скачать книгу бесплатно
Такое регулирование соответствует норме ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Кроме того, имеет значение положение п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относящее прокуратуру к вопросам исключительного ведения России. Как установлено в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Вместе с тем в ряде норм комментируемого Закона федеральный законодатель делегировал ряд полномочий по определению правовых основ деятельности прокуратуры РФ Президенту РФ, Правительству РФ и Генпрокуратуре России (Генпрокурору России). Так, например, Президент РФ утверждает Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 8 Закона), Правительство РФ устанавливает порядок и по нормы обеспечения прокурорских работников форменным обмундированием (п. 1 ст. 413 Закона), Генпрокурор России утверждает Положение о научно-консультативном совете (п. 7 ст. 14 Закона).
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[26 - СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Как предусмотрено в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона, Генпрокурор России издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Международные договоры РФ.
Международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также являются составной частью правовой системы РФ. При этом предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В этой же конституционной норме установлено, что составной частью правовой системы РФ являются также общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[27 - РГ, 2003, 2 декабря, № 244.]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[28 - СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[29 - СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.
Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[30 - СЗ РФ, 2003, № 7, ст. 647.].
Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Органы прокуратуры:
осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
3. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
1. Комментируемая статья согласно ее названию определяет принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. В качестве такого принципа в п. 1 данной статьи определено, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов (при этом в юридико-технических целях для обозначения данных органов введено сокращенное обозначение «органы прокуратуры») и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору России. Тем самым воспроизведена с соответствующей долей детализации норма ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору России. Как отмечено в Постановлении КС России от 8 декабря 2003 г. № 18-П (о названном документе см. коммент. к ст. 35 Закона), из данной конституционной нормы следует, что Генпрокурор России и подчиненные ему прокуроры вправе как принимать решения, обязательные для нижестоящих прокуроров, так и отменять принятые нижестоящими прокурорами решения и прекращать осуществляемые ими действия.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи органы прокуратуры:
1) осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами;
Данное положение, как представляется, основано на двух конституционных нормах, определяющих соответствующие основы конституционного строя: во-первых, на норме ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и. во-вторых, на норме ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, в соответствии с которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.
В отношении разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную необходимо отметить следующий небезынтересный момент. Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, расположена в главе 7 «Судебная власть» Конституции РФ. Однако представляется очевидным, что органы прокуратуры непосредственно к органам судебной власти отнести нельзя;
2) действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
В этом положении учтена, прежде всего, норма ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Ограничение доступа к информации регламентировано положениями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[31 - СЗ РФ, 2006, № 31, ч. I, ст. 3448.]: ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 1); обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (ч. 2); защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне (ч. 3); федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение (ч. 4); информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации (ч. 5); информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда (ч. 6); срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе (ч. 7); запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в т. ч. информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами (ч. 8); порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных (ч. 9);
3) информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Данное положение детализировано в комментируемом Законе лишь в п. 7 его ст. 12. В указанном пункте установлено, что Генпрокурор России ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению. Как предусмотрено там же, Совету Федерации указанный доклад Генпрокурор России представляет лично на заседании палаты (см. коммент. к указанной статье).
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет осуществления прокурорами (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о следователях) деятельности в качестве членов выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Данный запрет взаимосвязан в т. ч.:
с положением п. «а» ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ)[32 - СЗ РФ, 1994, № 2, ст. 74; 1999, № 28, ст. 3466.], согласно которому (в ред. Федерального закона от 4 августа 2001 г. № 109-ФЗ[33 - СЗ РФ, 2001, № 32, ст. 3317]) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы в т. ч. не вправе замещать государственную должность РФ;
с положением п. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[34 - СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.], согласно которому в течение срока своих полномочий депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в т. ч. не может замещать государственные должности РФ и должности федеральной государственной службы;
с положением ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[35 - СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.], согласно которому выборные должностные лица местного самоуправления в т. ч. не могут занимать государственные должности РФ.
