Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

скачать книгу бесплатно

Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)
Анна Викторовна Белицкая

Создание территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности – одно из эффективных правовых средств государственного регулирования экономики, хорошо зарекомендовавшее себя как в России, так и в зарубежных странах. Зона территориального развития – новый для российского законодательства тип такой территории. В отличие от особых экономических зон, которые в России функционируют давно и целью создания имеют поддержку определенных отраслей экономики, зоны территориального развития создаются с целью поддержки определенных регионов, выравнивания уровня экономического развития субъектов Российской Федерации. Комментируемый Закон устанавливает порядок создания, деятельности и прекращения деятельности зон территориального развития, а также определяет меры государственной поддержки, как самих территорий, так и их резидентов. Комментарий предназначен для практикующих юристов и экономистов, специализирующихся в сфере инвестиций, инвесторов и предпринимателей, желающих понять особенности и возможные преимущества инвестирования в субъектах Российской Федерации, ученых, а также студентов и аспирантов юридических и экономических факультетов.

Анна Викторовна Белицкая

Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Предисловие

На определенных территориях ряда стран, в том числе и России, вводятся специальные правовые режимы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Такие территории создаются с целью развития определенных отраслей хозяйства, торговли или экономики отдельных регионов. Специальный правовой режим предпринимательства на таких территориях выражается, главным образом, в предоставлении льгот, гарантий и мер государственной поддержки их резидентам, зарегистрированным в установленном законом порядке.

В мировой практике встречаются различные термины для обозначения территорий с особым правовым режимом предпринимательства: «свободные экономические зоны» (Республика Беларусь, Литва, Латвия), «специальные экономические зоны» (Польша, Украина, Казахстан), «свободные зоны» (Сербия, Македония), «зоны свободной торговли» (Североамериканская зона свободной торговли НАФТА), «свободные порты» (Латвия) и «свободные склады» (Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 г.), «промышленные парки» (Латвия) и «промышленные зоны» (Чехия, Словакия), «офшоры» (BVI), «экономические зоны» (Нидерланды), «предпринимательские зоны» (Великобритания, Франция, Венгрия) и др. В литературе предложены классификации таких зон по различным основаниям. Наиболее общей является классификация по цели деятельности. Так, выделяют промышленно-производственные зоны, зоны свободной торговли, экспортно-обрабатывающие зоны, зоны ускоренного экономического развития, зоны технико-экономического развития, отраслевые зоны и др.[1 - См., напр.: Городилов А.А., Гомин А.Ч., Каргаполов С.Г., Куликов А.В. XXI в.: Свободная зона и особый статус / под ред. Е. Чирковой. – Калининград, 2001. – С. 15–17.].

В отечественном законодательстве 1990-х гг. предпочтение отдавалось более общему термину «свободная экономическая зона» (например, в районе г. Находка[2 - Постановление Совета Министров Российской Федерации от 23 ноября 1990 г. № 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в районе г. Находки (СЭЗ Находка) Приморского края» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. – 1991. – № 4. – Ст. 50.]), который, однако, не был определен легально. В научной литературе встречались различные его определения, которые в обязательном порядке упоминали территорию и особый режим осуществления предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности. В современном законодательстве было отдано предпочтение другому термину – «особая экономическая зона», под которым в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[3 - СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.] (далее – Закон об особых экономических зонах) понимается часть территории Российской Федерации, определяемая Правительством Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. По мнению А.Н. Багаутдинова, смещение акцента со слова «свободные» на «особые» отразило тенденцию усиления контроля государства за внешнеэкономической деятельностью[4 - См.: Багаутдинов А.Н. Проблема понятия особых экономических зон в российском праве // Право и государство: теория и практика. – 2007. – № 9. – С. 106.]. Мы разделяем точку зрения ученых, которые считают понятия «свободные экономические зоны» и «особые экономические зоны» синонимичными[5 - См.: Савосик Д.А. Функционирование особых экономических зон на территории Российской Федерации: финансово-правовой аспект.: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Саратов, 2011.]. Хотя у данной точки зрения есть и противники[6 - См.: Павлов Ч.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России // Административное и муниципальное право. – 2010. – № 12. – С. 74–81.].

