скачать книгу бесплатно
1878 г. – замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.
В 1892 году в соответствии с Городовым положением от 11 июня 1892 года
была проведена городская контрреформа. Согласно его положениям муниципальную компетенцию в сфере ЖКХ составляли заведование капиталами и другим имуществом городского поселения; попечение об устранении недостатка продовольственных средств; содержание в исправности территории города; попечение о призрении и прекращении нищенства; попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам; участие в заведовании взаимным страхованием городских имуществ от огня; воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности.
В названное Положение очень многое перешло из предыдущего Городового положения от 16 июня 1870 года. Между тем последнее действовало около двадцати двух лет, и в течение этого времени вокруг него образовалась обширная нормотворческая деятельность и судебная практика, которая представляет собой драгоценный материал, служащий разъяснительным элементом многих его статей.
В Городовом положении от 11 июня 1892 года и разъяснениях к нему рассматривались правила городского благоустройства, правила о порядке производства дел земскими, дворянскими и городскими общественными и сословными собраниями, о заведовании московскими водопроводами, о предоставлении городам и уездам царства Польского средств к покрытию расходов на содержание городской администрации и на общественное благоустройство, о применении правил о порядке отвода пустопорожних городских земельных участков под застройку на Кавказе
и др.
Нетрудно заметить, что недостатками данного Положения при перечислении указанных полномочий являются несистематичность, неясность терминов.
Что же касается предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.
В соответствии с Особым положением от 8 июня 1903 года в Санкт-Петербурге было организовано общественное управление. Компетенция общественного управления Санкт-Петербурга определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи. В частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.
При таких обстоятельствах компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и принадлежащих ему земель. Законодательство не давало четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого. Отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. По проектам обязательных для местного населения постановлений думы необходимо было получить заключение начальника местной полиции. В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств.
Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных.
Наиболее важные из постановлений – изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов – утверждались центральным правительством в лице соответствующего министерства. Круг предметов, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов шире, чем для обычных, а для столиц – еще шире. Сметы городского общественного управления утверждались губернатором.
Как мы видим, в дореволюционной России существовало две системы управления на местах: во-первых, государственное управление и, во-вторых, земское и городское самоуправление.
Земские и городские органы самоуправления не были подчинены исполнительной власти на местах. Вместе с тем их деятельность носила характер преимущественно хозяйственно-экономический и осуществлялась под контролем правительственных чиновников в лице министра внутренних дел и губернаторов.
Четвертый этап.
Накануне Октябрьской революции 1917 года в России 50 % городов управлялось МВД, а в 50 % городов действовало общественное самоуправление.
В городах и других населенных пунктах благоустройство и коммунальное обслуживание населения были на низком уровне. Так, к 1917 году примерно на 800 городов страны приходилось лишь 215 небольших водопроводов, 23 канализации, 35 трамвайных предприятий, 606 бань и 13 прачечных. Сами предприятия коммунального хозяйства находились во владении частных предпринимателей, акционерных обществ, иностранных концессионеров. Большинство людей, особенно рабочие промышленных центров, жили в неблагоустроенных домах.
В ноябре 1917 года было создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. В городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством.
Последующая хронология исторического формирования «высшей» сферы государственного управления ЖКХ в России: ноябрь 1917 года – создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. Во всех городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством; декабрь 1917 года – учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений; март 1918 года – организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало процесса «собирания коммун»
.
Позднее учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений.
Нормативными актами новая власть с 1918 года активно дозволялось конфисковывать у собственников-домовладельцев доходное жилье; плата за жилье устанавливалась дифференцированно – по классовому признаку.
Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им единое название «коммуна», независимо от их размера (губернии, уезды, волости, города, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммунотделами; январь 1920 года – создан Коммунальный отдел НКВД; 1921 год – учреждено Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Начинается активное внедрение создаваемых органов в среду управления жилищным фондом и установления ценовой политики на рынке жилья.
