скачать книгу бесплатно
Важнейшей функцией Совета Федерации РФ в области финансов является (в соответствии со ст. 106 Конституции РФ) обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Особое место среди этих нормативно-правовых актов принадлежит ежегодно принимаемому Федеральному закону «О федеральном бюджете».
Реформирование финансовой системы России осуществляется поэтапно и соответственно трансформируется ее нормативно-правовая база. Был введен в действие Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), было предусмотрено казначейское исполнение бюджета. Принципиальные новации введены в управление финансами в 2007 г., когда были приняты решения о бюджетном планировании, ориентированном на результат, и переходе от годичного к среднесрочному бюджетному планированию. «Скользящий» режим 3-летнего бюджетного планирования означает, что бюджет составляется на период 2008–2010 гг., затем на 2009–2011 гг. и т. д.
Переход на 3-летнее бюджетное планирование создает предпосылки:
• повышения эффективности регулирования экономики;
• улучшения качества государственных услуг населению и юридическим лицам;
• роста уровня и качества жизни населения;
• повышения уровня национальной безопасности России.
Переход на 3-летний порядок бюджетного планирования требует дальнейшего совершенствования его нормативно-правовой базы, решения комплекса методологических и организационных вопросов на федеральном, региональном и местном уровнях, осуществления мониторинга бюджетного процесса в условиях среднесрочного бюджетного планирования.
В Совете Федерации действует ряд комитетов и комиссий, прямо или косвенно связанных с функцией регулирования финансовой сферы. К ним относятся: Комитет Совета Федерации по бюджету; Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ; Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению; Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям; Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; Комитет по аграрно-продовольственной политике и др. На региональном уровне также действует ряд подобных комитетов и комиссий. Например, в Санкт-Петербурге Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2004 г. № 1385 образована Комиссия по оказанию бюджетной поддержки при реализации инвестиционных проектов путем предоставления государственных гарантий Правительства города. В Ленинградской области Постановлением губернатора Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 110-пг создана Контрольная комиссия по целевому бюджетированию, ориентированному на результат. Полномочия данной Контрольной комиссии распространяются на сферу здравоохранения Ленинградской области. Постановлением губернатора Ленинградской области от 24 мая 2006 г. № 82-пг образована Комиссия при Правительстве Ленинградской области по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Постановлением Правительства Москвы от 14 ноября 2006 г. № 899-ПП в Москве создана Комиссия по предоставлению бюджетного кредита. В соответствии с Постановление Правительства Москвы от 8 июля 2003 г. № 522-пп функционирует Конкурсная финансовая комиссия Правительства Москвы.
Государственная Дума РФ осуществляет ряд ответственных функций в области регулирования финансов. В соответствии со ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от нее Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Заместитель Председателя Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются Советом Федерации.
В Государственной Думе функционируют комитеты, непосредственно или косвенно связанные с вопросами регулирования финансовой системы: Комитет по бюджету и налогам, Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам, Комитет по экономической политике и предпринимательству, Комитет по собственности и другие комитеты.
Высшим постоянно действующим государственным органом финансового контроля является Счетная палата РФ[3 - Федеральный закон РФ «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 16 января 1995 г. № 3, ст. 167.], образуемая Федеральным Собранием РФ и подотчетная ему. Счетная палата выполняет исключительно контрольные функции в области финансов, которые будут рассмотрены в лекции 6.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ формирует Администрацию Президента, в составе которой действует ряд управлений, решающих наряду с другими вопросами ряд профильных им задач в области регулирования финансов. В частности, Администрация Президента осуществляет деятельность:
1) в области связи с международными финансовыми организациями;
2) по подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, в которых существенное внимание уделяется вопросам финансовой политики и совершенствования финансовой системы;
3) по анализу хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
4) по подготовке предложений Президенту РФ о расходовании средств резервного фонда Президента РФ;
5) по комплексному анализу межбюджетных отношений и подготовке предложений Президенту РФ по их совершенствованию;
6) по организации контроля и проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей.
Центральный банк РФ выполняет следующий комплекс функций по регулированию финансов:[4 - Федеральный закон РФ «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 15 июля 2002 г. № 86-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 15 июля 2002 г. № 28, ст. 2790.]
1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
4) устанавливает правила осуществления расчетов в РФ;
5) устанавливает правила проведения банковских операций;
6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
8) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
9) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;
10) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
11) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;
12) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные.
4.4. Полномочия Правительства РФ в области управления финансами
Правительство РФ – это коллегиальный орган государственной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти в России[5 - Федеральный Конституционный закон РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 22 декабря 1997 г. № 51, ст. 5712. Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ» от 1 июня 2004 г. № 260 // СЗ РФ от 7 июня 2004 г. № 23, ст. 2313.]. Правительство РФ в пределах своих полномочий выполняет следующие функции:
1) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
2) формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
3) реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;
4) осуществляет регулирование в сфере экономики по направлениям: обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития РФ, осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации; осуществление управления федеральной собственностью; разработка и реализация государственной политики в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществление общего руководства таможенным делом; принятие мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики РФ; обеспечение функционирования оборонного производства РФ;
5) производит регулирование бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики по направлениям: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; обеспечение совершенствования бюджетной системы; принятие мер по регулированию рынка ценных бумаг; осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществление валютного регулирования и валютного контроля; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен;
6) ведет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной таможенной службы.
Федеральная антимонопольная служба[6 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» от 30 июня 2004 г. № 331 // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. № 31, ст. 3259.] осуществляет функции: по принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, по защите конкуренции на рынке финансовых услуг; контролю деятельности субъектов естественных монополий, рекламы; контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
Федеральная служба по финансовым рынкам[7 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» от 30 июня 2004 г. № 317 // СЗ РФ от 5 июля 2004 г. № 27, ст. 2780.] осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).
