Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

скачать книгу бесплатно


2. Принцип самостоятельности бюджетов выступает в качестве правовой нормы особого рода, и федеральный законодатель должен руководствоваться им при принятии нормативных актов, так как в отношении упомянутого принципа верно одно из следующих утверждений:

а) принцип самостоятельности бюджетов является правовой аксиомой;

б) принцип самостоятельности бюджетов имеет конституционную природу – вытекает из положений Конституции РФ.

При таком подходе принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике. Правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» к принципу самостоятельности бюджетов неприменимы, поскольку он обладает большей по сравнению с обыкновенными нормами юридической силой, что вполне оправданно. Ведь принцип самостоятельности бюджетов, как любой правовой принцип, сохраняет свое практическое значение только при условии, если он обязателен для законодателя и имеет приоритет перед иными правовыми нормами.

В связи с этим нужно согласиться со вторым подходом к оценке юридической силы правовых принципов и признать, что принцип самостоятельности бюджетов юридически связывает федерального законодателя. Но каким образом обосновать подобную обязательность: аксиоматическим характером названного принципа или его конституционной природой?

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов не является правовой аксиомой ввиду следующих соображений.

Под правовыми аксиомами обычно подразумевают положения, имеющие для права характер исходных истин, не требующих доказательства. Причем правовые аксиомы могут быть отраслевыми[112 - Проблемы теории права в 2 т. Т. 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 111–112.]. Необходимо отметить, что вопрос о правовых аксиомах – дискуссионный. Некоторые исследователи не признают возможность существования правовых аксиом как таковую, опираясь исключительно на общефилософское, формально-логическое понятие аксиомы и сознательно не обращая внимание на специально-юридическое[113 - См., например: Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М.: Норма: Инфра-М, 2015. С. 258–275.]. Между тем проблема правовых аксиом не должна оставаться без внимания. Ее изучение представляет несомненный практический интерес, особенно если ставится вопрос об аксиоматическом характере отдельных положений, прямо не сформулированных в законе и непосредственно из него не вытекающих (то есть не выводимых или трудно выводимых из других норм и в этом смысле «недоказуемых»), однако применяемых судами при разрешении конкретных споров.

Л. С. Явич полагал, что «правовые аксиомы служат идеологической предпосылкой принципов права, но самими принципами права они становятся лишь тогда, когда находят в нем свое закрепление»[114 - Явич Л. С. Общая теория права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1976. С. 150.]. Важно учитывать: если принцип самостоятельности бюджетов представляет собой отраслевую – бюджетно-правовую – аксиому, то он во всяком случае не может быть выведен из других оснований, в том числе из положений Конституции РФ (потому что бюджетно-правовые аксиомы относятся к исходным, первым основаниям, с помощью которых доказываются все иные положения бюджетного права).

Но принцип самостоятельности бюджетов нельзя признать бюджетно-правовой аксиомой, поскольку он не имеет для бюджетного права значения вечной и непреложной истины. Например, после принятия Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[115 - Закон о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик: Закон СССР от 30 октября 1959 г // Сборник нормативных актов по советскому финансовому праву / Министерство высшего и среднего специального образования СССР, Всесоюзный юридический заочный институт. М.: Юридическая литература, 1967. С. 55–63.] (далее – Закон СССР 1959 г.) советская бюджетная система функционировала не на основе принципа самостоятельности бюджетов, а скорее наоборот – на основе принципа подчиненности бюджетов. Согласно ст. 2 Закона СССР 1959 г. единый Государственный бюджет Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР) объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Последние в свою очередь включали республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 5 Закона СССР 1959 г.). При этом государственные бюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 6 Закона СССР 1959 г.). Таким образом, бюджеты советской бюджетной системы существовали не обособленно. Более того, в СССР при утверждении одних («вышестоящих») бюджетов устанавливались основные показатели других («нижестоящих») бюджетов. В частности, на основе Государственного бюджета СССР утверждались государственные бюджеты союзных республик, а на их базе – государственные бюджеты автономных республик и административно-территориальных единиц[116 - См. ст. 3–7, 20 Закона СССР 1959 г.]. Вообще, бюджеты советской бюджетной системы были совсем не самостоятельны.

