скачать книгу бесплатно
Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)
Александр Николаевич Борисов
В книге дан постатейный комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в редакции внесенных в него изменений, в т. ч. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ. Подробно рассмотрены нормативные положения, определяющие статус Счетной палаты РФ, направления ее деятельности, состав и структуру, порядок осуществления контрольных мероприятий, принимаемые по их результатам решения, права, обязанности и ответственность должностных лиц. Дан сравнительный анализ с нормами «предшественника» – Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Нормы Закона рассмотрены в их взаимосвязи с положениями Конституции РФ, а также широкого круга законодательных и иных нормативных правовых актов. Приведены положения Лимской декларации и Мексиканской декларации ИНТОСАИ. Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей – сотрудников аппарата Счетной палаты РФ, должностных лиц и работников контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, руководителей и работников объектов аудита (контроля). Книга также будет полезна всем, кто интересуется вопросами правового регулирования внешнего финансового контроля в России.
Александр Николаевич Борисов
Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)
(в ред. Федеральных законов от 7 мая 2013 г. 102-ФЗ и от 23 июля 2013 г. № 251 – ФЗ)
Введение
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – комментируемый Закон) является одним из немногочисленных актов, изданных федеральным законодателем во исполнение непосредственного предписания Конституции РФ. Как установлено в норме ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
«Предшественником» Счетной палаты являлся Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете РФ, образованный на основании нормы и. 3 ст. 24 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (в ред. Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2301-1)[1 - Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 46, ст. 1543; Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 12, ст. 605.]Постановлением Верховного Совета РФ от 7 февраля 1992 г. № 2299/1-I[2 - Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 17, ст. 887.] (этим же Постановлением было утверждено Временное положение «О Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации»),
После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ работа Контрольно-бюджетного комитета впредь до образования Федеральным Собранием РФ Счетной палаты организовывалась в соответствии с распоряжением Президента РФ от 26 января 1994 г. № 39-рп «О Контрольно-бюджетном комитете»[3 - САПП РФ, 1994, № 5, ст. 373.], в целях реализации которого Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 177[4 - САПП РФ, 1994, № 10, ст. 795.] Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Государственной Думы и, соответственно, принят Государственной Думой в свое ведение (Постановление Государственной Думы от 20 апреля 1994 г. № 95-1 ГД[5 - «Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации», 1994, № 4, ст.205.]). На период впредь до образования Счетной палаты за
Контрольно-бюджетным комитетом сохранялись функции и полномочия, предусмотренные упомянутым выше Временным положением «О Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации», но в части, не противоречащей Конституции РФ.
Первоначально во исполнение указанного выше положения ч. 5 ст. 101 Конституции РФ был принят Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон 1995 г. о Счетной палате), на замену которому и принят комментируемый Закон. В обоснование необходимости таких изменений и концепции нового Закона авторами законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, отмечалось следующее:
законопроект является логическим завершением работы по созданию системы внешнего государственного финансового контроля, основы которой были заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», вступившем в силу 1 октября 2011 г.;
целью рассматриваемого законопроекта является создание правовых основ для обеспечения конституционного права граждан РФ на участие в управлении делами государства посредством внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой РФ (далее – Счетная палата). В рамках законопроекта Счетной палате придается статус постоянно действующего федерального органа внешнего государственного аудита (контроля). Значительное место в деятельности Счетной палаты отведено современным видам аудита, таким как финансовый аудит, стратегический аудит, аудит эффективности;
законопроектом решена поставленная Президентом РФ задача установления нового порядка выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты;
рассматриваемый законопроект призван усилить роль института парламентского контроля, поскольку, реализуя полномочия, предоставленные Конституцией РФ, Федеральное Собрание РФ как законодательный и представительный орган выражает волю граждан РФ не только при принятии законов, но и при контроле их исполнения, в том числе посредством институтов государственного финансового контроля;
законопроект призван реализовать статью 15 Конституции РФ, устанавливающую приоритет международного права. Он предусматривает осуществление Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) в соответствии с международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), изложенными в Лиме кой декларации руководящих принципов контроля (1977 г.) и в Мексиканской декларации независимости высших ревизионных учреждений (2007 г.). Необходимо отметить, что 22 декабря 2011 г. Генеральная Ассамблея ООН резолюцией, принятой шестьдесят шестой сессией, предписала всем странам – участницам Организации Объединенных Наций неукоснительно руководствоваться этими документами;
законопроект органично связан с положениями принятого в первом чтении проекта федерального закона № 61834-6 «О парламентском контроле в Российской Федерации», устанавливающего порядок взаимодействия нижней палаты парламента и Счетной палаты при осуществлении постоянного (текущего) парламентского контроля. В этой связи важным механизмом, обеспечивающим эффективность работы Счетной палаты как органа, играющего одну из ключевых ролей в осуществлении парламентского контроля, станут нормы, обязывающие правоохранительные органы предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения переданных им материалов и принятых по ним решениях;
вместе с тем необходимо подчеркнуть, что нормы законопроекта неразрывно связаны с положениями также принятого в первом чтении проекта федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».
Список сокращений
Органы государственной власти, иные органы и организации:
Федеральное Собрание – Федеральное Собрание Российской Федерации;
Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;
Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
СВР России – Служба внешней разведки Российской Федерации;
ФНС России – Федеральная налоговая служба;
ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
ФТС России – Федеральная таможенная служба;
Росимущество – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
Банк России – Центральный банк Российской Федерации.