В настоящее время для определения территории со специальным режимом предпринимательства на уровне федерального законодательства наряду с термином «особые экономические зоны» используются такие термины, как «зона территориального развития» (Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7 - СЗ РФ. – 2011. – № 49 (ч. 5). – Ст. 7070.]; далее – комментируемый Закон), «инновационный центр» (Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»[8 - СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970.]; далее – Закон о «Сколково), а на уровне регионального законодательства – например, «зона экономического благоприятствования»[9 - Закон Новгородской области от 9 декабря 2005 г. № 587-ОЗ «О зонах экономического благоприятствования на территориях Батецкого, Волотовского, Маревского и Поддорского муниципальных районов» // Новгородские ведомости. – 2005. – 27 дек.]. Данные категории не синонимичны и имеют свои особенности. Настоящий комментарий посвящен анализу такой категории, как зона территориального развития.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ

«О ЗОНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 22 ноября 2011 г. Одобрен Советом Федерации 29 ноября 2011 г.

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением существования зон территориального развития в Российской Федерации, определяет направления мер государственной поддержки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах (далее – меры государственной поддержки).

Комментируемая статья определяет сферу применения Закона о зонах территориального развития. Нормы данного Закона определяют порядок создания, функционирования и прекращения существования зон территориального развития. Кроме того, в сферу правового регулирования Закона попадают меры государственной поддержки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах.

Предмет регулирования комментируемого Закона определен аналогично предметам регулирования подобных законов в ряде стран зарубежных стран, например, в Законе Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 469-IV ЗРК «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан»[10 - Казахстанская правда от 6 августа 2011 г. № 247–249 (26668—26670).], Законе Кыргызской Республики от 16 декабря 1992 г. № 1076-XII «О свободных экономических зонах в Кыргызской Республике»[11 - Ведомости ВС РК. – 1992. – № 3. – Ст. 91.], Законе Республики Молдова от 27 июля 2001 г. № 440-XV «О зонах свободного предпринимательства»[12 - Мониторул Офичиал ал Р. Молдова от 6 сентября 2001 г. № 108–109.], Законе Индии от 23 июня 2005 г. № 28 «О специальных экономических зонах»[13 - «Газета Индии» от 23 июня 2005 г. № 31.], а также в некоторых российских нормативных правовых актах: Законе об особых экономических зонах, Федеральном законе от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[14 - СЗ РФ. – 2006. – № 3. – Ст. 280.] (далее – Закон об особой экономической зоне в Калининградской области), Федеральном законе от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»[15 - СЗ РФ. – 1999. – № 23. – Ст. 2807.] (далее – Закон об особой экономической зоне в Магаданской области).

Комментируемый Закон является специальным актом инвестиционного законодательства. В мировой практике многие территории со специальным правовым режимом предпринимательства тесно увязаны с реализацией инвестиционных проектов, поскольку такие зоны создаются, в том числе, чтобы сформировать более благоприятные условия для привлечения инвестиций, чем на остальной территории государства. Речь может идти как об инвестициях в рамках страны, на территории которой созданы зоны, так и об иностранных инвестициях.

В мировой практике доказано, что специальные экономические зоны могут быть хорошим инструментом для привлечения иностранных инвестиций. Механизм привлечения иностранного капитала строится на том, что на определенных территориях создается благоприятный инвестиционный климат с минимальным количеством административных барьеров, льготным налоговым, таможенным, визовым и иным режимом, что способствует поступлению иностранных инвестиций и притоку иностранных высококвалифицированных кадров, а также закупке высокотехнологичного оборудования, ноухау и секретов производства. Характерным примером стран с активным притоком иностранных инвестиций через специальные экономические зоны являются Филиппины, Бангладеш, Мексика. В таких странах, как Никарагуа и Марокко, привлечение иностранных инвестиций называется одной из основных целей создания специальных экономических зон. Венгерское законодательство предоставляет для иностранных фирм в свободных таможенных зонах многочисленные преимущества. Составной частью экономических реформ Китая является привлечение иностранного капитала через специальные экономические зоны. В других зарубежных странах специальные экономические зоны получают инвестиции больше из национальных источников.

О правовом режиме инвестиционной деятельности на территориях со специальным режимом предпринимательства говорится также в некоторых законах стран СНГ, например, законах республик Таджикистан, Молдова, Беларусь, Узбекистан и др.

В Российской Федерации связь между территориями со специальным режимом предпринимательства и инвестициями также прослеживается. Так, в Законе об особой экономической зоне в Калининградской области закреплено, что на территории Калининградской области действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности, а также применяется процедура свободной таможенной зоны.

Комментируемый Закон также создает специальный правовой режим инвестирования на определенных территориях и регулирует как государственные, так и частные инвестиции. Отметим, что комментируемый Закон, как и любой другой акт инвестиционного законодательства, включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности как частного, так и публичного права.