Пример СССР показывает, что принцип самостоятельности бюджетов не является единственно возможным и в этом смысле «вечным», носящим аксиоматический характер принципом организации и функционирования бюджетной системы федеративного государства (конечно, существует мнение, будто отношения между составными частями СССР «не были построены на подлинно федеративных началах»[117 - Федерализм: Теория; Институты; Отношения: Сравнительно-правовое исследование / А. С. Автономов, И. Ю. Богдановская, Т. А. Васильева [и др.]; отв. ред. Б. Н. Топорнин; Институт государства и права РАН. М.: Юристъ, 2001. С. 208.], но с подобным суждением сложно согласиться, поскольку признаки федерации строго не определены, а значит, нельзя утверждать, что СССР им не соответствует).

Важно также иметь в виду: объективная сторона правовых аксиом коренится в характерных свойствах самого права. Отход от них может привести к тому, что право «перестает быть «правом» (оставаясь мерами прямого принуждения, организационного воздействия и т. д.)»[118 - Проблемы теории права: в 2 т. Т. 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 112.]. Как свидетельствует советский опыт, регулирование бюджетных отношений на основе отрицающего бюджетную самостоятельность принципа подчиненности бюджетов способно сохранять правовой характер. В советское время отношения в бюджетной сфере подвергались подробной юридической регламентации, препятствовавшей произволу со стороны публичной власти всех уровней территориальной организации. Причем различные права и гарантии предоставлялись не только федерации в целом (СССР), но и ее членам, а также административно-территориальным единицам (например, право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств в пределах утвержденных основных показателей). Таким образом, отход от принципа самостоятельности бюджетов автоматически не приводит к утрате нормативным регулированием правового характера. Это является еще одним подтверждением того, что принцип самостоятельности бюджетов нельзя считать бюджетно-правовой аксиомой.

По нашему мнению, обязательность принципа самостоятельности бюджетов для федерального законодателя обусловлена не аксиоматическим характером названного принципа, а его конституционной природой: принцип самостоятельности бюджетов может быть выведен непосредственно из норм Конституции РФ.

Выдвинутое нами предположение о прямой связи принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ до настоящего времени не получило убедительного обоснования ни в судебных решениях, ни в правовой доктрине. С взглядами некоторых авторитетных исследователей оно вовсе не согласуется.

В частности, КС РФ указывает в своих актах не на конституционную природу принципа самостоятельности бюджетов, а лишь на то, что названный принцип «соответствует (курсив наш – Т. Б.) основам конституционного строя и принципу федерализма»[119 - Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 Закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. «О краевом бюджете на 1997 год» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 января 1998 г. № 4-О. Абз. 3 п. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».] и установлен БК РФ «в порядке конкретизации (курсив наш – Т. Б.) конституционных основ финансовой системы государства»[120 - По делу о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования – городского округа «Город Чита» [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 3. Абз. 6 п. 4.3. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».]. При этом, как отмечает КС РФ, «бюджетная самостоятельность Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления предопределяется их статусом, установленным Конституцией (курсив наш – Т. Б.)»[121 - Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 Закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. «О краевом бюджете на 1997 год» [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 января 1998 г. № 4-О. Абз. 3 п. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».]. Однако остается неясным, насколько жестко, с точки зрения КС РФ, бюджетное устройство России обусловлено ее политико-территориальным устройством, закрепленным Конституцией. Иными словами, самостоятельность бюджетов рассматривается КС РФ как единственно возможный по смыслу Конституции РФ принцип организации и функционирования российской бюджетной системы или только как один из конституционно допустимых (не противоречащих Конституции РФ)?

Конституционно-правовые начала принципа самостоятельности бюджетов

В отечественном правоведении более или менее тщательно изучались «конституционные основы налогово-бюджетного федерализма»[122 - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Г. В. Петрова, Т. В. Конюхова, А. В. Горева [и др.]; под ред. Г В. Петровой; Ассоциация юридический центр, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 14–48.] и особенности действия конституционного принципа федерализма в бюджетно-правовой сфере[123 - См., например: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. 456 с.], а точнее – самые общие вопросы конституционного финансового права. К сожалению, интересующая нас связь принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ предметом детального исследования никогда не была.