Правовые акты:
Лимская декларация ИНТОСАИ – Лимская декларация руководящих принципов контроля[6 - http://www.ach.gov.ru (http://www.ach.gov.ru/).], принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.;
Мексиканская декларация ИНТОСАИ – Мексиканская декларация независимости высших ревизионных учреждений[7 - http://www.ach.gov.ru (http://www.ach.gov.ru/).], принята XIX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Мехико (Мексиканские Соединенные Штаты) в ноябре 2007 г.;
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[8 - СЗРФ, 1994, № 32, ст. 3301.];
Закон 1995 г. о Счетной палате – Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[9 - СЗРФ, 1995, № 3,ст. 167.];
часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[10 - СЗРФ, 1996, № 5, ст. 410.];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3[11 - " СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[12 - СЗРФ, 1998, № 31, ст. 3823.];
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[13 -
СЗ РФ, 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[14 - СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[15 - СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3012.];
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3[16 - СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532.];
Регламент Совета Федерации – Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ[17 - СЗРФ, 2002, № 7, ст. 635.];
Регламент Государственной Думы – Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД[18 - СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 801.];
Регламент Счетной палаты (2003 г.) – Регламент Счетной палаты Российской Федерации[19 - СПС.], утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 4 апреля 2003 г. № 8;
Регламент Счетной палаты (2013 г.) – Регламент Счетной палаты Российской Федерации[20 - http://www.ach.gov.ru (http://www.ach.gov.ru/).], утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 г. № ЗПК.
Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/) – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования и цель настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетная палата) внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее – федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.
2. Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).
1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих предмет его регулирования, не содержал.
В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в рассматриваемой части названы, во-первых, отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Счетная палата») внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (при этом в юридико-технических целях для обозначения таких средств далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «федеральные ресурсы») и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие России, и, во-вторых, задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.
Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен положениемч. 5 ст. 101 Конституции РФ, предусматривающим, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Как отмечено в Постановлении КС России от 23 апреля 2004 г. № 9-П[21 - СЗРФ, 2004. № 19(ч. II), ст. 1923, № 29.], по смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета.
Общественные отношения, связанные с осуществлением Счетной палатой парламентского контроля, входят в предмет регулирования Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[22 - www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/), 2013, 8 мая.], что и закреплено в его ст. 1. В соответствии с ч. 2 ст. 4 названного Закона Счетная палата, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным Законом и комментируемым Законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет цель комментируемого Закона, аналогично сказанному выше следует отметить, что Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих его цель, не содержал.
Целью комментируемого Закона в рассматриваемой части обозначено создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Федеральное Собрание») парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).
Цели парламентского контроля определены в ст. 2 Федерального закона «О парламентском контроле», в соответствии с которой основными целями такого контроля являются:
1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
3) укрепление законности и правопорядка;
4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов России, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
5) противодействие коррупции;
6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.
Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований является целью Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[23 - СЗРФ, 2011. № 7, ст. 903.], что и определено в ст. 1 названного Закона.
Статья 2. Статус Счетной палаты
1. Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию.
2. В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
3. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания.
4. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, геральдический знак – эмблему и флаг.
5. Местонахождение Счетной палаты – город Москва.
1. Комментируемая статья согласно ее названию посвящена статусу Счетной палаты. Положение ч. 1 данной статьи определяет Счетную палату как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном комментируемым Законом, и подотчетный Федеральному Собранию. Тем самым воспроизведено положение ч. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, но с некоторыми изменениями. Ранее говорилось, во-первых, об органе государственного финансового контроля, а не внешнего государственного аудита (контроля), и во-вторых, об образовании Счетной палаты Федеральным Собранием, а не в порядке, установленном соответствующим Законом.
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ – в положении ч. 5 ее ст. 101 прямо установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. При этом в Конституции РФ закреплены нормы, служащие основой для формирования состава Счетной палаты: согласно и. «и» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с и. «г» ч. 1 ст. 103 к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
О создании Счетной палаты говорится и в положении и. 2 ст. 265 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3[24 - СЗ РФ, 2007. № 18, ст. 2117.]) как об одном из прав законодательных (представительных) органов (соответственно, – Федерального Собрания), предоставляемых им в рамках осуществления финансового контроля. Такая формулировка указанного положения предопределена тем, что статья 265 расположена в гл. 26 данного Кодекса, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. В этом положении говорится о праве создания соответствующими законодательными (представительными) органами собственных контрольных органов, среди которых названы Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов.
2. В части 5 комментируемой статьи воспроизведено одно из положений ч. 2 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, устанавливавшее, что в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Данное положение дополнено указанием на то, что Счетная палата обладает финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Принцип независимости определен в ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из принципов внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой. Названный принцип означает, что сотрудники Счетной палаты в своей деятельности независимы от объектов аудита (контроля), каких-либо органов и должностных лиц. При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий они руководствуются Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными законами, международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), решениями Счетной палаты.
В Лимской декларации ИНТОСАИ содержится статья 5 «Независимость высших контрольных органов», которой предусмотрено следующее:
высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния (п. 1);
хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач (п. 2);
учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа (п. 3).
Мексиканская декларация ИНТОСАИ предусматривает принцип 8 «Финансовая и управленческая административная автономия и доступность соответствующих человеческих, материальных и денежных ресурсов», в рамках определения содержания которого предусмотрено следующее: ВОФК должны иметь необходимые и разумные кадровые, материальные и денежные ресурсы – и исполнительная власть не должна контролировать или направлять доступ к этим ресурсам. ВОФК управляют своим собственным бюджетом и распределяют его соответствующим образом; законодательная власть или одна из ее комиссий отвечает за обеспечение того, чтобы у ВОФК были соответствующие ресурсы для выполнения своего мандата;
ВОФК имеют право непосредственно обращаться к законодательной власти, если предоставленных ресурсов недостаточно для выполнения ими своих мандатов.
