скачать книгу бесплатно
Административная ответственность за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации для заказчиков и участников закупок
Александр Николаевич Борисов
Книга содержит практические рекомендации по защите прав и законных интересов при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Рассмотрены составы административных правонарушений в сфере закупок, приведены правовые позиции и правовые подходы, разработанные высшими судебными органами (КС России, ВС России, ВАС России), изложены мнения соответствующих ведомств (Минэкономразвития России, Минфин России, ФАС России, Казначейство России).
Издание включает в себя примерные формы документов, представляемых при производстве по делу об административном правонарушении, а также при обжаловании и оспаривании постановления по такому делу.
Адресовано лицам, привлекаемым к административной ответственности за нарушения в сфере закупок, причем как участникам закупок и их работникам, так и должностным лицам заказчиков.
Александр Борисов
Административная ответственность за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации для заказчиков и участников закупок
А. Н. Борисов
* * *
Список сокращений
Органы государственной власти, государственные органы, иные организации:
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
СКДВ ВС России – Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации;
СКЭС ВС России – Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;
ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;
Казначейство России – Федеральное казначейство;
ФАС России – Федеральная антимонопольная служба.
Правовые акты:
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[1 - СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[2 - СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[3 - СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823.];
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[4 - СЗ РФ, 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[5 - СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[6 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3012.];
Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[7 - pravo.gov.ru, 2013, 8 апреля.];
КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ[8 - pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.];
Постановление Пленума ВАС России 2003 г. № 2 – Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[9 - ВВАС РФ, 2003, № 3.];
Постановление Пленума ВС России 2005 г. № 5 – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[10 - РГ, 2005, 19 апреля, № 80.].
Источники правовых актов:
arbitr.ru – «Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://www.arbitr.ru», «Официальный сайт федеральных арбитражных судов Российской Федерации http://www.arbitr.ru»;
pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;
БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;
ВВАС РФ – «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЕИС – единая информационная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Глава 1. Административные правонарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
1.1. Нормы КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в сфере закупок
Закон о контрактной системе содержит лишь бланкетную норму об ответственности за нарушение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Речь идет о норме ч. 1 ст. 107 данного Закона, устанавливающей, что лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
В КоАП РФ используется понятие законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В части 1 ст. 7.29 данного Кодекса для обозначения названной законодательной отрасли в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок».
При этом в положениях ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, устанавливающих сроки привлечения к административной ответственности, непосредственно перечислены нормы данного Кодекса, которыми предусмотрена административная ответственность за нарушения названной законодательной отрасли. Так, в указанной части говорится об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.29–7.32, 7.32
, частью 7 ст. 19.5, статьей 19.7
КоАП РФ. Но необходимо учитывать, что ряд из указанных норм предусматривает ответственность за нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа.
Наряду с этим имеют значения положения ч. 1 ст. 23.66 КоАП РФ, определяющие дела об административных правонарушениях, которые полномочны рассматривать контрольные органы в сфере закупок, и положения п. 62
ч. 2 ст. 28.3 данного Кодекса, определяющие дела об административных правонарушениях, протоколы о которых полномочны составлять должностные лица контрольного органа в сфере закупок, его территориальных органов. Из этих положений следует, что к административным правонарушениям в сфере закупок относятся также административные правонарушения, предусмотренные частью 11 ст. 9.16 и частью 7
ст. 19 КоАП РФ.
С учетом изложенного к административным правонарушениям в сфере закупок относятся административные правонарушения, предусмотренные следующими нормами КоАП РФ:
1–2
ст. 7.29 «Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя)»;
статьей 7.29
«Нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок»;
частями 1–4
, 6–8, 10, 11, 13 и 14 ст. 7.30 «Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
статьей 7.31 «Нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»;
статьей 7.31
«Нарушение порядка и (или) сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), порядка и (или) сроков блокирования операций по счету участника закупки, порядка ведения реестра участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке, правил документооборота при проведении электронного аукциона, разглашение оператором электронной площадки, должностным лицом оператора электронной площадки информации об участнике закупки до подведения результатов электронного аукциона»;
статьей 7.32 «Нарушение порядка заключения, изменения контракта»;
статьей 7.32
«Нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
частью 11 ст. 9.16 «Нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности»;
частями 7 и 7
ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль»;
частью 1 ст. 19.7
«Непредставление информации и документов или представление заведомо недостоверных информации и документов в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа, орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».
