Александр Юрицин.

Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд



скачать книгу бесплатно

Следовательно, говорить об абстрактном содержании правоотношения, выраженном в совокупности субъективных прав и юридических обязанностей, не приходится, т. к. данные элементы статуса участников заключены во всем многообразии норм права, обозначающих границы правового поведения. В свою очередь, действия субъектов, имеющие правовое значение, обладают исключительно конкретным единичным содержанием, а все не реализованные права и обязанности составляют правовые возможности развития правоотношений. Совершение действий, урегулированных иными нормами права, в т. ч. охранительными, лишь демонстрирует динамику развития правоотношений, которые сами по себе являются конкретными, т. е. протекают между известным кругом лиц в определенный момент времени.

Таким образом, вне зависимости от понимания категории содержания правоотношений, можно отметить их непротиворечивость признаку организационных отношений. Вдобавок нужно отметить повсеместное наличие организационных норм, в рамках различных нормативно-правовых актов, при этом организационные отношения могут существовать и в отсутствие четко сформулированных законодательных предписаний, что явствует из различных трактовок содержания отношений, которое может быть представлено фактическими правомерными действиями сторон.

Так, например, гл. 9.1 ГК РФ лишь в общем виде регулирует наиболее важные аспекты проведения и условия действительности собраний. При этом, очевидно, что в отсутствие специального регулирования, процедура проведения собраний законом не установлена, следовательно, можно предполагать наличие организационных отношений в отсутствие детализированных норм законодательства.

Применительно к ФЗ «О контрактной системе», можно отметить наличие детально урегулированных процедур заключения контрактов, однако, несмотря на обилие норм права, имеется обширная практика разрешения спорных ситуаций судебным органами, при этом далеко не всегда суд руководствуется прямым указанием закона, что, тем не менее, не умаляет необходимости завершить юридический состав организационного отношения. Так, например, суды и надзорные органы руководствуются выработанными правоприменительной практикой правилами, не указанными в ФЗ «О контрактной системе», при решении не указанных в законе вопросов о включении уклонившегося лица в реестр недобросовестных поставщиков[31]31
  Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 июля 2015 г. по делу № А55-25688/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
, при подтверждении добросовестности участника[32]32
  Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2015 г.

по делу № А06-11345/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Об организационной природе ФЗ «О контрактной системе» может говорить содержание порождаемых им отношений. Так, например, контракт, заключаемый в результате проведения закупочных процедур, несомненно, порождает имущественное отношение, для его заключения необходимо соблюдение установленных законно процедур, главное назначение которых – накопление юридических фактов фактического состава. Тем самым создаются предпосылки для заключения контракта (например, п. 1 ст. 34 гласит, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт), отсутствие которых не позволяет породить имущественное отношение.

Тем не менее, в судебной практике встречаются примеры, когда согласованные в рамках проведения закупочных процедур условия не совпадают с фактическими особенностями исполнения основного отношения. Так, в постановлении арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу о взыскании оставшейся части долга по обязательству о выполнении работ было отмечено, что, несмотря на то, что изначально контракт был рассчитан на уплату твердой суммы денежных средств, выявление факта применения к подрядчику упрощенной системы налогообложения исключает его из перечня субъектов – плательщиков налога на добавленную стоимость. Тем самым, несмотря на то, что сумма контракта была согласована в большем размере, суд подтвердил правомерность действий заказчика в части исключения размера налога, который, несмотря на отражение его в сумме контракта, не входит в стоимость работ, следовательно, его уплата повлечет за собой неосновательное обогащение подрядчика[33]33
  Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 августа 2014 г. по делу № А82-3316/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
.

В иных случаях пороки процедуры также способны оказать существенное воздействие на возникшее имущественное отношение. Так, по одному делу суд признал обоснованным применение санкций к подрядчику, который совместно с заказчиком изменил закупочную документацию, содержащую ошибки, несмотря на отсутствие формальной процедуры изменения контракта[34]34
  Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 июня 2015 г. по делу № А26-8611/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
. В другом деле было подтверждено право заказчика восполнить отдельные недостающие обязательные условия контракта непосредственно из закона и закупочной документации[35]35
  Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 января 2015 г. по делу № А56-36250/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
.

