скачать книгу бесплатно
Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие
Алевтина Сергеевна Тимошенко
Данное пособие явилось результатом рабочих встреч помощника руководителя ФАС России А. С. Тимошенко, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения антимонопольного, арбитражного процессуального и административного законодательства в форме «вопрос—ответ». Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением А. С. Тимошенко, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов, возможно, требовали более подробного изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также следует обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались, в основном, отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб). Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной. Законодательство приведено по состоянию на июнь 2014 г.
А. С. Тимошенко
Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами
Учебное пособие
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
От автора
Данное пособие явилось результатом рабочих встреч, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения права. Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые мной ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов требуют специального изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также прошу обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались в основном отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб).
Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной.
Вопросы, связанные с применением Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации
Частью 2 ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 настоящего Кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Вместе с тем ч. 3 указанной нормы установлено, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.
Каким образом разрешить противоречия между положениями ч. 2 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ?
Как антимонопольный орган должен определять подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, при передаче дела на рассмотрение в суд в связи с принятием «третьего антимонопольного пакета»?
При передаче дела в суд о привлечении к административной ответственности необходимо исходить из положений, закрепленных в ст. 23.1 КоАП РФ. В указанной норме решены вопросы и подведомственности, и подсудности. По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подведомственность и подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных судов и арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абзацами третьим и четвертым (введены Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ) ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. При этом следует учитывать, что дела по правонарушениям, перечисленным в абзаце третьем указанной нормы, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Поскольку в абзаце четвертом ничего не сказано о субъектном составе правонарушителей, следует исходить из того, что предусмотренные в нем составы подпадают под исключительную юрисдикцию арбитражного суда независимо от наличия или отсутствия статуса лица, занимающегося предпринимательской или иной экономической деятельностью. В эту категорию дел включена и ст. 14.9 КоАП РФ о незаконном ограничении конкуренции, предусматривающая, в том числе, дисквалификацию должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства.
О невозможности рассмотрения судами общей юрисдикции дел, отнесенных законом к исключительной компетенции арбитражного суда, неоднократно высказывались высшие судебные инстанции, включая Верховный Суд РФ (п. «д» и «е» ч. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5). Соответствующее разъяснение дано до принятия Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ, еще больше расширившего компетенцию арбитражного суда, что ни в коем случае не меняет общего правила об «остаточном» принципе рассмотрения дел судами общей юрисдикции, а именно: суды общей юрисдикции рассматривают все дела, отнесенные к компетенции судов, за исключением дел, рассматриваемых военными и арбитражными судами.
Не должно вводить в заблуждение изложение абзаца второго ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, которым установлено, что дела об административных правонарушениях, указанные в ч. 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов. Санкция статьи, устанавливающая ответственность за административное правонарушение в виде дисквалификации лиц, может быть применена судьями районных судов к иным различным составам административных правонарушений, перечисленных в ст. 3.11 КоАП РФ.
В то же время при определении подведомственности дел арбитражным судам следует учитывать, что положения ч. 3 ст. 23.1 Кодекса применяются с учетом положений ч. 1 и 2 указанной статьи. Это означает, в частности, что рассмотрение дел о привлечении лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, которые предусмотрены статьями, перечисленными одновременно в ч. 2 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, осуществляется административными органами, если они не передали такие дела на рассмотрение в арбитражный суд, или арбитражным судом, если ему соответствующие дела административными органами переданы.
При этом административные органы при рассмотрении указанных дел не вправе назначать те виды наказаний, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Поскольку, как следует из положений ст. 3.11 Кодекса, дисквалификация назначается только судьей, если административный орган посчитает необходимым применить именно такое наказание, дело передается для рассмотрения в арбитражный суд.
Таким образом, разъяснения ФАС России, данные в п. 22 письма от 27.12.2011 № ИА/48801 о применении «третьего антимонопольного пакета», в частности, касающиеся того, что решение о дисквалификации должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства с момента вступления в силу Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 403-ФЗ будет осуществляться арбитражными судами по правилам, предусмотренным главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основаны на правильном толковании закона.
Как правильно определить подсудность дел об административных правонарушениях?
