течение определенного срока, им должно было также оказываться возможное содействие в устройстве их будущности[27 - Селянина В. В. Исторические аспекты становления социального патроната несовершеннолетних правонарушителей в России // Вопросы ювенальной юстиции. – 2001. – № 1 (1).].

В изменение и развитие Декрета СНК 1918 года был принят Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года «О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях»[28 - О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно- опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта; далее – Декрет СНК 1920 года.]. Данный нормативный акт предусматривал, что к ведению Комиссий относятся дела о несовершеннолетних, не достигших возраста 18 лет, совершивших общественно опасные деяния[29 - Там же, пункт 3.]. Декрет СНК 1920 года разграничивал преступность лиц до 18 лет на: преступления, совершенные «без разумения», и преступления, совершенные «с разумением». В первом случае к несовершеннолетним применялись лишь воспитательные меры воздействия; во втором в отношении несовершеннолетних, в возрасте от 14 до 18 лет при невозможности применения мер медико-педагогического воздействия дело передавалось в народный суд[30 - Саркисян М. В. Особенности развития российского законодательства об уголовной ответственности несовершеннолетних в период с XVII по начало XX века // Вопросы ювенальной юстиции. – 2010. – № 4. – С. 7–8.]. Несовершеннолетние должны были содержаться отдельно от взрослых, обязанность по организации таких учреждений возлагалась на Народный комиссариат юстиции[31 - Пункт 4, О делах о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных действиях: Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 года // Известия ВЦИК. – 1920. – № 51. – 6 марта.].

Изменилась и ведомственная принадлежность Комиссий – они образовывались при Народном комиссариате просвещения и его губернских и уездных органах. В состав Комиссий в обязательном порядке должны были входить представители народных комиссариатов Просвещения и Здравоохранения (врач-психиатр), Народного Суда[32 - Там же, пункт 6.]. Народными комиссариатами Просвещения, Здравоохранения и Юстиции предписывалось разработать подробную инструкцию по организации работы Комиссии и воспитательных учреждений[33 - Там же, пункт 8.].

В июле этого же года была разработана Инструкция Комиссиям[34 - Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308; далее – Инструкция 1920 года.]. Необходимость ее принятия была обусловлена требованиями дальнейшего развития положений Декрета 1920 года, отсутствием правового регулирования в части медико-педагогических мер, применяемых Комиссиями, и разграничением компетенцией Комиссий и судов.

Согласно Инструкции 1920 года, Комиссии организуются губернскими уездными Отделами народного образования защиты детей или при подотделах охраны детства[35 - Статья 1 Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.]. В состав Комиссии включаются представитель Отдела народного образования (педагог, он же председательствующий), врач и народный судья[36 - Там же, статья 2.]. Должность председательствующего, судя по всему, является следствием ведомственной передачи Комиссий в Народный Комиссариат Просвещения. Члены Комиссии выполняют свои обязанности на возмездной основе, кроме народных судей, получающих вознаграждение согласно сметам Народного комиссариата юстиции[37 - Там же, статья 6.].

Распоряжения и постановления Комиссий в период рассмотрения дела, а также в период нахождения несовершеннолетнего под присмотром воспитателя имели обязательный характер для всех вплоть до уголовного преследования[38 - Там же, статья 7.].

Инструкция 1920 года существенно расширила компетенцию Комиссий, от органов, призванных противодействовать преступной деятельности несовершеннолетних, полномочия Комиссий дополнились охраной прав несовершеннолетних. Немедленной передачи Комиссиями в Народный Суд подлежали дела лиц (взрослых), совершивших следующие деяния в отношении несовершеннолетних:

1) подстрекательство и склонение несовершеннолетних и малолетних к совершению общественно опасных деяний;

2) соучастие с ними в преступлении или за попустительство такового;

3) склонение несовершеннолетних и малолетних к проституции и половым извращениям, за сводничество и т.п.;

4) эксплуатация труда несовершеннолетних и малолетних;

5) жестокое обращение с несовершеннолетними и малолетними[39 - Статья 13, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.].

Инструкцией 1920 года был определен перечень мер воздействия, применяемых Комиссиями к несовершеннолетним правонарушителям. Так, систему мер медико-педагогического характера составили следующие меры.

Во-первых, это меры, которые по своему характеру можно отнести к однократным: беседа, разъяснение, замечание воспитателя. Целью таких мер являлось разъяснение несовершеннолетнему его противоправного и недопустимого поведения. Во-вторых, меры, направленные на социализацию, устройство подростка, надзор за его поведением: оставление на свободе под присмотром родителей, родственников и обследователей, определение на ту или иную работу, помещение в школу. В-третьих, специальные меры, обеспеченные принудительной силой государства: помещение в детский дом, лечебно- воспитательную колонию и учреждение, изоляционные отделения психиатрических больниц. В-четвертых, при рецидивах побегов из детских домов, при явной опасности несовершеннолетнего для окружающих предполагалась передача подростка, достигшего возраста 14 лет, вместе с делом в народный суд[40 - Там же, глава 3 статья 16.].