Упоминая данные положения представляется целесообразным обратиться к Определению КС России от 15 ноября 2001 г. № 277-О[36 - ВКС РФ, 2002, № 2.], в котором указано следующее:
согласно ст. 37 (ч. 1) Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это право не предполагает, однако, обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной власти или местного самоуправления;
гражданин РФ, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 32, ч. 2, Конституции РФ), добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре;
из данной правовой позиции, выраженной КС России в определении от 1 апреля 1999 г. № 30-О, вытекает, что установленные законом запреты – если они обусловлены специфическим статусом, который приобретает избранное лицо, – не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.
4. В пункте 4 комментируемой статьи закреплены запреты:
во-первых, на членство прокурорских работников в общественных объединениях, преследующих политические цели, и на участие прокурорских работников в деятельности указанных общественных объединений (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о следователях);
во-вторых, на создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры.
Данные положения согласуются с более общей нормой п. 5 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ)[37 - СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2005, № 30, ч. I, ст. 3104.], предусматривающей, что не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Там же указано, что запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.
Наряду с прочим в п. 4 комментируемой статьи установлено, что прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Данный пункт согласуется с более общей нормой ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[38 - СЗ РФ, 1995, № 21, ст. 1930.], в соответствии с которой вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. В пункте 1 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» аналогично установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Как отмечалось в Определении КС России от 17 июля 2007 г. № 506-О-О[39 - СПС.], указанные нормы направлены на реализацию положения ст. 30 (ч. 1) Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, в т. ч. в решении вопросов о членстве в общественном объединении в соответствии с его уставом.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
При этом предусмотрено, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Данное положение на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ включено в рассматриваемый пункт Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.
Этот же Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ Закон в тех же целях дополнил пункт 5 комментируемой статьи положением, запрещающим прокурорским работникам входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Этим же Законом в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[40 - СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145.] включена статья 301, устанавливающая соответствующие ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Понятие иностранной некоммерческой неправительственной организации определено в п. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ[41 - СЗ РФ, 2006, № 3, ст. 282.]) как организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.
Следует отметить, что запреты, введенные Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, продублированы в положениях п. 16 и 17 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, к которым отсылает статья 402 комментируемого Закона, определяя ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах и учреждениях прокуратуры (см. комментарий к указанной статье).
Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора
1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.
1. В комментируемой статье закреплены нормы, обеспечивающие недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Как отмечено в Постановлении КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П (о нем сказано ниже), данная статья предусматривает гарантии независимости прокурора.
Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось как о прокуроре, так и о следователе).
Этот запрет сформулирован как указание на наступление установленной законом ответственности за перечисленные деяния. Речь идет, прежде всего, об уголовной ответственности, предусмотренной статьей 294 «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования». В соответствии с ч. 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 7 марта 2011 г. № 26-ФЗ[42 - СЗ РФ, 2011, № 11, ст. 1495.]) вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела наказывается штрафом в размере до 80 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо арестом на срок до шести месяцев. В части 3 этой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ[43 - СЗ РФ, 2003, № 50, ст. 4848.]) установлено, что указанные деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений это положение распространялось и на следователя.
Данный пункт Постановлением КС России от 18 февраля 2000 г. № 3-П[44 - СЗ РФ, 2000, № 9, ст. 1066.]:
признан не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа;
признан не противоречащим Конституции РФ постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры РФ, он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом.
Как отмечено в п. 6 мотивировочной части указанного Постановления, до принятия федерального закона, который мог бы урегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, в частности предусмотреть гарантии прав личности, в том числе права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, и его допустимые ограничения в сфере прокурорского надзора, одно лишь положение п. 2 комментируемой статьи не может служить основанием для отказа в предоставлении гражданину возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами прокурорских проверок, – в силу ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и исходя из правовой позиции, сформулированной КС России в данном Постановлении, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием; при этом во всяком случае каждому должна быть обеспечена защита данного права в суде, а суд не может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по существу признание тех или иных сведений не подлежащими распространению.