При решении вопросов подведомственности, подсудности и в целом порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, следует различать две категории дел: дела о привлечении к административной ответственности (главы 22–29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления (решения) органов и должностных лиц. Кроме того, необходимо иметь в виду, что вопросы подсудности административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, решаются судами по-разному.
Как указал Верховный Суд РФ в п. 1 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях», порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность дел, определяется Кодексом об административных правонарушениях. При определении подсудности дел о привлечении к административной ответственности судами общей юрисдикции необходимо учитывать закрепленное в ст. 29.5 КоАП РФ общее правило о том, что такие дела рассматриваются по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность (подп. «з» п. 3 постановления).
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела.
Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). Это же правило следует отнести и к делам, связанным с привлечением к административной ответственности арбитражными судами.
Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральным законом об административных правонарушениях.
Таким образом, исходя из системного толкования ст. 189, 202, 207 АПК РФ, п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 выстроена следующая иерархия применения процессуального законодательства арбитражными судами: вначале применяются положения арбитражного процессуального законодательства, а затем (субсидиарно) Кодекс об административных правонарушениях.
При решении вопроса о подсудности дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует руководствоваться положениями ч. 2 ст. 189, ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ.
Так, в силу ст. 203 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, а не по месту совершения правонарушения или по месту нахождения административного органа. Если же лицо привлекается к ответственности за правонарушение, совершенное вне места его нахождения или жительства, то заявление может быть подано по месту совершения административного правонарушения. Таким образом, мы видим, что законодатель установил альтернативную подсудность дел о привлечении к административной ответственности в случае, если место нахождения (жительства) лица, в отношении которого составлен протокол, и место совершения правонарушения не совпадают. Тогда возникает вопрос, за кем выбор?
В таких случаях, согласно п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (в редакции постановления от 10.11.2011 № 71), если административное правонарушение совершено вне места нахождения юридического лица, в том числе связано с деятельностью филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, или места жительства физического лица, выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу.
Заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается согласно ч. 1 ст. 208 АПК РФ в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности. Здесь уже выбор между арбитражными судами принадлежит заявителю.
Пунктом 26 указанного постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2010 № 10 отдельно решен вопрос и об иностранных юридических лицах. Во-первых, дела об административных правонарушениях, совершенных иностранными юридическими лицами, отнесены согласно ч. 2 ст. 248 АПК РФ к исключительной компетенции арбитражных судов. Во-вторых, решена проблема подсудности следующим образом: заявления о привлечении иностранного лица к административной ответственности, не имеющего места нахождения на территории России, подаются в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения, а заявления об оспаривании решений (постановлений) органа – в арбитражный суд по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности.
Также следует отметить, что ни процессуальные кодексы, ни КоАП РФ не предусматривают возможность передачи судом дела по подведомственности на рассмотрение другого суда в случае если орган или должностное лицо, составившее протокол, неправильно определили компетентный суд. В таком случае судьей возвращаются материалы дела обратно органу или должностному лицу без возбуждения дела.
Каким образом должен поступить антимонопольный орган в том случае, когда к административной ответственности привлекается должностное лицо, а само должностное лицо или работодатель отказывается сообщать антимонопольному органу необходимые сведения о месте жительства или месте пребывания, годе и месте рождения, ссылаясь при этом на Закон о персональных данных?
Действительно, при реализации полномочий по осуществлению производств по делам об административных правонарушениях возникает проблема с выяснением сведений, необходимых для отражения в постановлении по делу об административном правонарушении.
В соответствии с требованиями ст. 13 Закона об исполнительном производстве в исполнительном документе должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства или место пребывания, год и место рождения должника. Отсутствие данных сведений позволяет судебному приставу-исполнителю на основании ст. 31 Закона об исполнительном производстве вынести постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства.
Зачастую должностные лица, в том числе должностные лица заказчиков, уполномоченных органов, члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий отказываются сообщать антимонопольному органу сведения о месте жительства или месте пребывания, годе и месте рождения, ссылаясь на то, что указанные сведения являются персональными данными государственного гражданского служащего, носящими конфиденциальный характер, и их следует получать лично у гражданского служащего.
