Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

скачать книгу бесплатно


Следует также отметить, что при рассмотрении в суде вопросов об оспаривании решения избирательной комиссии (комиссии референдума) об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов (отказе в проведении референдума) в связи с установленным решением суда фактом подкупа избирателей (участников референдума) вступление в законную силу постановления суда о привлечении лица к административной ответственности по ст. 5.16 КоАП РФ, которым установлен факт подкупа, имеет одно из основополагающих доказательственных значений.

Прокурорам необходимо также принять во внимание разъяснения судебной практики, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в части определения подсудности рассматриваемой категории дел об административных правонарушениях (п. 4) и квалификации нарушений права избирателей на информацию (п. 34).

В целом с учетом скоротечности избирательных кампаний в законодательстве предусмотрены сокращенные процедуры и сроки, что предопределяет оперативное разрешение избирательных споров и обуславливает особую организацию работы органов прокуратуры

.

2. Активизация общественно-политической жизни страны, широкая свобода при реализации гражданских инициатив, к сожалению, в современных условиях нередко сопровождается злоупотреблениями в сфере деятельности общественных объединений, а также организации и проведения публичных мероприятий.

За нарушение законодательства в этой сфере административная ответственность предусмотрена ст. 5.26, 5.38, 5.40, 19.7.5–2, 19.34, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.28 КоАП РФ. Причем возбуждение производства по делам, связанным с организацией деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.28 КоАП РФ), – вопрос исключительной компетенции прокуроров.

Широкий резонанс в 2013 г. получили выявленные прокурорами нарушения в деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа, связанные с неинформированием уполномоченных органов и в целом российского общества о сферах их деятельности и интересах, конкретных источниках и объемах получаемых от иностранных спонсоров средств

. Многие указанные нарушения устранены мерами прокурорского реагирования. При этом, учитывая незначительный срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ (3 мес.) и имеющиеся случаи неоперативности в действиях отдельных прокуроров, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 18 декабря 2013 г. № 27-26-2013/Ип6300-13 «О судебной практике по делам в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» ориентировал прокуроров впредь при обнаружении правонарушения принимать меры к незамедлительному возбуждению по соответствующему факту дела об административном правонарушении, а также к своевременному внесению апелляционных представлений, протестов на судебные акты, если для этого имеются основания.

3. Также в современных условиях все более актуализируется сфера массовой коммуникации. Причем реализация конституционного права граждан на доступ к информации, в том числе через СМИ, гарантирована установленной в КоАП РФ административной ответственностью (по ст. 5.5, 5.10, 5.13, 5.39, 5.53, 5.54, 5.61, 6.17, 7.23.1, 8.5, 9.15, 13.11, 13.15–13.19, 13.21–13.23, 13.27, 13.28 КоАП РФ).

Только прокурорам принадлежит право возбуждения производства по ст. 5.39, 5.61, 13.11, 13.27 и 13.28 КоАП РФ.

В целях эффективной реализации имеющихся полномочий в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 июня 2010 г. № 72/1-52д-2010 «О дополнительных полномочиях прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях» прокурорам предложено принять меры к организации надлежащего надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства об обеспечении доступа к информации о своей деятельности и рассмотрению обращений граждан и должностных лиц, содержащих сведения о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.39, 13.27, 13.28 КоАП РФ.

Важными являются сведения, содержащиеся в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 февраля 2012 г. № 72/1-17д-2012 «О полномочиях прокуроров (заместителей прокуроров) по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и ст. 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которым обязательным признаком правонарушения по ст. 5.61 КоАП РФ является выражение его в неприличной форме, в связи с чем при возникновении затруднений в решении вопроса о наличии в деянии состава этого правонарушения прокурорам предложено обращаться за мнением специалистов в соответствии со ст. 25.8 КоАП РФ.

Некоторые вопросы судопроизводства по делам данной категории получили разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”».