Получается, что содержание имущественного отношения в отдельных случаях может противоречить содержанию организационного отношения, содержащего все юридические факты фактического состава. Тем самым нарушается имманентная опосредующая связь данных правоотношений, нарушается законность принятия решений, имущественное отношение продолжает свое существование в искаженном виде, теряется смысл существования закупочного законодательства. В связи с изложенным представляется, что выявление подобных противоречий недопустимо, необходимо либо официально восполнять недостатки путем внесения изменений в документацию и контракт, либо прекращать уже существующие отношения как несоответствующие процедуре их возникновения.

Сами по себе нормы ФЗ «О контрактной системе» содержат в себе малое число регулирующих собственно имущественные отношения (например, п. п. 5, 6 ст. 34, устанавливающие особенности, размер уплаты неустойки). Если вычесть сугубо административные предписания, касающиеся планирования, мониторинга и контроля закупочной деятельности, то основная масса норм обращена как раз к особенностям проведения закупок. При этом отношения, порождаемые ими, сами по себе не влекут последствий имущественного содержания, для этого требуется завершить накопление юридических фактов фактического состава, позволяющего, с одной стороны, завершить организационное отношение, с другой, породить правообразующий юридический факт.

В период 2012–2014 гг. для удовлетворения государственных нужд было проведено соответственно 11 918 602, 14 576 282, 6 800 039 способа размещения заказов, по результатам которых заключено 11 853 114, 14 515 651, 6 691 999 контрактов[36]36
  Федеральная служба государственной статистики: показатели закупочной деятельности [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 22.02.2015).


[Закрыть]
. Получается, что, несмотря на высокую степень корреляции организационных и имущественных отношений, далеко не все случаи размещения заказов заканчиваются заключением контрактов. Однако мы не можем утверждать, что состоявшиеся отношения не имели характер правовых или что они не являлись самостоятельными. Мы наглядно видим содержание отношений, выражающееся в последовательном накоплении юридических фактов, однако не влекущее последствий отраслевого характера. Получается, что данные правоотношения не являются имущественными, однако обладают определенной самостоятельностью, что не позволяет относить их к разряду гражданско-правовых или административных.

О самостоятельном организационном содержании отношений, связанных с осуществлением закупочной деятельности, существующем независимо от имущественных отношений, говорит и то, что, если по результатам проведения закупочных процедур не было подано ни одной заявки, либо они признаны не соответствующими условиям документации, то заказчик признает процедуру не состоявшейся и вносит изменения в план-график (п. 4 ст. 71, п. 4 ст. 79, ст. 92 ФЗ «О контрактной системе»). Данные положения, с одной стороны, позволяют отметить раздельный режим существования имущественных и организационных отношений, с другой – полную самостоятельность существования последних, т. к. заказчик действовал в рамках правоотношений[37]37
  Более подробно юридические характеристики данных отношений рассмотрены во пар. 2 гл. 2.


[Закрыть]
, не обладающих ярко выраженной отраслевой природой и по независящим от него причинам не смог завершить формирование юридического состава, достаточного для возникновения имущественного правоотношения.

С другой стороны, ФЗ «О контрактной системе» прямо ограничивает длительность организационных отношений возможностью обжалования действий уполномоченных лиц. Так, п. п. 3–6 ст. 105 указывают на срок административного обжалования действий, и, самое важное, обжалование действий организаторов допускается в установленный законом период и не позднее даты заключения контракта. Тем самым правоотношение прекращается, а возникшее на его основе имущественное отношение получает некую гарантию стабильности. Однако закон строго не ограничивает сроки судебного обжалования действий организаторов, что может в будущем разрушить имущественные связи, тем самым имеется негативное пересечение двух видов отношений: организационных и собственно имущественных. С практической точки зрения, для повышения стабильности гражданского оборота целесообразно на законодательном уровне разграничить оба вида отношений путем прямого указания сроков обжалования действий заказчика не только в административном, но и в судебном порядке.

По мнению В. В. Груздева, судебная практика исходит из того, что обжалование торгов в соответствии с ГК РФ основывается на применении судами правил об оспоримых сделках, а вместе с этим используются сокращенные сроки исковой давности[38]38
  Груздев В. В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву: Монография. М., 2010. С. 147–148.