Между тем системный анализ положений Федерального закона «О персональных данных», в частности нормы п. 3 ч. 1 ст. 6, ст. 7, ч. 2 и 3 ст. 9, ч. 2 ст. 18, позволяет сделать вывод, что должностные лица не вправе отказывать государственному органу, привлекающему правонарушителя к административной ответственности в пределах своих полномочий, в предоставлении персональных данных, поскольку полученные административным органом в ходе административного расследования персональные данные будут им обрабатываться исключительно в целях последующего исполнения постановления по делам об административных правонарушениях, которое в силу п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» является исполнительным документом.
С целью исключения случаев отказа в предоставлении необходимых персональных данных со стороны государственных, муниципальных органов или иных операторов, осуществляющих обработку персональных данных, предлагается в запросе делать ссылку на соответствующие положения Закона о персональных данных, обязывающие предоставить такие данные.
Каким способом можно известить лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя, о составлении протокола об административном правонарушении?
Нарушение административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер.
Составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, при отсутствии доказательств его извещения о дате и времени составления протокола является существенным нарушением требований КоАП РФ в части предоставления лицу гарантий, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ.
Пунктом 24.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 расширены возможности извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, или его законного представителя о составлении протокола. Так, данным пунктом установлено, что поскольку КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно, следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи). Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств). Аналогичное правило содержится и в п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5.
Кроме того, для вручения извещения лицу или его законному представителю о дате и времени составления протокола при наличии соответствующей договоренности могут быть задействованы служба судебных приставов или органы внутренних дел.
В любом случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, уклоняется от вручения повестки, в суд необходимо представить соответствующие доказательства того, что административный орган принимал все возможные меры для извещения лица о дате и времени составления протокола, однако привлекаемое лицо всячески уклонялось от получения корреспонденции.
Долго оставался открытым вопрос возможности извещения лица посредством факсимильной связи.
В настоящее время Президиум ВАС РФ (постановление от 04.09.2012 № 5184/12) сформулировал правовую позицию по вопросу о том, при каких условиях извещение участника процесса по факсу является надлежащим уведомлением. Из материалов дела следовало, что извещение о месте и времени рассмотрения дела было направлено обществу по факсимильной связи в режиме автоматического приема, о подтверждении отправки извещения свидетельствовал лишь корешок об отправке факса. По мнению Президиума ВАС РФ, если из отчета об отправке факса по номеру общества нельзя установить информацию о времени и месте рассмотрения дела, а также подтвердить факт получения, то сам по себе отчет не доказывает надлежащего уведомления лица. Вместе с тем общество подтвердило получение факсимильного сообщения, пусть и плохого качества. Таким образом, сказала надзорная инстанция, общество было осведомлено о том, что в отношении него возбуждено дело об административном правонарушении, и не было лишено возможности воспользоваться правами, предоставляемыми Кодексом РФ об административных правонарушениях.
На основании вышеуказанного следует, что Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что само по себе извещение общества по факсу о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении не свидетельствует о ненадлежащем уведомлении.
Сроки проведения административных процедур при производстве по делам об административных правонарушениях строго регламентированы. Будет ли считаться уважительной причиной при заявлении ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, о переносе времени рассмотрения дела или составления протокола, тот факт, что он уезжает в отпуск, а его защитник также находится в отпуске?
Высший Арбитражный Суд РФ последовательно проводил мысль о том, что нарушение административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер. Составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, при отсутствии доказательств его извещения о дате и времени является существенным нарушением процессуальных требований КоАП РФ в части предоставления лицу гарантий, предусмотренных ст. 28.2 КоАП РФ. Поэтому, если привлекаемое лицо заявляет ходатайство об отложении рассмотрения дела или составления протокола, нужно к этому ходатайству отнестись внимательно и при наличии оснований его удовлетворить, отложив рассмотрение дела или составление протокола (разумеется, в пределах срока привлечения к ответственности).
На сегодня судебная практика исходит из того, что составление протокола с нарушением срока, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если протокол составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 указанного Кодекса. Нарушение срока составления протокола об административном правонарушении не является существенным нарушением процессуальных норм, нарушающим права и законные интересы заявителя, не приводит к невозможности всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Напротив, как подчеркивают суды, в данном случае составление протокола об административном правонарушении в более поздние по сравнению с установленными законодательством сроки направлено на защиту прав и законных интересов самого заявителя, поскольку это позволяет лицу присутствовать при составлении протокола, давать свои объяснения по факту совершенного административного правонарушения, а административному органу – всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (составить протокол).