Согласно Инструкции 1920 года, несовершеннолетние, задержанные за совершение действий, не имеющих общественно-опасного характера, не направлялись в Комиссии для разбора дела[41 - Статья 18, Инструкция Комиссиям по делам о несовершеннолетних: Постановление Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР от 30 июля 1920 года // СУ РСФСР. – 1920. – № 68. – Ст. 308.].

По-видимому, следует согласиться с мнением Е. Ю. Корчагиной, что по содержанию своей деятельности Комиссии являлись квазисудебными органами, рассматривающими дела в отношении несовершеннолетних, совершивших преимущественно общественно опасные деяния[42 - Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 19.].

Беспризорность несовершеннолетних к концу 20-х годов резко сокращается, была поставлена задача ее полного устранения. Однако в масштабах всей страны ликвидировать ее не получилось[43 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.].

Декрет СНК РСФСР от 26 марта 1926 года «О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних»[44 - О местных комиссиях по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 26 марта 1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. – Ст. 148; далее – Декрет СНК 1926 года.] заложил правовую основу для создания местных Комиссий, которые учреждались в городских поселениях постановлениями соответствующих исполнительных комитетов по представлению подлежащего отдела народного образования[45 - Там же, пункт 1.]. Окружные и уездные Комиссии находились в ведении соответствующих отделов народного образования, контроль за их деятельностью осуществлялся губернскими, областными или краевыми Комиссиями[46 - Там же, пункт 3.]. Комиссии автономных республик были подведомственны народным комиссарам соответствующих республик, при этом все Комиссии, учреждаемые на территории РСФСР, находились в ведении Народного Комиссариата Просвещения РСФСР и Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних, учрежденной Постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 мая 1925 года[47 - Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22 мая 1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. – Ст. 267; далее – Декрет об утверждении положения о ЦК.].

Целью создания Центральной Комиссии было согласование деятельности ведомств, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних; она представляла собой высший орган, направляющий, контролирующий и надзирающий за деятельностью местных Комиссий[48 - Там же, пункт 4.]. Центральная Комиссия представляла собой коллегиальный орган, в который входили представители от комиссариатов просвещения, внутренних дел, здравоохранения и юстиции[49 - Там же, пункт 2.]. Члены Центральной Комиссии получали вознаграждение каждый по сметам своего ведомства. В состав Центральной Комиссии также входили консультант-докладчик и секретарь; техническая работа выполнялась аппаратом Главного Управления социального воспитания Народного Комиссариата Просвещения.

В компетенцию Центральной Комиссии входило:

а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;

б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;

в) руководство деятельностью местных Комиссий, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;

г) дача разъяснений по возникающим у местных Комиссий вопросам, связанным с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;

д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными Комиссиями, за исключением дел, переданных судебным органам[50 - Пункт 4, Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам о несовершеннолетних: Декрет СНК РСФСР от 22 мая 1925 года // СУ РСФСР. – 1925. – № 38. – Ст. 267.].

Деятельность Комиссий в рассматриваемый период, наряду с осуществлением ими юрисдикционных полномочий, была направлена на изучение условий жизни и воспитания правонарушителей, принятие неотложных мер до рассмотрения дела, систематизацию отчетности о привлечении несовершеннолетнего к ответственности. Таким образом, Комиссиями был накоплен ценный опыт работы с несовершеннолетними правонарушителями[51 - Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: дис. … канд. юр. наук. – Омск, 2001. – С. 18.].

В развитие законодательства о Комиссиях в 1931 году было принято Постановление СНК РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних»[52 - Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301; далее – Положение 1931 года.]. Этим постановлением были отменены Декрет об утверждении положения о ЦК и Декрет СНК 1926 года.

Основная задача Комиссий по делам о несовершеннолетних, в соответствии с Положением 1931 года, заключалась в «проведении на местах работы по охране прав и интересов несовершеннолетних, по предупреждению и борьбе с безнадзорностью, правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних, в первую очередь, путем осуществления мер медико- педагогического характера»[53 - Раздел 1 статья 1, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 30101.].

В Положении 1931 года закреплялась территориальная система организации Комиссий: Комиссии образовывались в краях (областях), городах и районах. Существовали также областные Комиссии автономных областей[54 - Там же, статья 2.].

Был расширен состав Комиссий, помимо врача, педагога и народного судьи, в него вошли воспитатель- обследователь, представитель местного комитета ВЛКСМ, представитель местной организации Общества «Друг детей» и представитель городского или районного совета профсоюзов. Расширение состава Комиссий обосновывалось необходимостью привлечения общественности на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних[55 - Егорькова И. А. Динамика законодательства, регламентировавшего борьбу с преступностью несовершеннолетних в 1918–1935 годы // История государства и права. – 2010. – № 16. – С. 33–35.]. Такой подход нашел свое отражение и в законодательной практике. О необходимости системного подхода к борьбе с детской беспризорностью, к привлечению достаточного внимания советской общественности как в центре, так и на местах, было заявлено в Постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР в 1926 году[56 - Об утверждении Положения о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 8 марта 1926 года // СУ РСФСР. – 1926. – № 19. – Ст. 143; далее – Положение о мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью 1926 года.].