[Закрыть]
. Теоретически, ст. 2 ФЗ «О контрактной системе» позволяет применять положения ГК РФ и практику его применения. Судебная практика признает частичное применение ГК РФ к контрактным отношениям в части ничтожности сделок, заключенных с нарушением требований закона (п. 9)[39]39
  Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Утв. президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. // Администратор образования. 2016. № 21.


[Закрыть]
.

Однако мы уже заметили, что обжалование действий уполномоченных лиц ограничено периодом времени (п. п. 3–6 ст. 105), также сокращен срок исковой давности по оспариванию решений административных органов (п. 9 ст. 106). Юрисдикционные органы отказывают в расторжении контрактных отношений, если к моменту рассмотрения дела контракт был заключен[40]40
  Решение Федеральной антимонопольной службы от 31 июля 2015 г. по делу № П-509/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
.

В зависимости от особенностей дела суды мотивируют отказы несущественностью нарушения процедуры торгов, отсутствием их связи с ущемлением имущественных прав, а также необходимостью подтверждения доводов законными основаниями расторжения способов определения контрагента[41]41
  Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2015 г. по делу № А41-38200/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
. В других делах арбитры указывают на возможность защиты нарушенных прав иными способами за счет лиц, действовавших недобросовестно[42]42
  Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2014 г. по делу № А76-3309/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
(надо полагать, за счет возмещения убытков заказчиком, не принявшим во внимание наличие спора в суде, допустившим заключение контракта с иным контрагентом). Также суды вовсе отказывают в защите прав со ссылкой на отсутствие возможности восстановить нарушенное право, попранное в рамках проведения закупочных процедур, так как заказчик уже заключил контракт с иным контрагентом[43]43
  Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2015 г. по делу № А21-4604/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
.

Получается, что имеет место узаконение противозаконных действий путем формальной констатации факта заключения контракта. Более того, при решении вопроса о признании торгов недействительными суды руководствуются общими положениями ГК РФ (ст. 449)[44]44
  Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 октября 2015 г. по делу № А60-33116/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
, и это несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», который содержит весьма скупое основание недействительности определения контрагента: нарушение положений главы закона по иску заинтересованных лиц (ст. 47). Однако, как мы выяснили, судьи признают разнообразные нарушения незначительными, ссылаются на невозможность защиты прав ввиду наличия контрактных отношений. В связи с этим ФЗ «О контрактной системе» должен содержать строгие основания прекращения контрактных отношений.

Таким образом, содержанием организационного отношения в рамках контрактной системы является упорядочение основного отношения путем накопления необходимой совокупности юридических фактов. Различные трактовки понятия содержания правоотношений не противоречат концепции организационных отношений. Более того, в отдельных случаях имеется судебная регламентация отношений на основании правил, выработанных правоприменительной практикой, при отсутствии норм закона. Последнее нарушает логику построения закупочного законодательства и негативно влияет на законность, т. к. нарушается строгая детерминация организационного и имущественного отношения.

Самостоятельность содержания организационных отношений проявляется в их автономном существовании: далеко не все их них влекут возникновение имущественных отношений, что наглядно показывают данные статистики. Имеется пресекательный период для защиты прав: после заключения контракта оспорить действия заказчика практически невозможно, также как и восстановить право, нарушенное в рамках организационного правоотношения, т. к. это приведет к нарушению существующего имущественного отношения. Несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», вопрос о точных основаниях оспаривания процедур определения контрагентов не был разрешен, данный пробел легализует правонарушения, допущенные в период организационных отношений, что приводит к невозможности защиты прав заинтересованных лиц.

§ 3. Особенность объекта правоотношения как признака организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Второй признак организационных отношений – особенность их объекта. Вне зависимости от различных трактовок понимания категории объекта, О. А. Красавчиков рассматривал его как то, на что направлено общественное отношение. Таким образом, объектом организационного отношения является упорядоченность отношений, связей, действий участников организуемого отношения[45]45
  Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. С. 162.


[Закрыть]
.