В каких случаях может быть применена к лицу, совершившему административное правонарушение, ст. 2.9 КоАП РФ? Существуют ли такие составы административных правонарушений и такие правонарушители, в отношении которых нельзя применить малозначительность?
Оценка деяния на предмет выявления его малозначительности – прерогатива правоприменителя. В то же время при квалификации совершенного лицом правонарушения в качестве малозначительного необходимо прежде всего руководствоваться п. 18 и 18.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», согласно которым квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного следует учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо лицам (принцип равенства всех перед законом) или составам правонарушений (материальным или формальным), следовательно указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному КоАП РФ. Применение правоприменителем положений о малозначительности должно быть мотивировано в соответствующем акте.
Как следует учитывать поведение привлекаемого к ответственности лица, его личность, имущественное положение, чрезвычайные обстоятельства, возмещение причиненного ущерба и т. п. Применима ли в данном случае ст. 2.9 КоАП РФ?
Судебная практика исходит из того, что такие критерии, как наличие конкретных, чрезвычайных обстоятельств, препятствующих субъекту исполнить соответствующую публично-правовую обязанность, действия лица в соответствии с полученными им от компетентных органов разъяснениями учитываются при оценке вины нарушителя. Такие обстоятельства, как личность и имущественное положение лица, привлекаемого к ответственности, поведение лица, принятие им мер в целях предотвращения правонарушения, также не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения, а учитываются при назначении наказания. Такой позиции придерживаются Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (п. 18, 18.1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).
Может ли правоприменитель, исходя из конкретных обстоятельств дела, назначить наказание ниже низшего предела?
При назначении административного наказания должны быть учтены все обстоятельства, как смягчающие, так и отягчающие административную ответственность, с учетом характера совершенного правонарушения, личности виновного, имущественного положения и т. д. В соответствии с п. 21 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса об административных правонарушениях» при решении вопроса о назначении вида и размера наказания необходимо учитывать, что КоАП РФ допускает возможность назначения административного наказания лишь в пределах санкций, установленных Кодексом. Поэтому правоприменитель не может назначить наказание ниже предела, установленного санкцией соответствующей статьи либо применить наказание, не предусмотренное ст. 3.2 КоАП РФ. Аналогичное разъяснение содержится и в п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5.
Однако следует иметь в виду, что данная правовая позиция высших судебных инстанций будет корректироваться в связи с принятыми Конституционным Судом РФ в последнее время судебными актами.
Так, в постановлении от 17.01.2013 № 1-П Конституционный Суд дал оценку конституционности положениям ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Оспариваемая норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации постольку, поскольку установленный ею значительный по размеру минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым – обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений, как указал Конституционный Суд РФ, размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного оспоренной нормой, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в настоящем постановлении
.
Позже, постановлением от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.73 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Конституционный Суд РФ распространил указанную правовую позицию на все составы административных правонарушений, где минимальный размер штрафа превышает 100 тысяч рублей.
Теперь суды (подчеркну – только суды) получили право оценивать характер совершенного правонарушения, степень вины привлеченного к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение и иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности, обстоятельства – снижать размер административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией.
Санкции соответствующих статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за административные правонарушения в сфере размещения заказов, устанавливают фиксированные размеры штрафов (в привязке к цене контракта), а не их пределы (от и до). Поскольку должностное лицо, рассматривающее дело, лишено возможности выбрать размер штрафа с учетом обстоятельств дела (в том числе обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность), лицу назначается наказание в виде наложения штрафа фиксированного размера.
Как в таких случаях учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, или оценка и учет этих обстоятельств сводятся только к их констатации в тексте постановлении о наложении штрафа (например, «обстоятельство, смягчающее административную ответственность – совершение правонарушения беременной женщиной» или «обстоятельство, отягчающее административную ответственность – повторное совершение однородного административного правонарушения»)?