В губерниях создаются отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочий «по вертикали» (от государственного центра) и «по горизонтали» (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств в соответствии с известным мировым опытом приоритеты отдаются сохранению и восстановления жилья, строительство жилья отложено на будущее. «Собирание коммун» в «борьбе с главкизмом» проходит в острой борьбе. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделяются три основных направления:
1) ограничение вмешательства советских органов в эксплуатацию жилых зданий;
2) создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья;
3) профессионализация эксплуатации жилья. Правящая партия вынужденно отступает, вводя весной 1921 года новую экономическую политику, допускающую в ограниченных формах многоукладную собственность и рынок
.
Февральская революция полностью изменила историю государства, и 1917 стал годом рождения советской системы ЖКХ. Был принят Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 23 ноября (6 декабря)«Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и Декрет ВЦИК от 6(29) декабря «О запрещении сделок с недвижимостью». В результате все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность.
Система управления многоквартирными домами была запутанна и непрозрачна.
Так, например, в Ставропольском крае днем рождения системы ЖКХ принято считать 9 марта 1920 года, когда был образован Ставропольский губернский отдел коммунального хозяйства исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов
.
К декабрю 1921 года Ставропольским губернским коммунальным отделом оформлено в муниципальную собственность 169 домов, отремонтировано 156.
Советский период электрификации края начался в 1922 году, когда Ставропольский губисполком утвердил план, по которому она начиналась с крупных сел губернии – Медвежьего, Александровского, Благодарного и Винодельного.
Муниципализированный домовой фонд, оцененный в 100 миллионов рублей, стал основным имуществом коммунального хозяйства. В его ведении находились: эксплуатация всего домового хозяйства, пожарная охрана округа, дороги, городские парки и бульвары.
Окружной отдел местного хозяйства охватывал Пятигорск, Георгиевск, Ессентуки, Кисловодск, Железноводск, Минеральные Воды, Моздок и Прикумск, а также Арзгирский, Воронцово-Александровский, Горячеводский, Прохладненский и Степновский районы.
Днем создания отрасли жилищно-коммунального хозяйства в Республике Дагестан считается с 1926 года, когда был сформирован Коммунальный отдел в составе НКВД.
В более поздний период, а именно в 1931 году, был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, основной целью которого являлось централизованное управление коммунальным хозяйством.
В 1941 году в Орджоникидзевском районе Ставропольского края широко разворачиваются социалистические соревнования между домоуправлениями Буденновска, Пятигорска, Георгиевска, Моздока и Ворошиловска (Ставрополя).
По нашему мнению, необходимо затронуть и вопрос организации коммунального хозяйства в период Великой Отечественной войны 1941–1945 годов.
Нанесенный ущерб составил более чем 1,5 миллиона рублей. Но лишь временно, на период немецко-фашистской оккупации края, с 3 августа 1942 года по январь 1943-го, краевой отдел коммунального хозяйства прекращал свое существование.
Благодаря самоотверженному труду работников ЖКХ Ставропольского края, его жителей, всего за три года коммунальное хозяйство края было восстановлено.
В то время Ставропольский отдел ЖКХ осуществлял руководство городскими и районными отделами коммунального хозяйства, краевыми трестами «Кавминэнерго», «Водоканал» и «Газводосвет», краевой конторой справочно-информационной службы, краевым бюро технической инвентаризации, филиалом института технического и комбинатом производственных предприятий. Была организована работа электростанций, водопроводов, бань, прачечных, гостиниц, парикмахерских. Отдел руководил благоустройством городских и районных центров, жилищным строительством и ремонтом жилого фонда.
Создание Министерства коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР в 1946 году стало знаковым событием в сфере регулирования отрасли ЖКХ в советский период, ознаменовавшим возрождение отрасли.
Так, например, в Дагестане Министерство коммунального хозяйства ДАССР впервые возникло в 1946 году путем переименования в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ДАССР от 30 марта 1946 года Комиссариата коммунального хозяйства ДАССР, находившегося до этого времени в ведении СНК ДАССР и Наркомхоза РСФСР.
Впоследствии постановлением Совета министров ДАССР от 21 января 1949 г. было утверждено Положение о Министерстве коммунального хозяйства ДАССР и его местных органах.