1.2. Несоблюдение требований при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 1–2
ст. 7.29 КоАП РФ)
В части 1 ст. 7.29 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ[11 - pravo.gov.ru, 2013, 30 декабря.]) установлена ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в т. ч. решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2
данной статьи. Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30 тысяч рублей.
Общие положения о способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закреплены в ст. 24 Закона о контрактной системе, согласно ч. 5 которой заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 «Осуществление закупок» данного Закона; при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
Случаи, в которых закупка может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотрены положениями ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе. Как установлено в ч. 3 данной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 475-ФЗ[12 - pravo.gov.ru, 2017, 29 декабря.]), в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта; положения данной части не распространяются на случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные пунктами 1, 2, 4, 5, 7, 8, 15, 16, 19–21, 24–26, 28, 29, 33, 36, 42, 44, 45, 47–48, 50–54 ч. 1 данной статьи.
Часть 2 ст. 7.29 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) предусматривает ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в т. ч. решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона. Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тысяч рублей.
Ранее в ч. 2 ст. 48 Закона о контрактной системе устанавливалось, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56 «Особенности проведения конкурса с ограниченным участием», 57 «Особенности проведения двухэтапного конкурса», 59 «Аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», 72 «Проведение запроса котировок», 83 «Проведение запроса предложений», 84 «Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» и 93 «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» данного Закона.
Данная часть 2 ст. 48 Закона о контрактной системе признана утратившей силу с 1 июля 2018 г. Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ[13 - pravo.gov.ru, 2017, 31 декабря.], внесшим изменения в данный Закон в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме.
Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ статья 112 Закона о контрактной системе дополнена частью 43, устанавливающей, что заказчики, уполномоченные органы и уполномоченные учреждения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд:
1) с 1 июля 2018 г. вправе определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, запроса предложений в электронной форме, запроса котировок в электронной форме;
2) с 1 января 2019 г. определяют поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения электронных процедур. При этом предусмотрено, что заказчики, уполномоченные органы и уполномоченные учреждения не вправе проводить открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений не в электронной форме.
Данные положения согласно ч. 44 ст. 112 Закона о контрактной системе (часть введена тем же Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) не распространяются на заказчиков в случае осуществления закупок, указанных в ст. 75 «Особенности проведения запроса котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства», 76 «Особенности проведения запроса котировок для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан», 80 «Порядок подачи заявок на участие в предварительном отборе участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера», 82 «Особенности осуществления закупок путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера», 84 «Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)», 93 «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)», 111 «Особенности осуществления закупок в соответствии с решением Правительства Российской Федерации» и 111
«Особенности планирования и осуществления закупок на территории иностранного государства для обеспечения деятельности заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства» данного Закона.
В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона. Включение товаров, работ, услуг в указанные перечни осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий:
1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки;
2) критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.
Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р[14 - pravo.gov.ru, 2016, 23 марта.].
В части ч. 2
ст. 7.29 КоАП РФ (часть введена Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) установлена ответственность за принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, или нарушение порядка и сроков направления в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, информации и документов для согласования применения закрытого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тысяч рублей.
Случаи, в которых заказчик осуществляет закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием, определены в ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ[15 - pravo.gov.ru, 2014, 4 июня.]):
1) если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.
Случаи отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также дополнительные требования к участникам закупки путем проведения конкурсов с ограниченным участием установлены в приложении № 2 к Постановлению Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям»[16 - pravo.gov.ru, 2015, 9 февраля.];
2) выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.
Как предусмотрено в ч. 2
указанной статьи 56 Закона о контрактной системе (часть введена Федеральным законом от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ), заказчик вправе осуществлять закупки товаров, работ, услуг, указанных в ч. 2 данной статьи, с учетом требований данного Закона путем проведения электронного аукциона, закрытого аукциона, запроса котировок, запроса предложений, а также у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); при этом к участникам таких закупок не применяются дополнительные требования, установленные в соответствии с ч. 2 ст. 31 данного Закона в отношении участников закупок, которые осуществляются только путем проведения конкурса с ограниченным участием.
Особенности проведения двухэтапного конкурса предусмотрены в ст. 57 Закона о контрактной системе, согласно ч. 2 которой (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 365-ФЗ[17 - pravo.gov.ru, 2016, 4 июля.]) заказчик вправе провести двухэтапный конкурс в соответствии с данным Законом при одновременном соблюдении следующих условий:
1) конкурс проводится для заключения:
а) контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в т. ч. архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции;
б) энергосервисного контракта;