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов напрямую связан с конституционными положениями и может быть выведен из норм Конституции РФ. Какие положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о конституционной природе закрепленного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов?

Прежде чем приступить к исследованию конституционных основ принципа самостоятельности бюджетов, попутно отметим, что название рассматриваемого принципа (по терминологии ст. ст. 28, 31 БК РФ «принцип самостоятельности бюджетов») сформулировано в БК РФ не совсем корректно. О самостоятельности обычно говорят применительно к субъектам права, а не к объектам. Поскольку же бюджет относится к объектам, правильнее использовать термин «принцип бюджетной (финансовой, фискальной) самостоятельности публично-правовых образований». Кстати, выражение «принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований» встречается в некоторых актах КС РФ[124 - См., например: По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г № 16-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 6. Абз. 3 п. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».]. В дальнейшем изложении мы все-таки продолжим использовать терминологию, характерную для российского бюджетного законодательства, но учитывая, что принцип «самостоятельности бюджетов» гарантирует самостоятельность каждому публично-правовому образованию, а не его бюджету.

Бюджетная самостоятельность РФ вытекает прежде всего из положений ст. 71 (п. «д», «з») Конституции РФ, относящих федеральную государственную собственность и управление ею, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы к ведению РФ. Важно подчеркнуть, что в тексте ст. 71 Конституции РФ упоминается не «государственный бюджет», а «федеральный бюджет», то есть речь идет именно о бюджете Федерации. При этом в некоторых других статьях Конституции РФ говорится о «соответствующем бюджете» (ч. 1 ст. 41) и о «местном бюджете» (ч. 1 ст. 132). Значит, Конституция РФ исходит из того, что федеральный бюджет, во всяком случае, не является единственной в РФ формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач и функций. По смыслу Конституции РФ федеральный бюджет – это один из множества бюджетов российской бюджетной системы, который существует обособленно от других бюджетов (в частности, от местных).

Поскольку федеральный бюджет находится в ведении РФ (п. «з» ст. 71 Конституции РФ), а по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ), выходит, что федеральный бюджет может быть утвержден исключительно нормативным правовым актом РФ. Это – еще одна конституционная гарантия бюджетной самостоятельности РФ.

Конституция РФ содержит также ряд специальных норм-гарантий об осуществлении бюджетного процесса на федеральном уровне строго определенными органами публичной власти Федерации:

а) в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы по вопросам федерального бюджета принимаются Государственной Думой (то есть одной из палат представительного и законодательного органа РФ – Федерального Собрания[125 - Ст. 94, ч. 1 ст. 95 Конституции РФ.]) и, согласно ст. 106 Конституции РФ, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (то есть в другой палате представительного и законодательного органа РФ[126 - Ст. 94, ч. 1 ст. 95 Конституции РФ.]), после чего Президент РФ подписывает принятый федеральный закон и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ); следовательно, утверждение федерального бюджета осуществляется исключительно федеральной государственной властью;

б) Правительство РФ, являющееся исполнительным органом Федерации (ст. 110 Конституции РФ), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);

в) контроль за исполнением федерального бюджета осуществляется Счетной палатой, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).

Кроме того, Конституция гарантирует РФ самостоятельность в вопросах формирования доходных источников федерального бюджета: согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом.

Таким образом, в Конституции РФ получили непосредственное закрепление важнейшие гарантии бюджетной самостоятельности РФ, а именно:

– обособленность федерального бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения федерального бюджета исключительно нормативным правовым актом РФ;

– осуществление бюджетного процесса на федеральном уровне органами публичной власти Федерации;

– автономное формирование доходных источников федерального бюджета.