В этом документе предусматривался комплекс мер в отношении несовершеннолетних, не достигших возраста 16 лет, и нуждающихся в охране, временной или частичной помощи: назначение опеки и попечительства со стороны родственников или государства, помещение в специализированные учреждения, оказание материальной и иной помощи, трудовое перевоспитание, включая обучение профессии в школе и техникуме[57 - Там же.].

Этим целям отвечала компетенция городских и районных Комиссий, в частности, они могли привлекать к своей работе на общественных началах лиц, имеющих педагогическую подготовку и общественный стаж[58 - Статья 6, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.].

Предполагалось, что свою работу по предупреждению и борьбе с д етской беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних путем оказания педагогической, правовой, врачебной и материальной помощи несовершеннолетним городские и районные Комиссии должны осуществлять через органы народного образования, здравоохранения и другие соответствующие учреждения и организации[59 - Там же, статья 8, 9.].

Контроль за деятельностью городских и районных Комиссий осуществляли краевые (областные) Комиссии, в компетенцию которых также входили вопросы правильного применения нормативных актов в отношении несовершеннолетних, выработки проектов мероприятий по вопросам предупреждения совершаемых правонарушений, рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных городскими и районными Комиссиями[60 - Там же, статья 19.].

Принимаемые городскими и районными Комиссиями постановления были окончательными, однако при выявлении новых обстоятельств дела могли быть направлены на новое рассмотрение. Правом опротестовать вынесенные районными и городскими Комиссиями решения обладали прокуратур, заведующий отделом или инспектор народного образования в порядке подчиненности, т.е. в краевую (областную) Комиссию[61 - Статья 16, Об утверждении Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних: Постановление СНК РСФСР от 11 июля 1931 года // СУ РСФСР. – 1931. – № 38. – Ст. 301.].

Учреждения для беспризорных и безнадзорных детей в соответствии с Постановлением СНК СССР от 1 июня 1935 года переходили в ведение Наркомата внутренних дел СССР. Приказом Наркома внутренних дел СССР в этом году вводился порядок учета беспризорных и несовершеннолетних правонарушителей в трудовых колониях[62 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1.].

31 мая 1935 года Совет Народных Комиссаров СССР и ЦК ВКП(б) приняли специальное Постановление «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»[63 - О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252; далее – Постановление 1935 года.], в преамбуле которого четко была сформулирована необходимость быстрейшей ликвидации преступности среди несовершеннолетних.

Возраст уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних, уличенных в совершении краж, в причинении насилия, телесных повреждений, увечий, в убийстве или в попытках к убийству, был снижен до 12 лет; все остальные случаи нарушений со стороны детей в возрасте от 12 до 16 лет в уголовном порядке не наказывались. Данная норма не подлежала расширительному толкованию.

Это же Постановление 1935 года отменило обязательное применение к несовершеннолетним мер медико-педагогического воздействия, а также закрепило карательную направленность в отношении организаторов и подстрекателей преступлений несовершеннолетних[64 - Штыкова Н. Н. Советское правосудие по делам несовершеннолетних: основные этапы развития // Вопросы ювенальной юстиции. – 2012. – № 4. – С. 3–6.].

Этим же актом Комиссии были ликвидированы[65 - Статья 21, О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности: Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 года // Собрание законодательства СССР. – 1935. – № 32. – Ст. 252.]. В составе органов милиции были созданы специализированные подразделения, занимающиеся работой с несовершеннолетними правонарушителями. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации с этого времени берут свое начало[66 - Белянинова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 года № 20–ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: постатейный // СПС «КонсультантПлюс», 2010.].

Именно с выходом Постановления 1935 года исследователи связывают очередной этап развития в России системы мер по предупреждению нарушений несовершеннолетних, выразившихся в ужесточении уголовного законодательства, сосредоточении подобных функций в руках НКВД, усилении судебных репрессий в отношении несовершеннолетних[67 - Закопырин В. Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: дис. … канд. юр. наук. – М., 2006. – С. 24.].

В Докладной записке наркома внутренних дел Г. Г. Ягоды И. В. Сталину от 26 октября 1935 года «О детской беспризорности, безнадзорности и преступности» отмечалось, что материальное обеспечение трудящихся значительно улучшилось, безработица ликвидирована. Отсутствует необходимость все внимание обратить на борьбу с беспризорностью, так как не может быть больше притока беспризорных. Отмечалось, что деятельность Комиссий в борьбе с детской преступностью не дала существенных результатов. Требовался пересмотр системы воспитания, следовало ужесточить наказания для несовершеннолетних и создать детские суды[68 - Билим Н. Н. Проблемы ликвидации беспризорности в СССР в 1920–1930 годы: правовой аспект // Общество и право. – 2011. – № 1. – С. 13–16.]