Федеральная служба по тарифам[8 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» от 30 июня 2004 г. № 332 // СЗ РФ от 5 июля 2004 г. № 29, ст. 3049.] осуществляет:
1) правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ;
2) контроль их применения (за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти).
Федеральная служба государственной статистики[9 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной статистики» от 30 июня 2004 г. № 399 // СЗ РФ от 9 сентября 2004 г. № 32, ст. 3346.] осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом положении страны, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.
Федеральная таможенная служба[10 - Постановление Правительства РФ «О Федеральной таможенной службе» от 26 июля 2006 г. № 459 // СЗ РФ от 7 августа 2006 г. № 32 ст. 3569.] осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
4.5. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области управления финансами
Ведущая роль в управлении финансами принадлежит Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли, которые являются основными исполнителями и координаторами в данной сфере. Рассмотрим далее основные функции (полномочия) этих ведомств. Контрольные функции служб и агентств в области финансов требуют особого рассмотрения, и к ним мы обратимся в лекции 6.
Министерство финансов РФ[11 - Постановление Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации» от 30 июля 2004 г. № 329 (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. № 31, ст. 3258.] (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах: бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; производства и оборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Министерство финансов РФ вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Министерство принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок:
• формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ;
• ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
• применения бюджетной классификации РФ;
• определения условий включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;
• контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств (совместно с Федеральной таможенной службой);
• ведения государственной долговой книги РФ и передачи Министерству финансов РФ информации из государственной долговой книги субъекта РФ и муниципальной долговой книги;
• ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;
• определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ и реализуемые из него.
В круг полномочий Министерства финансов входит обширная деятельность по определению форм целого ряда документов. Определяются формы налоговых деклараций и порядок их заполнения. В области таможенного дела принимаются образцы таких документов, как форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, форма требования об уплате таможенных платежей, форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банках.
Министерство финансов разрабатывает формы отчетов об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг, определяет условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и принимает решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг.
В области страхового дела Министерство финансов устанавливает требования к индикаторам финансовой устойчивости страховщиков, а также определяет формы учета и отчетности страховщиков.
Министерству финансов РФ принадлежат широкие полномочия в сфере управления государственным бюджетом России. Минфин составляет проект федерального бюджета, утверждает и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета, представляет в Правительство РФ отчетность об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ, управляет в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда РФ (реорганизованного путем создания Резервного фонда и Фонда будущих поколений). Наряду с практической деятельностью по управлению государственным бюджетом Министерство финансов осуществляет большую методическую работу, включая методическое руководство в области бюджетного планирования и методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Ряд ответственных функций выполняет Министерство финансов в области организации бюджетного процесса. К ним относятся:
• ведение главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;
• заключение от имени РФ договора о предоставлении государственных гарантий РФ и договора обеспечения регрессных требований гаранта;
• управление в установленном порядке государственным долгом РФ;
• ведение государственной долговой книги РФ и осуществление учета информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов РФ и муниципальных образований;
• выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;
• ведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
• обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством РФ;
• ведение в установленном порядке переговоров и подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;
• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;
• организация перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;
• согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.
Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности целого ряда находящихся в его ведении служб. Такими службами являются: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральное казначейство.
Федеральная налоговая служба (ФНС России)[12 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе» от 30 сентября 2004 г. № 506 (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 4 октября 2004 г. № 40, ст. 3961.] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за:
• соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах;
• правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
• правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;
• соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов;
• производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. ФНС производит государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам. Федеральная налоговая служба ведет учет всех налогоплательщиков.
Федеральная служба страхового надзора[13 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора» от 30 июля 2004 г. № 148 // СЗ РФ от 12 апреля 2004 г. № 28, ст. 2904.] осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности. Федеральная служба страхового надзора принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела; проводит аттестацию страховых актуариев; ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела. Федеральная служба осуществляет расчет размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора[14 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15 июня 2004 г. № 278 // СЗ РФ от 21 июня 2004 г. № 25, ст. 2561.] осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы и территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства; за соблюдением требований бюджетного законодательства и др.
Федеральная служба по финансовому мониторингу[15 - Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» от 23 июня 2004 г. № 307 // СЗ РФ от 28 июня 2004 г. № 26, ст. 2676; Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115/ФЗ; Приказ Минфина России от 26 декабря 2006 г. «Об утверждении Положения о порядке осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма” от 7 августа 2001 г. № 115/ФЗ» № 183н.] осуществляет функции по:
• противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
• выявлению и пресечению фактов финансирования терроризма;
• координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере;
• контролю исполнения Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (на основе приказа Минфина от 26.12.06 № 183н) организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. Таким образом был упорядочен контроль и обеспечено предоставление информации в сфере игорного бизнеса, купли-продажи недвижимости, деятельности ломбардов и лизинговых компаний, которые были очень привлекательны для отмывания преступных доходов.
Основными формами проведения проверок организаций Федеральной службой по финансовому мониторингу являются камеральные и выездные контрольные операции. При этом обеспечивается строгое соблюдение правил по защите конфиденциальной служебной, банковской, налоговой, коммерческой и иной информации от разглашения, утраты, искажения, утечки, уничтожения, незаконного использования.
Федеральная служба по финансовому мониторингу взаимодействует в установленном порядке и в пределах установленной сферы деятельности с Центральным банком РФ, с компетентными органами иностранных государств, с органами государственной власти, с организациями, с должностными лицами и гражданами иностранных государств как в РФ, так и за рубежом.
Федеральное казначейство[16 - Постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе» от 1 декабря 2004 г. № 703 (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ от 6 декабря 2004 г. № 49, ст. 4908.] (Казначейство России) осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю ведения операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия:
• доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
• открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
• составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ;