В целях неукоснительного выполнения указанного Постановления и обеспечения конституционных прав граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, Указанием Генпрокуратуры РФ от 5 мая 2000 г. № 93/7 «О применении статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000»[45 - СПС.] предписано:
заместителям Генпрокурора России, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры России, прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным специализированным прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для ознакомления только те материалы проверок, в которых непосредственно затрагиваются его права и свободы;
в целях обеспечения гарантии от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры, установленной пунктом 2 комментируемой статьи, признанным в этой части не противоречащим Конституции РФ, производить ознакомление гражданина с материалами проверки, как правило, после ее завершения;
учитывать, что не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления материалы, содержащие сведения, составляющие государственную и иную специально охраняемую федеральным законом тайну, а также охраняемые Конституцией РФ и федеральным законом сведения, составляющие служебную или коммерческую тайну других лиц, а равно затрагивающие частную, личную и семейную жизнь других граждан, неприкосновенность их жилища и тайну переписки;
ознакомление гражданина с материалами проверки осуществлять по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора. В случае отказа в предоставлении гражданину требуемой информации ему должно быть сообщено о принятом решении и причинах отказа.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает запрет разглашения без разрешения прокурора материалов проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменений в данном пункте также содержалось положение, предусматривавшее, что никто не вправе без разрешения следователя разглашать материалы предварительного следствия, проводимого следственными органами прокуратуры, до его завершения.
Следует отметить, что уголовная ответственность установлена за разглашение только данных предварительного расследования (речь не идет о случаях, когда разглашение материалов прокурорских проверок повлекло последствия, образующие самостоятельные составы преступлений). В частности, статья 310 УК РФ предусматривает ответственность за разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия следователя или лица, производящего дознание.
Административная же ответственность за нарушение нормы п. 3 комментируемой статьи установлена статьей 13.14 КоАП РФ. Как установлено в указанной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ[46 - СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3089.]), разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 ст. 14.33 «Недобросовестная конкуренция» данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 рублей; на должностных лиц – от 4 000 до 5 000 рублей.
Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора
1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 91, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
2. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.
3. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.
1. Комментируемая статья содержит нормы, направленные на обеспечение обязательности исполнения требований прокурора. Открывает данную статью норма, собственно закрепляющая обязательность безусловного исполнения в установленный срок требований прокурора, вытекающих из его полномочий. При этом непосредственно перечислены статьи комментируемого Закона, предусматривающие соответствующие полномочия прокурора. Речь идет о полномочиях прокурора, реализуемых им, во-первых, при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 91), и, во-вторых, при осуществлении прокурорского надзора соответствующих видов: надзора за исполнением законов (ст. 22), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27), надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 30), и надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 33).
Следует отметить, что перечисление в п. 1 комментируемой статьи статей комментируемого Закона, предусматривающих соответствующие полномочия прокурора, представляется не вполне удачным, поскольку это позволяет сомневаться в необходимости безусловного исполнения требований прокурора, вытекающих из его иных законных полномочий.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения указывалось и на требование следователя).
При применении данной нормы необходимо обращение, прежде всего, к положениям, во-первых, Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который согласно ч. 1 его ст. 1 регулирует отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации, и, во-вторых, Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»[47 - СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6043.], предметом регулирования которого согласно ч. 2 его ст. 1 являются общественные отношения, возникающие при осуществлении официального статистического учета.
