скачать книгу бесплатно
Виды внутреннего туризма: правовые основы и направления развития
Диана Геннадьевна Алексеева
Я. А. Гуттаковский
Алла Леонтьевна Благодир
Давид Зазаевич Месаблишвили
Ирина Евгеньевна Михеева
А. С. Кудреватых
Комплексное развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации за счет создания условий для формирования и продвижения качественного туристского продукта, конкурентоспособного на внутреннем и мировом рынках, является важнейшей задачей развития туристской отрасли, решение которой может стать драйвером отечественной экономики. Развитию внутреннего туризма сегодня посвящено множество документов стратегического планирования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вместе с тем правовое регулирование отдельных видов туризма еще не совершенно, а меры государственной поддержки отрасли недостаточны. В настоящей монографии изложены основы правового регулирования и направления развития социальных, мотивационных видов туризма, а также видов туризма, в основе которых находится использование туристских ресурсов Российской Федерации.
Монография «Виды внутреннего туризма: правовые основы и направления развития» может быть использована в научной и образовательной деятельности при обучении специалистов по самым различным направлениям подготовки, включая юристов, экономистов, экологов, социальных работников; в законотворческой и правоприменительной деятельности в различных областях отношений, связанных с туристической сферой.
Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет – 2030»
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Рецензенты:
Шестерякова Ирина Владимировна,
д.ю.н., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Исмаилов Исмаил Шапурович, к.ю.н., доцент Департамента международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Д. Г. Алексеевой
кандидата юридических наук, доцента И. Е. Михеевой
Михеева И. Е., Алексеева Д. Г., Благодир А. Л., Гуттаковский Я. А., Кудреватых А. С., Месаблишвили Д. З
Виды внутреннего туризма: правовые основы и направления развития
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет – 2030»
Рецензенты:
Шестерякова Ирина Владимировна,
д. ю.н., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Исмаилов Исмаил Шапурович,
к. ю.н., доцент Департамента международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Д. Г. Алексеевой
кандидата юридических наук, доцента И. Е. Михеевой
© Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2023
© Михеева И.Е., 2023
© Алексеева Д.Г., 2023
© Благодир А.Л., 2023
© Гуттаковский Я.А., 2023
© Кудреватых А.С., 2023
© Месаблишвили Д.З., 2023
© Издание. Проект Livres, 2023
Сокращения
Манильская декларация по социальному воздействию туризма. Итоговый доклад. Филиппины. Манила. Принята 22–23 мая 1997 г. – Манильская декларация по социальному воздействию туризма.
Закон Российской Федерации от 20.08.1993 № 5663–1 «О космической деятельности» – Закон о космической деятельности.
Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» – Закон об основах туристской деятельности.
Федеральный закон от 24.07. 2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» – Закон № 209-ФЗ.
Постановление № 42–14 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О новой редакции модельного закона "О туристской деятельности"» (Принято в г. Санкт-Петербурге 16.04.2015) – Модельный закон «О туристской деятельности».
Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» – Стратегия развития туризма до 2035 года.
Распоряжение Правительства РФ от 28.01.2022 № 117-р «Об утверждении Концепции развития круизного туризма в Российской Федерации на период до 2024 года» – Концепция развития круизного туризма.
Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2021 № 2897-р «Об утверждении Концепции развития яхтенного туризма в Российской Федерации на период до 2030 года» – Концепция развития яхтенного туризма.
ГОСТ Р 57286–2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги социального туризма. Туристские услуги для людей пожилого возраста. Общие требования – Стандарт Туристские услуги для людей пожилого возраста.
Малое и среднее предпринимательство – МСП.
Субъекты малого и среднего предпринимательства – субъекты МСП.
Глава 1
Виды туризма: общая классификация[1 - Авторы: Кудреватых А. С. – эксперт в сфере туризма, доцент Российской Международной академии туризма; Месаблишвили Д. З. – главный специалист Управления по инфраструктурным проектам Комитета по туризму города Москвы, член Экспертного Совета Молодежного парламента при Государственной Думе ФС РФ.]
Туризм в современном обществе оказывает значительное воздействие и является важным социокультурным явлением[2 - Нездойминов С. Концептуальные основы формирования стратегии диверсификации на предприятиях туристического бизнеса. / Нездойминов С., Андреева Н. // Вестник экономической науки РФ. 2018. № 2. С. 108–112.].