Отметим, что в комментируемом Законе не выделяется особенностей правового регулирования иностранных инвестиций на территории зоны территориального развития. Вместе с тем в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»[16 - СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3493.] установлено, что иностранный инвестор имеет право осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации в любых формах, не запрещенных законодательством Российской Федерации (ст. 6). На территории Российской Федерации в отношении иностранных инвесторов действует национальный режим, за исключением некоторых изъятий, установленных законом. Полагаем, что действие комментируемого Закона распространяется на иностранные юридические лица и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, а также на юридические лица с иностранными инвестициями.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

1) зона территориального развития в Российской Федерации (далее – зона территориального развития) – часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки;

2) стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, предусматривающая создание зоны территориального развития, – документ государственного стратегического планирования, утвержденный в установленном порядке и определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом особенностей, определенных настоящим Федеральным законом;

3) уполномоченный федеральный орган – уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в сфере функционирования зон территориального развития;

4) администрация зоны территориального развития (далее – администрация) – орган управления зоной территориального развития в субъекте Российской Федерации;

5) резидент зоны территориального развития (далее – резидент) – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, включенные в реестр резидентов зоны территориального развития (далее – реестр резидентов);

6) инвестиционная декларация – документ, содержащий сведения об инвестиционном проекте, реализуемом в зоне территориального развития в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Комментируемая статья содержит определения ключевых понятий в отношении зон территориального развития.

В части 1 комментируемой статьи содержится определение зоны территориального развития.

Зона территориального развития в Российской Федерации определена как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.

Таким образом, исходя из легального определения, можно выделить следующие основные признаки данной зоны:

определенная границами территория;

цель создания зоны – сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации;

формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику;

предоставление мер государственной поддержки резидентам.

В целом данное определение во многом схоже с определением особых экономических зон в Законе об особых экономических зонах. По сути, речь идет о похожем явлении – территории с определенным режимом осуществления предпринимательской деятельности. Между тем наблюдается несколько отличий. Основное заключается в цели создания зоны, а следовательно, и в ее типе. Чтобы получить полное представление о типологии территорий со специальным режимом предпринимательства, необходимо проанализировать историко-правовой аспект данного вопроса.

История территорий со специальным режимом предпринимательства уходит своими корнями в глубь веков. В 166 году на о. Делос (Греция) была объявлена зона свободной торговли и создан льготный режим для осуществления коммерческой деятельности для купцов, которые освобождались от налогов, пошлин и некоторых административных обязанностей. Позднее зоны свободной торговли стали создаваться в Риме, Китае, затем вдоль берегов Средиземного и Северного морей. В 1547 г. городом свободной торговли был объявлен г. Ливорно, в котором коммерческая деятельность купцов не облагалась налогом. В России режим беспошлинной торговли был установлен в таких городах, как Смоленск, Новгород, Псков.

Следующим видом территории со специальным режимом торговли стала зона порто-франко, которая располагалась в портовых городах (напр., Венеция, Марсель, Генуя). Суть режима порто-франко заключалась в том, что между данной территорией и основной территорией государства существовала таможенная граница, однако торговля между территорией порто-франко и зарубежными государствами велась свободно без уплаты таможенных пошлин. Первый российский «порто-франко» был создан в Одессе в 1817 году.

Режим порто-франко эволюционировал в XX в. в режим свободных гаваней (Генуя, Марсель, Гамбург, Любек, Одесса, Владиво сток, Батуми и др.). Основное отличие от территории порто-франко заключалось в том, что на территории свободных гаваней запрещалось проживание лиц, не имеющих прямого или опосредованного (хранение, сортировка и др.) отношения к торговле. В свободные гавани можно было ввозить иностранные товары без пошлин и без соблюдения таможенных формальностей, хранить их без ограничения срока, производить их обработку вплоть до промышленной переработки и осуществлять торговые операции.

Параллельно с режимом свободных гаваней шло развитие экспортно-производственных зон, в которых создавались льготные условия не только для коммерческой, но и для иной предпринимательской деятельности (в том числе и производственной). Со второй половины XIX в. некоторые метрополии, в частности Англия и Франция, использовали зоны нового типа (торговля + производство) в своих колониях (Гонконг, Сингапур, Аден и др.). В конце XIX в. экспортно-производственная зона появилась в Гамбурге.