Представляется необходимым проанализировать данные положения. Категория объекта правоотношения с давних пор исследовалась именитыми учеными. Еще Г. Ф. Шершеневич утверждал наличие объектов права двух разновидностей: вещи и действия других лиц. Однако его интерпретация поведения людей как объектов правоотношения носит сугубо частноправовой имущественный характер, ибо, по его мнению, действия должны носить характер экономических услуг – если они лишены экономической ценности, то не могут быть объектом права[46]46
  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. М., 1910. С. 588–595.


[Закрыть]
.

С. С. Алексеев указывал на недопустимость столь широкого понимания категории объекта отношения со ссылкой на опасность отождествления их с категорией содержания правоотношений, т. к., с одной стороны, содержание может выражать действия сторон, с другой – объект тоже может содержать в себе действия. В результате чего автор приходил к выводу, что объектом правоотношения являются различные, материальные и нематериальные блага[47]47
  Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. С. 155–159.


[Закрыть]
. Однако, применительно к концепции организационных отношений, как было выяснено, их содержание не позволяет относить их к связям, порождающим отраслевые отношения, т. е. в них нет ни имущественных, ни неимущественных благ. Они направлены на накопление установленного законом юридического состава, порождающего иное отношение. Получается, что они ориентированы исключительно на поведение участников. Тогда возникают закономерные вопросы: что понимать под благом, а также являются ли благом действия участников? Например, В. В. Лазарев к нематериальным благам относил жизнь, здоровье, честь и пр.[48]48
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.


[Закрыть]
Представляется, что действия сторон не охватываются содержанием нематериальных благ.

Исходя из позиции С. С. Алексеева, получается, что действия участников не относятся к объекту отношений, тогда как, объясняя феномен организационных отношений, не обладающих подобной субстанцией, получается, что мы имеем дело с правоотношением, лишенным объекта. Представляется, что автором изначально было неверно истолковано соотношение категорий объекта и содержания отношений. Так, если содержание отношений в различных трактовках понимается как субъективные права и обязанности сторон, или как их фактическая реализация, то объект отношения не имеет столь выраженной конкретизации, он более абстрактен и охватывает поведение сторон вообще, безотносительно совершаемых ими действий, однако, объект заключает в себе и определенный ориентир, конечный результат к которому должен прийти стороны.

Уместно упомянуть плюралистическую природу объекта правоотношения, отмеченную в трудах А. В. Мицкевича[49]49
  Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. С. 383–385.


[Закрыть]
, В. В. Лазарева[50]50
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.


[Закрыть]
, Л. А. Морозовой[51]51
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 240.


[Закрыть]
и других авторов, в которых наряду с различными благами фигурируют и действия участников. Стоит только оговориться, что плюралистический характер объекта правоотношения не означает постоянное наличие в его составе всех элементов (благ и действий) – в рамках различных видов правоотношений отдельные элементы могут вовсе отсутствовать, в других, наоборот, превалировать. Подобная асимметрия наблюдается именно в рамках организационных отношений. Если рассматривать ФЗ «О контрактной системе» с этих позиций, то подобный объект отношений проявляется всюду. Например, нормы главы второй целиком посвящены регламентации действий заказчика при планировании закупок, нормы главы третьей в еще более детальном виде определяют действия участников отношений уже при осуществлении закупочных процедур, в т. ч. и действия участника закупок.

До момента заключения контракта, материальный объект отношений представлен в виде ориентира (имущественное отношение), который по мере совершения процедур теряет свою абстрактность, также как и действия сторон, которые направлены на совершение поведения, с которым закон связывает желаемое ими возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В отличие от организационных действий, которые повсеместно представлены в поведении различных участников, материальный объект отношения появляется на завершающем этапе, при этом конкурентный характер процедур допускает его наличие исключительно в отношениях с их победителем. В этот момент можно говорить о завершении формирования юридических фактов организационного отношения и о начале существования нового имущественного правоотношения.

Состояние упорядоченности отношений, связей, указанное О. А. Красавчиковым в качестве объекта организационных отношений, требует проведения общетеоретического анализа.

По мнению В. В. Лазарева, состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на строгом и неуклонном соблюдении норм права всеми их участниками, представляет собой феномен правопорядка[52]52
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.


[Закрыть]
. Данное состояние, по мнению С. С. Алексеева, является итогом правового регулирования[53]53
  Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. С. 235.