4. Федеральным законом от 11 июня 2011 г. № 199-ФЗ введена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ), что явилось важной гарантией реализации соответствующего конституционного права. Правом возбуждения производства по данной категории дел наделены исключительно прокуроры, которые им активно пользуются – только в 2013 г. подобным образом к ответственности было привлечено 4 741 должностных лиц.

Практика показывает, что несоблюдение законодательных требований предопределяется серьезными упущениями в организации работы с обращениями граждан, отсутствием надлежащего контроля за своевременным и полным их рассмотрением, что имеет место в деятельности не только региональных и местных властей, но и многих федеральных органов исполнительной власти (в 2013 г. такие нарушения послужили основанием для внесения первым заместителем Генерального прокурора РФ соответствующих представлений министру здравоохранения Российской Федерации, министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, министру сельского хозяйства Российской Федерации, министру иностранных дел Российской Федерации, руководителям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, а также в Пенсионный фонд РФ и др.). Не способствует улучшению исполнительной дисциплины и установленный по указанным нарушениям незначительный срок давности привлечения к административной ответственности, нередко, к сожалению, позволяющий виновным лицам избегать санкций, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ.

Следует отметить, что за отказ в предоставлении информации, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации предусмотрена административная ответственность по ст. 5.39 КоАП РФ, а в ст. 5.63 КоАП предусмотрена ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

5. Практика показывает, что в сфере действия законов о миграции применение находят многие установленные КоАП РФ составы административных правонарушений (среди определенных в законодательстве специальных случаев по различным вопросам отношений с участием мигрантов – ст. 18.1, 18.2, 18.4, 18.8–18.19, 19.15–19.18, 19.27 КоАП)

.

Осуществляя надзор за исполнением законов по вопросам миграционной сферы прокурорам следует обращать особое внимание на выполнение органами административной юрисдикции требований ч. 2 ст. 24.2 КоАП РФ о том, что лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. В качестве переводчика может быть привлечено любое незаинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками, необходимыми для перевода при производстве по делу об административном правонарушении (ст. 25.10 КоАП РФ).

Также важно обращать внимание на наличие в деле материалов, подтверждающих правовой статус привлекаемого к административной ответственности лица (копия паспорта гражданина Российской Федерации, паспорта иностранного гражданина и др.).

Кроме того, необходимо учитывать, что в качестве дополнительного вида наказания за совершение правонарушений в сфере миграции нередко предусматривается административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, т. е. принудительное и контролируемое перемещение указанных лиц через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством, – их контролируемый самостоятельный выезд из Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ)

. Данная мера административного наказания применима только к негражданам России, и прокурорам следует надзорными средствами обеспечить исполнение законов при осуществлении уполномоченными органами и их должностными лицами административного выдворения, в том числе законность помещения выдворяемых иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные помещения, а также соблюдение прав и законных интересов указанных лиц при их содержании в таких помещениях. Содержание иностранного гражданина в специальном учреждении, в том числе права и обязанности таких лиц, а также порядок осуществления личного досмотра иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, и досмотра вещей и предметов, находящихся при указанных иностранных гражданах, определен в гл. VI.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

6. В соответствии с высокой социальной значимостью трудовых прав граждан, в ст. 5.27–5.34, 14.23, 15.34, 20.26 КоАП РФ установлена административная ответственность за многие нарушения в этой сфере – нарушение законодательства о труде и об охране труда; уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения; непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения; необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения; нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению; уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах; невыполнение соглашения; увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки; осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом; сокрытие страхового случая; самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора

. При осуществлении надзора за соблюдением прав работников на оплату труда прокурорами также нередко выявляются правонарушения, предусмотренные ст. 13.19, 14.12, 14.13 КоАП РФ.

Следует обратить внимание на то, что за нарушение законодательства о труде и об охране труда санкция ст. 5.27 Кодекса предусматривает в качестве наказания помимо штрафа административное приостановление деятельности на срок до 90 сут. юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ч. 1), а применительно к должностному лицу, ранее подвергавшемуся административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, – исключительно дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет (ч. 2).

В этой связи прокурорам надлежит учитывать следующее.