Что касается конституционных гарантий бюджетной самостоятельности субъектов РФ, то они усматриваются из текста

Конституции РФ менее отчетливо, но могут быть выявлены путем толкования.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия есть федеративное государство. Конституция РФ разграничивает предметы ведения между РФ и ее субъектами, так или иначе признавая определенную самостоятельность каждого субъекта РФ в пределах предоставленных ему полномочий. Это следует, в частности, из:

а) ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый субъект РФ имеет свою конституцию (устав) и законодательство;

б) ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, признающей в качестве основы конституционного строя РФ разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;

в) ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ, определяющих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, то есть разграничивающих конкретные предметы ведения между публично-правовыми образованиями;

г) ст. 73 Конституции РФ, предусматривающей, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;

д) ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, утверждающей право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование в сфере своего исключительного ведения (причем ч. 6 ст. 76 Конституции РФ прямо указывает на то, что в случае возникновения противоречий между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам ведения субъектов РФ, приоритет имеет нормативный правовой акт субъекта РФ);

е) ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

ж) ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, предусмотренными федеральным законом.

Наличие у субъектов РФ собственной компетенции и своей системы органов государственной власти непосредственно обусловливает необходимость создания обособленных региональных бюджетов, обеспечивающих соответствующие финансовые условия для реализации каждым субъектом РФ его конституционных функций и самостоятельной имущественной ответственности субъекта РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение этих функций.

Согласно ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов не упоминаются ни в числе предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), ни в числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления: согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится управление муниципальной (а не региональной) собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного (а не регионального) бюджета; установление местных (а не региональных) налогов и сборов. Отсюда можно сделать вывод, признаваемый в том числе КС РФ[127 - См., например: По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 4. Абз. 5 п. 2.1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».], что управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Поскольку по предметам исключительного ведения субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), утверждение регионального бюджета возможно только нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ. Эта гарантия бюджетной самостоятельности субъектов РФ, как и требование обособленности регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы, вытекает из положений Конституции РФ.

Если предположить, что в компетенцию субъектов РФ входит одно лишь формальное утверждение регионального бюджета (например, с сохранением возможности подготовки проекта бюджета или его основных показателей федеральными органами власти), то на практике это может привести к фактическому формированию регионального бюджета не соответствующим субъектом РФ, а иным публично-правовым образованием. Вот почему к полномочиям по такому предмету исключительного ведения субъектов РФ как «региональный бюджет» нужно относить не только само его утверждение, но осуществление на региональном уровне бюджетного процесса в целом. Важно также учитывать, что в сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), которую, кстати сказать, реализуют образуемые ими органы (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Как раз органы государственной власти субъектов РФ и должны осуществлять бюджетный процесс на региональном уровне по смыслу Конституции РФ. Право субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс признается КС РФ[128 - По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 4. Абз. 5 п. 2.1. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».]. Однако КС РФ избегает сколько-нибудь подробного рассмотрения этого вопроса.

Как следует из ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом устанавливаются не все налоги и сборы, обязательные к уплате на территории РФ, а только система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ. В соответствии с Конституцией РФ вопросы формирования доходных источников региональных бюджетов не лежат всецело в сфере компетенции РФ. Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления, ведь, согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится установление исключительно местных налогов и сборов. Получается, что в вопросах формирования доходных источников региональных бюджетов Конституция РФ гарантирует некоторую самостоятельность именно субъектам РФ.

Поскольку Конституция РФ исходит из равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ), КС РФ отмечает необходимость признания за всеми субъектами РФ «равного финансово-правового статуса, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации»[129 - Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абз. 2 п. 5 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 2006 г. № 194-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 5. П. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».]. Примечательно, что в конституциях некоторых иностранных государств закреплены более конкретные по сравнению с положениями ст. 5 Конституции РФ нормы о недопустимости дискриминации в отношении субъектов федерации. Например, ст. 99 Конституции Австралийского Союза запрещает дискриминацию штатов или любых их частей при регулировании бюджетных доходов[130 - The Commonwealth of Australia Constitution [Electronic resource] // Parliament of Australia: [website]. URL: http://www.aph.gov.au/About_Parliament/ Senate/Powers_practice_n_procedures/Constitution (дата обращения: 25.01.2017).]. Очень подробно регламентированы вопросы публичных финансов в Основном законе Федеративной Республики Германии[131 - Basic Law for the Federal Republic of Germany [Electronic resource] // Deutscher Bundestag: [website]. URL: https://www.btg-besteNservice.de/pdf/80201000.pdf (дата обращения: 25.01.2017).]