Действительно, если законодатель предусмотрел фиксированный размер штрафа, правоприменитель не может назначить наказание ниже или выше предела, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ. Тем не менее административный орган, привлекающий лицо к административной ответственности, обязан в силу ст. 24.1, п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ осуществить всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств дела с указанием в тексте постановления по делу об АП всех обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, включая обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Скорее всего, проблема у органа, привлекающего к административной ответственности, возникает, когда при назначении наказания необходимо было бы учесть обстоятельства, смягчающие ответственность (например, совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка), а санкция статьи не позволяет учесть это обстоятельство (как в данном случае). Тогда перед правоприменителем возникает вопрос обеспечения в ходе административного производства разумного баланса всех принципов юридической ответственности, обеспечивающих законное и справедливое разбирательство в ходе административной процедуры.
Представляется, что в некоторых таких случаях, как исключения, могут быть основания для применения ст. 2.9 КоАП РФ, позволяющей административному органу после установления виновности лица, наличия в его действиях события и состава правонарушения, тем не менее к административной ответственности не привлекать, ограничившись устным замечанием. Основанием для такого вывода может послужить то, что малозначительность, как она изложена в Кодексе, является оценочной категорией, оценка же деяния на предмет выявления его малозначительности – прерогатива правоприменителя: судьи, органа, должностного лица, уполномоченного решать дело об административном правонарушении, который устанавливает ее в зависимости от конкретных обстоятельств дела.
При квалификации совершенного лицом правонарушения в качестве малозначительного необходимо прежде всего руководствоваться постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях), согласно которому квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место в исключительных случаях и при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного следует учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо лицам (принцип равенства всех перед законом) или составам (материальным или формальным) правонарушений, предусмотренных настоящим Кодексом, следовательно, указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному КоАП РФ.
Конечно, правоприменитель при оценке деяния на предмет его малозначительности не может руководствоваться произвольными подходами, а должен мотивировать применение положений о малозначительности, принимая во внимание принципы и цели юридической ответственности, руководствуясь не только буквой, но и духом закона. Здесь все важно: знание законодательства, высокий профессионализм, жизненный опыт правоприменителя.
Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 10.11.2011 № 71, касаясь темы малозначительности, еще раз подчеркнул, что в силу ст. 26.11 КоАП РФ лица, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, которые должны быть отражены в постановлении (п. 10.1), кассационная инстанция не может переоценить выводы судом первой и апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и квалификации его как малозначительного (п. 18.1), признавая незаконным постановление административного органа о привлечении к административной ответственности ввиду неприменения им ст. 2.9 Кодекса о малозначительности, тем не менее судебные расходы лицу, освобожденному от административной ответственности, возмещению не подлежат (п. 17).
Подлежит ли привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ лицо, не исполнившее в срок предписание, которое наряду с решением УФАС не было оспорено в установленный законом срок в суд, но впоследствии оцененное судом при обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства по ст. 14.31 КоАП РФ? При этом суд сделал вывод о недоказанности нарушения субъектом норм антимонопольного законодательства.
Согласно ст. 51 Закона «О защите конкуренции» предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный законом срок под страхом привлечения лица к административной ответственности. Между тем норма ст. 19.5 КоАП РФ сформулирована таким образом, что наложение на юридическое лицо административного штрафа возможно за невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа. Следовательно, судебная практика исходит из необходимости оценки судом выданного предписания на предмет его законности. Поскольку предписание не имеет самостоятельного правового значения и выдается на основании и во исполнение решения, принятого по результатам рассмотрения дела об антимонопольном нарушении, порочность такого решения влечет безусловную незаконность предписания. Решение антимонопольного органа, вынесенное при отсутствии правовых оснований, является незаконным независимо от признания его таковым судом или вышестоящим органом. Исходя из системного толкования данных норм, суды приходят к выводу об отсутствии в действиях привлекаемого к административной ответственности лица события правонарушения в случае констатации незаконности решения в рамках дела о привлечении к административной ответственности.
Является ли решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства событием административного правонарушения в рамках рассмотрения административных дел в отношении должностных лиц?
Конечно, само по себе решение УФАС событием правонарушения не является. Событием административного правонарушения являются действия (бездействия), направленные против установленного порядка государственного управления. Указанный факт правонарушения должен подтверждаться соответствующими доказательствами. Согласно п. 1.2 ст. 28 КоАП РФ решение, принятое комиссией антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33. Повод указывает на наличие события административного правонарушения. В дальнейшем решение антимонопольного органа будет являться одним из доказательств при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности или об оспаривании постановления административного органа.