А. Административное приостановление деятельности применяется только в перечисленных в ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ случаях (например, в случаях угрозы жизни или здоровью людей, совершения правонарушения в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области градостроительной деятельности и др.). Срок этой меры наказания исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Б. В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ, дисквалификация назначается только судом и заключается в лишении физического лица права замещать должности или заниматься деятельностью, указанных в законе. В целом эффективность данной меры подтверждается ее активным практическим применением: за 2013 г. по инициативе прокуроров за нарушения трудовых прав граждан дисквалифицировано 654 лица, в том числе 606 – за нарушения законодательства об оплате труда, 32 – об охране труда и производственном травматизме

.

7. Некоторые статьи КоАП РФ ориентированы непосредственно на защиту социальных прав отдельных категорий граждан – пенсионеров, ветеранов, инвалидов (ст. 5.41–5.43, 9.13, 9.14, 11.24).

Следует отметить, что в современной надзорной деятельности прокуратуры уделяется повышенное внимание вопросам обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности в специализированных учреждениях для круглосуточного проживания пенсионеров, ветеранов, инвалидов и социально незащищенных категорий граждан, учреждений, где содержатся дети-сироты, дети-инвалиды, оставшиеся без попечения родителей

. Значительно активизирована работа по защите прав инвалидов и иных маломобильных групп населения, в особенности в прокуратурах субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации государственной программы «Доступная среда» на 2011–2015 гг.

8. Кроме того, КоАП РФ определена административная ответственность за нарушения в сфере здравоохранения. Административному преследованию подлежат: сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения (ст. 6.1); незаконное занятие народной медициной (ст. 6.2); нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2); нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3) и др.

Например, в Республике Алтай в 2013 г. в 22 организациях (аптеках и фельдшерско-акушерских пунктах) органами прокуратуры выявлены факты отсутствия минимального ассортимента жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи. Принятыми мерами прокурорского реагирования все нарушения устранены, а девять виновных лиц привлечены к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ). Им назначено наказание в виде штрафов на общую сумму 211 тыс. руб.

9. В КоАП РФ специальные составы административных правонарушений, непосредственно посягающие на права потребителей, в основном сосредоточены в гл. 14, как совершенные в области предпринимательской деятельности, – это ст. 14.3, 14.4, 14.5–14.8, 14.15.

Между тем оставшиеся за рамками приведенного перечня составы административных правонарушений нередко косвенно охраняют права потребителей или обеспечивают необходимые гарантии их надлежащей реализации – например, по вопросам соответствия товаров, работ и услуг санитарно-эпидемиологическим требованиям и иным общим нормативам безопасности (ст. 6.3–6.7, 7.18, 8.2, 10.2, 10.3, 10.6, 10.8, 19.19, 19.33, 20.4), соблюдения жилищных прав граждан, строительства и обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ст. 7.21–7.23.1, 9.4–9.5.1, 9.7, 9.10, 9.16, 14.28), безопасности пассажирских перевозок (ст. 11.1, 11.3, 11.3.1, 11.5–11.10, 11.14.1, 11.14.2, 11.15.1, 11.23, 11.26, 11.29, 12.23, 12.31.1), оказания услуг связи (ст. 13.6, 13.24), банковских, гостиничных и туристических услуг (ст. 14.39, 14.51, 15.26), реализации алкогольной и иной спиртосодержащей продукции (ст. 14.16–14.18), общей организации потребительского рынка (ст. 7.12, 14.1–14.2, 14.9, 14.10, 14.31.2, 14.32–14.34, 14.40–14.43, 14.45–14.48, 15.12, 19.7.1, 19.8, 19.20) и др.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отмечено, что, поскольку административные правонарушения, выразившиеся в нарушении законодательства о защите прав потребителей, не выделены в отдельную главу КоАП, при квалификации конкретного правонарушения следует выяснять, были ли им нарушены требования (правила), установленные нормами законодательства о защите прав потребителей, а обстоятельства, на которых основан вывод судьи в данной части, должны быть отражены в постановлении по делу о таком правонарушении (п. 22).