Новый этап своего развития территории с особым режимом предпринимательства проходят во второй половине XX в. с появлением зон технико-внедренческого типа. Первой такой территорией становится в 1959 г. аэропорт Шэннон (Ирландия). Такие территории характеризовались тем, что предлагали специальные стимулы и привилегии иностранным инвесторам, обеспечивая тем самым свободное движение не только товаров, но и капиталов и технологий.

В настоящее время расширение масштабов процесса интеграции происходит в результате создания сервисных зон, в том числе офшорных, комплексных и международных свободных экономических зон. Такие свободные экономические зоны получили название зон четвертого поколения – свободных экономических зон интеграционного типа. В современной действительности активность в отношении создания специальных экономических зон проявляют не все государства. Специальные экономические зоны сконцентрированы в Азии (в основном в Китае), Латинской Америке, Центральной и Восточной Европе.

История развития территорий со специальным режимом предпринимательства доказывает, что цель их создания и их сущность практически не менялись с течением времени. Вне зависимости от названия и несмотря на определенные отличия в порядке создания, предоставления льготных условий резидентам и другие факторы, суть территорий со специальным режимом предпринимательства оставалась неизменной – создать анклав с более благоприятными условиями для развития предпринимательства, чем на всей остальной территории государства.

Зона территориального развития относится к типу зон ускоренного экономического развития. Зоны ускоренного экономического развития присутствуют и в зарубежных правопорядках. Так, в Великобритании создаются «зоны предпринимательства» (Enterprise Zone), под которыми понимаются определенная правительством на срок в 10 лет ограниченная территория, создаваемая в целях стимулирования экономической деятельности, на которой в течение длительного времени наблюдался значительный спад экономической активности[17 - http://www.ved.gov.ru/exportcountries/gb/about_gb/laws_ved_gb/special_ area_gb/]. В Венгрии предпринимались попытки использовать предпринимательские зоны для подъема отсталых в экономическом отношении территорий с высоким уровнем безработицы, однако заметного развития эта форма не получила: из 11 зарегистрированных реально действует только одна – Захоньская предпринимательская зона[18 - http://www.ved.gov.ru/exportcountries/hu/about_hu/laws_ved_hu/special (http://www.ved.gov.ru/exportcountries/hu/about_hu/laws_ved_hu/special)_ area_hu/]. В Польше особые экономические зоны также рассматриваются как один из важных инструментов проведения региональной политики с целью создания и активизации хозяйственной жизни в депрессивных регионах с высоким уровнем безработицы. В настоящее время в Польше существуют 14 специальных экономических зон[19 - http://www.ved.gov.ru/exportcountries/pl/about_pl/laws_ved_pl/special_ area_pl/]. В Японии действуют специальные зоны, связанные со структурными реформами, направленные на создание упрощенных условий для ведения определенного бизнеса там, где это ранее делать было невозможно. Указанные зоны, как предполагается, должны способствовать экономическому развитию регионов, привлечению в них прямых инвестиций. В настоящее время в Японии функционирует более 900 специальных зон, связанных со структурными реформами[20 - http://www.ved.gov.ru/exportcountries/jp/about_jp/laws_ved_jp/special_ area_jp/]. Использование специальных экономических зон с целью оживления экономики отдельных регионов также практикуется во Франции и в Соединенных Штатах Америки.

Зоны ускоренного экономического развития встречались в отечественной практике и ранее. Так, обеспечение ускоренного социально-экономического развития г. Выборга и Ленинградской области ставилось целью создания свободной экономической зоны в данном городе[21 - Положение о СЭЗ г. Выборга Ленинградской области, утвержденное распоряжением Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1991 г. № 1588-1 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и в г. Выборге Ленинградской области».]. Согласно Закону об особой экономической зоне в Калининградской области особая экономическая зона в Калининградской области также является зоной ускоренного экономического развития.

Создание такого типа зон в настоящее время отвечает потребностям социально-экономического развития России и подпадает под одно из основных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.[22 - Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489.].

Так, согласно Концепции переход к новой модели пространственного развития российской экономики предполагает, в том числе, формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий. Концепция также предполагает сокращение дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики, укрепление системы стратегического управления региональным развитием, повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что проект закона о зонах территориального развития подготовлен в целях сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику[23 - http://www.minregion.ru/upload/documents/2010/04/100419-pz.doc], т. е. принятие комментируемого Закона вполне соотносится с концептуальными задачами государства.

Цель создания является отличительной чертой, позволяющей оправдать принятие нового законодательного акта, при том что в России действует Закон об особых экономических зонах. Закон об особых экономических зонах принимался в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции (ст. 3 Закона об особых экономических зонах).