На министерство возлагалось руководство развитием жилищного и коммунального хозяйства в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, эксплуатация развития жилищного фонда и их коммунальных предприятий и оказание помощи в благоустройстве районных сельских центров ДАССР.
Годами бурного развития жилищно-коммунального хозяйства стали 1950–1960-е годы. В середине 1950-х большими темпами развивается массовое жилищное строительство, а в середине 1960-х символом преодоления жилищной проблемы стало возведение «хрущевок». Произошла своеобразная «жилищная революция» – масштабное строительство жилья для советских семей.
1970-е годы также отмечены высокими темпами строительства, ростом объема и качества услуг населению. В это время появляются первые попытки экономического реформирования ЖКХ, которые сводились к совершенствованию структуры управления отраслью.
Пробелы законодательства в сфере управления ЖКХ проявлялись в период 1970–1980-х годов.
По мнению М.Н. Кондратьевой, «уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и городского) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 8 апреля 1987 года № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование»
.
Аналогичной позиции придерживается В.В. Григорьев: «Эти документы способствовали некоторой активности и улучшению работы городского хозяйства, но в целом преимущественных изменений не произошло, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее отсталость и гуманность до сих пор требует к себе особого пристального внимания»
.
С указанными точками зрения авторов нельзя не согласиться, поскольку, действительно, названные меры не нашли реальной поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию, и не дали ощутимых результатов в масштабах огромной страны.
Возвращаясь к Ставропольскому краю, к началу 1980-х годов жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя краевое электроэнергетическое эксплуатационное управление «Ставропольтеплоэнерго», управление «Ставрополькрайводоканал», управление «Ставрополькрайгаз», трамвайное управление Пятигорска, троллейбусное управление Ставрополя, гостиничное хозяйство, спецавтохозяйство, тресты зеленого хозяйства, дорожно-эксплуатационные участки, конторы спецобслуживания, конторы по сбору пищевых отходов, бюро технической инвентаризации.
С 1988 года управление ЖКХ переведено на территориальный принцип и предоставлено 104 городским, 24 районным объединениям коммунального хозяйства. На самостоятельном балансе находятся 204 предприятия и организации.
Необходимо отметить, что в период СССР в государственном секторе домохозяйства были не собственниками, не арендаторами, а по сути бессрочными пользователями – безответственными и бесправными. Вся хозяйственная и общественная жизнь проходила на производстве. Жилье, бытовая сфера – область, оставленная для индивидуализма. Соседские отношения, столь сильные в деревне и старых российских городах, во дворах старой застройки, быстро рушились, особенно с началом массового жилищного строительства. Какие-то общественные заботы еще принимали на себя пенсионеры, составлявшие актив ЖЭКов и местных властей. Но местное самоуправление было изведено на корню. На субботники по благоустройству вокруг жилых домов зачастую присылали работников ближайших предприятий. Собрать жильцов подъезда на предмет уборки на лестнице или покупки перегоревшей лампочки было проблемой. С этим мы подошли ко времени рыночных реформ
.
Ко второй половине 1980-х годов ЖКХ превратилось в крупную отрасль социальной сферы, в которой была сосредоточена четвертая часть основных фондов страны. Вместе с тем уровень развития, организации, качество и надежность работы жилищно-коммунального хозяйства еще не соответствовал современным требованиям, что вызывало у населения обоснованные нарекания.
В постановлении ЦК КПСС, Совмина СССР от 08.04.1987 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в стране» было отмечено, что материально-технические ресурсы, выделяемые на эксплуатационные и ремонтные нужды жилищно-коммунального хозяйства, не соответствуют его реальным потребностям, а капитальные вложения, направляемые на коммунальное строительство, не обеспечивают пропорционального развития городского хозяйства. Принижена ответственность строительных министерств СССР и союзных республик, а также местных советских органов за выполнение планов коммунального строительства
.
Ведомственная разобщенность объектов жилищно-коммунального хозяйства ослабляла материально-техническую базу эксплуатации и ремонта объектов ЖКХ. Медленными темпами внедрялись в отрасль достижения научно-технического прогресса.
В качестве мер по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством предлагалось установить, что Советы министров союзных республик несут полную ответственность за состояние и комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства. На Госстрой СССР возлагалась ответственность за обеспечение научно-технического прогресса в этой отрасли народного хозяйства.