Согласно Модельного закона «О туристской деятельности» туризм – составная часть социально-экономической сферы государства, включающая свободные передвижения (туристские путешествия, туристские поездки, временные выезды) граждан и (или) их пребывание за пределами постоянного места жительства в течение периода, не превышающего установленного национальным законодательством срока, с познавательными, деловыми, лечебно-оздоровительными (санаторно-курортными), религиозными (кроме религиозного обрядового паломничества), спортивными целями, а также с целью отдыха и участия в событиях.
Туризм является одним из крупнейших секторов мировой экономики.
Туризм представляет собой сложное и многогранное явление социальной жизни. В рамках туристической сферы объединяются такие дефиниции как «инфраструктура», «гостеприимство», «свобода передвижения», «качество туристических продуктов», «обучение», «транспорт», «коммунальные услуги» и «безопасность туристов». Кроме того, туризм представляет собой отрасль народного хозяйства. При этом туризм рассматривается как сложный межотраслевой комплекс, который включает в себя формирование и реализацию туристического продукта, а также деятельность людей по интересам, их образ жизни и хобби. Кроме того, туризм является обширным социальным сервисом, который предоставляет рабочие места сотням миллионов людей и способствует удовлетворению физических и духовных потребностей граждан на основе антропоэкологической парадигмы. Туризм также является важным инструментом «народной дипломатии» и фактором в формировании и развитии коммуникативной культуры.
Сфера туризма представлена большим количеством компаний, прямо или косвенно связанных с туризмом. В настоящее время, по данным экспертов в сфере туризма, индустрия объединяет более 50 отраслей экономики. Это происходит из-за многочисленных и разнообразных видов деятельности, которые объединяет указанная сфера деятельности.
Самыми важными истоками туристической активности являются потребности человека, которые включают восстановление физических и духовных сил, познание мира и других культур, самореализацию и духовно-практические потребности[3 - Там же С. 109.].
Виды туризма
Профессионализация и специализация в сфере туризма на протяжении всей истории порождали новые направления и виды отрасли.
Выделяют большое количество видов туризма, которые классифицируются в зависимости от типа поездки, ее цели, вида деятельности во время путешествия, а также различных факторов и характеристик отдыха, мотивации путешествия.
Туризм можно разделить на внутренний и внешний. Внешний туризм предполагает выезд за пределы страны, а внутренний – это путешествия в пределах национальной территории. Развитие внутреннего туризма в России необходимо для формирования эффективной экономики и консолидации общества, а также определяет стиль жизни и новые идентификации для граждан.
Внутренний туризм не только расширяет знания о других культурах, но и помогает понять свое место в экономике и культуре России и мировом сообществе. Как представитель своей этнической и социальной группы, турист является носителем уникальной культуры, которую он может лучше понять и принять, путешествуя по своей стране. Внутренний туризм также играет важную роль в экономике, создавая рабочие места и улучшая социальные связи между регионами. В поликультурном обществе туризм способствует культурной идентификации, межкультурному диалогу и толерантным отношениям между людьми.
Россия обладает значительным ресурсным потенциалом, который позволяет развивать все основные виды туризма: познавательный, религиозный, лечебно-оздоровительный, спортивный, экологический и др[4 - Федорчукова С. Г. Разработка эффективного механизма государственно-частного партнерства в туристской отрасли. // Научный вестник МГИИТ. 2017. № 1. С. 45.]. Однако помимо ресурсной базы для развития любого вида туризма необходимо наличие необходимых благоприятных условий и факторов. В настоящее время люди путешествуют по многим причинам. Под мотивами туризма понимаются все те психологические и физические потребности, заставляющие людей думать о месте назначения с туристской целью, которое может удовлетворять их туристские потребности и желания.
Нужно учитывать, что туризм перестал быть массово конвейерным, он эволюционировал в массово-дифференцированный туризм, который уже ориентируется на множественность узкоспециализированных сегментов в туристском спросе. Такого рода дробление и ответвление требует глубокого изучения и разработки концепций создания и регулирования туристско-рекреационных зон, способных отвечать требованиям[5 - Новожилова Т. И. Семейный туризм как приоритетное направление развития индустрии туризма. // Культура и время перемен. 2015. № 4 (11). С. 8.].