Следует также упомянуть о представляющих интерес разъяснениях, данных в письме Федерального казначейства от 23 июня 2005 г. № 42-7.1-04/9.2-165 «По вопросу разъяснения правомерности предоставления различных сведений правоохранительным органам»[48 - СПС.] в связи с поступающими запросами органов Федерального казначейства по вопросу правомерности предоставления различных сведений правоохранительным органам. Так, в названном письме среди прочего сообщено следующее:
при необходимости получения правоохранительным органом сведений, составляющих государственную тайну, руководитель органа Федерального казначейства обязан организовать доступ к этим сведениям таким образом, чтобы должностное лицо или гражданин знакомились только с теми сведениями и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей. Порядок доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, устанавливается нормативными документами, утверждаемыми Правительством РФ;
кроме того, согласно п. 2 ст. 26 комментируемого Закона органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Поэтому, в случае, если органам прокуратуры требуются сведения, для подготовки которых необходимо значительное количество времени и трудозатрат, следует сообщить этому правоохранительному органу о невозможности предоставления запрашиваемой информации, так как ее подготовка в запрашиваемом виде существенно повлияет на качество выполнения возложенных на органы Федерального казначейства задач и функций. При этом можно предложить данным органам воспользоваться своим правом беспрепятственно входить на территории и в помещения территориальных органов Федерального казначейства по предъявлении служебного удостоверения, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей информацией о фактах нарушения закона. В случае необходимости выделять соответствующих специалистов для выяснения возникших вопросов;
исходя из изложенного полагаем, что обязанность предоставления правоохранительным органам подобной информации и документов должна быть законодательно подтверждена и обоснована потребностью получения такой информации, необходимой для исполнения ими возложенных на них задач и функций.
3. В пункте 3 комментируемой статьи указано, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ изменения говорилось также о неисполнении соответствующих требований следователя).
Речь идет, прежде всего, об административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» КоАП РФ. Согласно указанной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ) умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 000 до 1 500 рублей; на должностных лиц – от 2 000 до 3 000 рублей.
Как разъяснено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года[49 - СПС.], утв. Постановлением Президиума ВС России от 7 марта 2007 г.:
объектом данного административного правонарушения является институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона;
объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;
субъектом ответственности являются должностные лица;
субъективную сторону правонарушения характеризует умысел.
Представляется целесообразным также упомянуть о следующих разъяснениях, данных в соответствующих обзорах судебной практики:
как видно из редакции ст. 17.7 КоАП РФ, административная ответственность предусмотрена за умышленное невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Соответственно, следователя РОВД, проводившего расследование по уголовному делу и не исполнившего письменных указаний прокурора по этому же уголовному делу, нельзя привлечь к административной ответственности по указанной статье (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года[50 - БВС РФ, 2004, № 11.], утв. Постановлением Президиума ВС России от 23 и 30 июня 2004 г.);
лицо, совершившее административное правонарушение, в отношении которого прокурором вынесено представление об устранении нарушений закона, не может быть привлечено к административной ответственности до истечения срока, предоставленного прокурором для устранения выявленного нарушения (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года[51 - БВС РФ, 2005, № 10.], утв. Постановлением Президиума ВС России от 4, 11 и 18 мая 2005 г.);
несоблюдение сроков предоставления запрашиваемой прокурором информации может служить основанием для привлечения к административной ответственности (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года[52 - БВС РФ, 2010, № 5.], утв. Постановлением Президиума ВС России от 10 марта 2010 г.).
В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.7 данного Кодекса, рассматривают судьи. С учетом положения абз. 4 ч. 3 ст. 23.123.1 КоАП РФ эти дела рассматриваются мировыми судьями.
Статья 7. Участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
1. Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
2. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.
3. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
1-2. В комментируемой статье предусмотрено и регламентировано участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления
Как установлено в п. 1 данной статьи, Генпрокурор России, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Указанное право предусмотрено также в регламентах палат Федерального Собрания РФ. Так, согласно ч. 5 ст. 38 Регламента Совета Федерации Генпрокурор России вправе принимать участие в открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации. В части 3 ст. 37 названного Регламента предусмотрено, что для Генпрокурора России отводится место в Зале заседаний Совета Федерации. В соответствии с ч. 7 ст. 32 названного Регламента Генпрокурор России вправе принимать участие в открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации.