Кроме того, как видно из содержания судебного решения, УФАС оспаривало подведомственность указанного дела суду общей юрисдикции, но данный довод не был воспринят судом. Между тем представляется, что данный спор подлежал рассмотрению в арбитражном суде, исходя из следующего:
Согласно абзацу четвертому ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, введенному Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ, судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ. При этом в данном абзаце отсутствует указание на совершение правонарушений юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
Соответственно судьи арбитражных судов рассматривают дела о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного указанными нормами, включая и ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, в силу прямого указания закона вне зависимости от субъекта ответственности.
Вправе ли суд общей юрисдикции в своем решении об оспаривании постановления УФАС о привлечении должностного лица к административной ответственности давать правовую оценку событию административного правонарушения, содержащемуся в решении антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку в соответствии со ст. 52 Закона о защите конкуренции дела об обжаловании решений антимонопольных органов подлежат рассмотрению не в суде общей юрисдикции, а в арбитражном суде?
При принятии каждого судебного акта суд должен оценить доказательства и доводы, приведенные сторонами в обоснование своих требований и возражений, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные акты следует применить по данному делу, и отразить все это в своем решении. Суд не только вправе, а обязан дать фактическую и правовую оценку событию административного правонарушения, зафиксированному в решении антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку решение антимонопольного органа, принимаемое по результатам проведенного расследования, является основанием для привлечения лица к административной ответственности. В то же время заслуживает внимания вопрос о том, насколько суд, рассматривающий дело об оспаривании постановления УФАС о привлечении должностного лица к административной ответственности, связан выводами, содержащимися в решении антимонопольного органа о признании лица нарушившим антимонопольное законодательство. Разумеется, указанное решение будет принято судом во внимание как одно из доказательств при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности или об оспаривании постановления административного органа. Однако оценка фактических обстоятельств правонарушения, в том числе события (существа) административного правонарушения, данная в решении антимонопольного органа, не является обязательной для суда в административном деле. Суд вправе дать иную оценку этим же фактическим обстоятельствам при рассмотрении административного дела. В таком случае суд должен указать в решении соответствующие мотивы, почему он пришел к другому выводу, основываясь на представленных участниками спора доказательствах.
Кроме того, в силу п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд в судебном заседании устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности. С учетом данной нормы при рассмотрении дела об оспаривании постановления антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности суд (общей юрисдикции или арбитражный) должен установить наличие состава правонарушения, а значит, подвергнуть оценке решение антимонопольного органа, несмотря на то что это решение (в качестве самостоятельного предмета об оспаривании решения) не подвергалось ранее судебному контролю.
Постановлением УФАС о наложении штрафа по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч. 1 ст. 14.31 КоАП РФ, руководитель – должностное лицо привлечен к административной ответственности за отказ его работника произвести замену гражданину газового баллона. Отменяя постановление административного органа, суд указал на то, что в протоколе отсутствуют данные о том, какие меры должен был принять, но не принял руководитель в отношении своего работника, что привело к совершению данного правонарушения. Как в данном случае доказать вину должностного лица?
В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Статьей 26.1 Кодекса также предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.
Рассматривая настоящее дело об административном правонарушении, антимонопольный орган в протоколе не отразил, в чем конкретно заключается вина должностного лица в совершении правонарушения, ограничившись тем, что управляющий трестом несет ответственность за качественное и своевременное выполнение возложенных на трест задач и функций, предусмотренных Положением о филиале-тресте, одной из которых является руководство подчиненными структурными подразделениями. Таким образом, можно предположить, что административный орган при определении вины должностного лица использовал понятие вины юридического лица, изложенное в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Согласно названной норме, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Однако данное определение вины юридического лица может быть применено только к юридическому лицу.
В силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники несут административную ответственность как должностные лица, а значит, они отнесены к категории лиц, вина которых определяется как вина физических лиц, и критерии здесь иные.