Советам министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов народных депутатов предписывалось обеспечить повышение ответственности органов жилищно-коммунального хозяйства за удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, качественное и своевременное выполнение этих услуг, Госстрою СССР обеспечить разработку нормативов по строительству, ремонту и техническому обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, норм и правил по проектированию указанных объектов с учетом повышения долговечности и эксплуатационной надежности их работы, а также мероприятий по снижению металлоемкости и энергоемкости объектов теплоснабжения, энергоснабжения, водоснабжения и канализации, разработку совместно с Советами министров союзных республик мероприятий по комплексной механизации работ, связанных с эксплуатацией объектов и сетей жилищно-коммунального хозяйства, а также по использованию для выполнения этих работ мощностей генподрядных строительно-монтажных организаций.
В рассматриваемый период была ускорена передача в ведение местных Советов народных депутатов городского жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий, учреждений и организаций министерств и ведомств (кроме общежитий и домов, отнесенных к числу непригодных для проживания или подлежащих сносу в указанном периоде по другим причинам), а также объектов и инженерных сетей коммунального назначения, не связанных с обслуживанием промышленных предприятий.
В связи с изменением общественно-политического устройства общества и принципов ведения хозяйства с 1989 года отрасль переведена на самофинансирование.
Особенностью советского механизма предоставления социальных гарантий было то, что существенное место в нем отводилось предприятиям. Именно предприятия несли на себе значительную часть расходов по содержанию жилья, медицинских, образовательных и детских дошкольных учреждений. Падение производства и трудности сбыта, инфляция и высокая налоговая нагрузка привели к катастрофическому ухудшению финансового состояния предприятий
.
В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» указывалось, что местные Советы народных депутатов самостоятельно, в частности, увеличивали в пределах, имеющихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы, определяют дополнительные льготы и пособия при оказании помощи отдельным категориям населения
.
Начальным этапом реформирования системы ЖКХ в современной России стало принятие в 1990 году Закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»
. Так, Советам народных депутатов предписывалось осуществлять инвентаризацию, оценку и составлять перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносить предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства.
В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности по решению данного Совета.
Пятый период.
В связи с переходом к рыночной экономике жилищная проблема в России была обострена.
Поэтому в 1993 году постановлением Правительства РФ была принята государственная целевая программа «Жилище»
. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства
.
Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года статей 12 и 58 Конституции РФ в новой редакции, а Верховным Советом Российской Федерации – законов «Об основах федеральной жилищной политики»
и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”»
.
Принципиально важным для осуществления жилищной реформы являлось изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.
В 1994–1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2–3 % до 20–40 %. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась.
Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 %, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.
Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет.
Указом Президента РФ было положено начало реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации
.
Муниципальным образованиям предписывалось ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.
Органы местного самоуправления должны были устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта.
На муниципальном уровне государство предписывало завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика (управляющим организациям).
В связи чем в целом с этого момента начался этап массового болезненного упразднения ремонтно-эксплуатационных участков (РЭУ) и началась «эра» становления управляющих (частных, непубличных) компаний.
Следует отметить, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства было направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.
Так, например, правительством Ставропольского края во исполнение названного Указа в 1997 году принимается первая отраслевая программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.
В системе ЖКХ края создаются службы заказчика, а для работы с гражданами – отделы субсидий, которые проработали при предприятиях ЖКХ до 2006 года. Также в это время внедрялись единые расчетно-кассовые центры по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги.
В крае проведена работа по структурной перестройке отрасли. Созданы государственные унитарные предприятия в области водо-, тепло-, электроснабжения и др.
В письме Росстроя от 15.03.2005 № АП-847/03 «О финансировании затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг»
сообщалось, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по социальной защите граждан, в том числе и по оплате жилья и коммунальных услуг.
Однако, по нашему мнению, указанный вывод был преждевременным, что подтверждается многочисленными изменениями указанного Закона (более 20 поправок), отсутствием единообразия в практике его применения судами, что обусловило также принятие постановления Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 № 2-П
.