[Закрыть]
.

Применительно к объекту правоотношения, организационного в частности, стоит отметить, что нами было подмечено, что объект отношения, будучи абстрактной категорией, содержит в себе элемент идеальной модели, к которой стремится воля участников в рамках их участия в правоотношении. Соответственно, коль скоро объект отношения представляет собой ориентир правореализационной деятельности участников, выражающийся в состоянии упорядоченности их отношения (правопорядок), а его предпосылкой является законность, как непременное условие его достижения и укрепления[54]54
  Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218–219.


[Закрыть]
, то, получается, что содержание правоотношений, так или иначе представленное правами и обязанностями участников, выступает фундаментальной предпосылкой правопорядка, т. е. законностью.

Законность представляет собой триединое явление, проявляющееся в качестве принципа права, режима общественной жизни, и самое главное – метода, определяющего действия субъектов[55]55
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 206–327; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.


[Закрыть]
. В самом общем виде законность можно понимать как строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права норм позитивного права, т. е. как реализующееся право[56]56
  Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.


[Закрыть]
.

Исследователи советского периода, увы, не уделяли внимания реальным условиям жизни общества и его потребностям. Так, С. Н. Братусь отмечал, что главное в законности и правопорядке – исполнение обязанностей, при этом строгое и неуклонное, в полной мере обеспеченное гарантийными мерами, в первую очередь, мерами юридической ответственности, основанной на реальности и неотвратимости государственного принуждения[57]57
  Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. С. 6, 81,118, 198.


[Закрыть]
. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, подобные формулы неприемлемы для свободного демократического общества[58]58
  Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.


[Закрыть]
. Еще Г. Ф. Шершеневич предостерегал, что реализация норм права не должна превращаться в механический процесс, совершенно оторванный от реальной жизни[59]59
  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 4. М., 1910. С. 714–716.


[Закрыть]
.

Приложение обозначенных теоретических положений находит свое выражение в плоскости принципов законности[60]60
  Морозова Л. А. Указ. соч. С. 331–334; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 218–221; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 222–224.


[Закрыть]
. Проиллюстрируем основные из них на примере норм ФЗ «О контрактной системе» в ключе понимания законности как метода реализации права субъектами отношений. Нужно заметить, что, несмотря на довольно детальное регулирование многих вопросов, сам принцип законности не нашел прямого закрепления в ФЗ «О контрактной системе».

Единство проявляется в установлении одинаковых требований ко всем субъектам отношений, в первую очередь, к заказчиками. ФЗ «О контрактной системе» устанавливает единую систему принципов контрактной системы (ст. 6), одинаковые для всех требования составления и исполнения планов (гл. 2), общие способы и порядки осуществления закупочных процедур (гл. 3). Применительно к участникам закупок, единство статуса проявляется, например, в установлении единых требований к ним (ст. 31), однако режим содержит некоторые привилегии для отдельных категорий участников (ст. ст. 28, 29, 30), а также в равных возможностях обжалования действий организаторов (ст. 105).

Судебная практика содержит ряд примеров нарушения единства как принципа законности и как принципа ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 3 ст. 2 дает субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям право в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты по предмету регулирования ФЗ «О контрактной системе» (п. 1 ст. 1). Однако по прошествии малого периода времени имеется практика признания недействующими подобных актов. Так, некоторые субъекты РФ, предъявляли к исполнителям контракта дополнительные требования в виде отсутствия долгов по уплате налогов как условие оплаты товаров (работ, услуг)[61]61
  Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»; Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-9. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
, либо устанавливали обязательность проведения централизованных закупок в отношении государственных заказчиков субъекта РФ[62]62
  Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-10. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
. В других случаях устанавливались повышенные требования к банкам, правомочным выдавать банковские гарантии в качестве обеспечения авансирования[63]63
  Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июня 2014 г. по делу № А56-54795/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]
. Отменяя данные правовые акты, суды отмечали, что возможности правотворчества на уровне субъектов РФ, а также в муниципальных образованиях возможны лишь в случае прямого указания на то в федеральных законах, тем самым федеральный законодатель существенно ограничивает возможности правового регулирования данных отношений на иных уровнях.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4