Вина должностного лица как физического лица в форме умысла или неосторожности должна быть установлена и доказана административным органом в соответствии со ст. 2.2 КоАП РФ. В постановлении УФАС о привлечении руководителя филиала к административной ответственности должно было быть отражено, в чем конкретно выражается неисполнение либо ненадлежащее исполнение руководителем своих организационно-распорядительных или административных функций. Как видно из содержания протокола, должностное лицо дало свое объяснение случившемуся, ссылаясь на отсутствие у гражданина договора на техническое обслуживание внутридомового газового оборудования и аварийно-диспетчерское обеспечение, что шло вразрез с мероприятиями треста «Горгаз», направленными на безопасность населения, пользующегося газом в быту. Однако в протоколе отсутствуют основания, по которым эти доводы (если УФАС посчитало их неубедительными) отклонены. В данном случае (как, впрочем, всегда, когда описывается вина привлекаемого к ответственности должностного лица) административный орган обязан был установить круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие, мотив, цель и фактические обстоятельства совершенного противоправного деяния.
Таким образом, представляется, что территориальным органом не были надлежащим образом установлены подтверждающие вину должностного лица обстоятельства, которые свидетельствовали бы о невыполнении им своих организационно-распорядительных или административных функций.
Следовательно, вывод суда о недоказанности вины руководителя филиала представляется правильным, основанным на материалах административного дела.
Каким образом доказать вину хозяйствующего субъекта в злоупотреблении доминирующим положением на товарном рынке в том случае, когда его доминирующее положение было установлено антимонопольным органом после нарушения антимонопольного законодательства, а ответчик ссылается на то, что ему не было известно о факте доминирования на рынке?
Видимо, здесь речь идет о привлечении лица к административной ответственности. Часть 1 ст. 1.5 КоАП РФ предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. На первый взгляд, кажется все просто, по сути, идет объективное вменение (не знал, но должен был знать).
Обратимся к доктринальному понятию вины: вина есть внутреннее отрицательное отношение субъекта к значимым для личности и государства охраняемым законом общественным отношениям. Это отношение выражено в пренебрежении к определенным общественным ценностям. Таким образом, при совершении правонарушения то или иное пренебрежение есть всегда. При умысле такое пренебрежение сопряжено с желанием либо сознательным допущением негативных последствий. При неосторожности оно приобретает форму самонадеянности (легкомыслия) либо небрежности.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 № 11-П закреплено, что в качестве необходимого элемента общего состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное не предусмотрено законодательством. Привлекающий орган не может ограничиться формальной констатацией лишь факта нарушения правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась и как бы ни было распределено бремя ее доказывания. Далее Конституционный Суд констатирует, что положения Федерального закона «О защите конкуренции» не содержат прямо установленного изъятия из правила о вине как необходимом условии наступления неблагоприятных последствий в публично-правовых отношениях и в то же время не исключают для самих субъектов правонарушений возможность подтверждать свою невиновность (п. 4.3).
Таким образом, резюмируя сказанное, напрашивается следующий вывод.
Исходя из того, что в соответствии со ст. 1.5 Кодекса наличие вины доказывает административный орган, принявший оспариваемое решение, а лицо не обязано доказывать свою невиновность, необходимо в мотивировочной части решения исследовать вопрос о наличии или отсутствии вины в совершенном правонарушении. Так, в случае возбуждения административного производства в отношении юридического лица, его вина в силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у этого лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным лицом все необходимые меры для такого соблюдения. С учетом изложенного УФАС должен проанализировать состояние конкуренции за спорный период в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. То обстоятельство, что общество не было признано лицом, занимающим доминирующее положение, до вынесения решения административного органа, не может со всей очевидностью свидетельствовать о том, что оно не являлось таковым в спорный период. Так, к примеру, антимонопольный орган может сослаться на то обстоятельство, что данную услугу, поставку, работу оказывает только общество, которое знает (не может не знать, проявив необходимую предусмотрительность), что является единственным или явно доминирующим хозяйствующим субъектом на данном рынке. В приведенном в вопросе, к сожалению, отсутствуют конкретные обстоятельства дела, кроме того, ситуации бывают самые разнообразные. Поэтому задача правоприменителя в каждом конкретном случае определить пренебрежение субъекта по факту правонарушения (при умысле, при неосторожности), степень такого пренебрежения, его количественные и качественные признаки, его последствия.
Решением арбитражного суда по конкретному делу постановление должностного лица УФАС признано незаконным и отменено со ссылкой на то обстоятельство, что на момент совершения правонарушения лицом, занимающим доминирующее положение на рынке, действовала ст. 14.31 КоАП РФ в старой редакции, а на момент вынесения оспариваемого постановления указанная статья действовала в редакции Федерального закона № 404-ФЗ, вступившего в законную силу с 7 января 2012 г. При этом суд указал, что поскольку оспариваемое постановление вынесено после вступления в силу Федерального закона № 404-ФЗ, изменившего редакцию ст. 14.31 КоАП РФ, действия общества следовало квалифицировать в соответствии с новой нормой (ч. 3 ст. 1.7 Кодекса). В то же время, поскольку размер наказания, определяемый по новому закону, превышает размер наказания по сравнению с нормой, действовавшей во время совершения правонарушения, антимонопольному органу следовало определять размер наказания в соответствии с санкцией, действовавшей во время совершения правонарушения (ч. 1 ст. 1.7 Кодекса). Так ли это?
Здесь вопрос поставлен об обратной силе закона, то есть о распространении действия закона на правоотношения, возникшие до его вступления в законную силу. По общему правилу закон обратной силы не имеет, но в ряде случаев допускается придание закону обратной силы. Эти случаи должны быть предусмотрены либо в самом законе, либо в нормативном акте о введении его в действие.
Как видно из материалов дела, антимонопольным органом установлены факты, свидетельствующие о злоупотреблении обществом доминирующим положением, выразившимся в нарушении порядка ценообразования. За период 2011 г. общество завышало стоимость услуг по размещению отходов потребления без согласования со службой по тарифам. 20.12.2011 антимонопольным органом было возбуждено дело, а 29.05.2012 по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением принято решение о признании общества нарушившим п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. По факту данного нарушения составлен протокол, 02.08.2012 вынесено постановление о привлечении к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 рублей.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. На основании ч. 2 данной нормы закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность либо иным образом улучшающий положение привлекаемого лица, имеет обратную силу, если в отношении него не исполнено постановление о назначении административного наказания. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность, обратной силы не имеет.
Из материалов дела следует, что правонарушение было совершено в период действия ст. 14.31 Кодекса в редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ, предусматривающей соответствующую санкцию – от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки от реализации, на рынке которого совершено правонарушение, и далее – по тексту. Совершенно обоснованно, как представляется, антимонопольный орган квалифицировал действия правонарушителя по ст. 14.31 КоАП РФ в старой редакции, поскольку противоправные действия были совершены в 2011 г. Между тем нельзя согласиться с назначением административного наказания в пределах санкций ст. 14.31 КоАП РФ в прежней редакции.
На момент вынесения оспариваемого постановления (02.08.2012) указанная норма действовала в новой редакции согласно Федеральному закону № 404-ФЗ. Согласно новой редакции ст. 14.31 Кодекса разделена на две части (по субъекту ответственности и по направленности последствий злоупотребления), добавлены примечания, имеющие существенное значение для целей применения данной статьи при определении размера наказания. Частью 2 ст. 1.7 Кодекса установлено, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность, имеет обратную силу, если в отношении него постановление о назначении административного наказания не исполнено. Методика, предложенная законодателем для расчета штрафных санкций по ст. 14.31 КоАП РФ, позволяет сделать вывод, что улучшение или ухудшение положения лица, совершившего правонарушение, должно устанавливаться в каждом конкретном деле по отношению к конкретному лицу, совершившему правонарушение, для решения вопроса о применении обратной силы закона.
Следовательно, при назначении обществу административного наказания УФАС следовало с учетом положений ч. 2 ст. 1.7 Кодекса произвести расчет штрафных санкций по прежней редакции ст. 14.31 и новой редакции ч. 1 ст. 14.31 Кодекса с учетом всех обстоятельств, влияющих на размер наказания в пределах новой санкции. Затем провести сравнительный анализ и определить наказание в пользу более мягкой санкции
.
Какие документы должны запрашиваться и анализироваться антимонопольным органом для целей исчисления административного штрафа, установленного ст. 14.31 КоАП РФ, рассчитываемого исходя из выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение?