Рост сегментации туристских продуктов и популяризация самостоятельно организованного туризма способствуют усилению разнообразия видов туризма на территории Российской Федерации[6 - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года». // СЗ РФ 2019. № 39. Ст. 5460.].
Как отмечает В. П. Орловская, вопросам изучения отдельных видов туризма уделяется недостаточное внимание. Хотя принципы его развития как вида человеческой деятельности по сути своей одинаковы: каждый отдельный вид туризма имеет свою историю, особенности функционирования. Автор также обоснованно пишет, что ошибочное восприятие того или иного вида туризма и, соответственно, целевого сегмента может проявляться, как правило, на всех уровнях туристской системы: от неадекватного стратегического целеполагания на уровне государственной и региональной исполнительной власти до некорректного сервисного обслуживания на конкретном туристском предприятии[7 - Орловская В. П. Организационно-экономические условия развития молодежного туризма в дестинации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М. 2004. С. 6.].
В этой связи важным является изучение видов туризма с точки зрения их нормативного правового регулирования.
В статье 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» законодательно закреплены понятия внутреннего, международного (въездного и выездного), социального, самодеятельного, детского, сельского туризма. Очевидно, что терминология закона не охватывает всего многообразия сферы туризма.
Согласно Модельного закона «О туристской деятельности» подвиды туризма определяются в зависимости от:
• целей туризма;
• вида используемого транспорта;
• количества туристов, использующих одновременно единый туристский продукт;
• источников финансирования.
Так, «Тезаурус по туристской и досуговой деятельности» ЮНВТО содержит около 200 терминов, отражающих сущность видов международного туризма. В соответствии с преобладающими функциями туристско-рекреационной деятельности, пространством, где эта деятельность осуществляется, ЮНВТО выделяет следующие виды туризма: культурный туризм; деловой туризм; экотуризм; гастрономический туризм; сельский туризм; прибрежный, морской и внутренний водный туризм; приключенческий туризм; городской туризм; горный туризм; велнес туризм; оздоровительный туризм; образовательный туризм; медицинский туризм; спортивный туризм[8 - UNWTO Tourism Definitions [Электронный ресурс] // URL: https://www.eunwto.org/doi/epdf/10.18111/9789284420858 (дата обращения: 19.07.2023).].
Большинство этих дефиниций уже нашло отражение в вышеуказанных программно-целевых документах государства, таких как Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года, Национальном проекте «Туризм и индустрия гостеприимства»[9 - Организация туристской деятельности: эл. учеб. издание (учеб. пособие) / И.С. Кусов [и др.] – Майкоп: ЭлИТ, 2021. – Режим доступа: https://201824.selcdn.ru/elit-142/pdf/978-5-6045802-5-7.pdf (дата обращения: 07.05.2023).], а также национальных стандартах.
Так, например, в ГОСТ Р 54601–2011 «Туристские услуги. Безопасность активных видов туризма. Общие положения», содержатся такие понятия, как: спортивный туризм, активный туризм, лыжный туризм, горный туризм, автомототуризм, велосипедный туризм, спелеотуризм, конный туризм, комбинированный туризм, караванинг и иные.
Определения содержатся также в ГОСТ Р 56642–2021 «Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», ГОСТ Р ИСО 21103–2015 «Приключенческий туризм. Информация для участников», ГОСТ Р ИСО 13810–2016 «Туристские услуги. Промышленный туризм. Предоставление услуг», ГОСТ Р 57854–2017 «Услуги оздоровительного туризма. Общие требования», ГОСТ Р 59850.1–2021 «Арктический туризм. Часть 1. Туристские и экскурсионные услуги в Арктической зоне Российской Федерации. Основные положения» и других.
Важно отметить, что указанная терминология с юридической точки зрения закреплена в целях применения указанных правовых актов.
Стратегия развития туризма разработана, в первую очередь, для федеральных и региональных органов государственной власти в качестве «основы» при разработке ими соответствующих государственных программ и иных программных документов[10 - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года». // СЗ РФ 2019. № 39. Ст. 5460.], а применение национальных стандартов, исходя из принципов стандартизации в Российской Федерации, носит добровольный характер[11 - Федеральный закон от 29.06.2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».].
В этой связи актуальным остается вопрос законодательного закрепления видов туризма. Именно законодательное закрепление видов туризма позволит, с одной стороны, выделить наиболее перспективные направления развития туризма и создать условия для их развития, а с другой стороны – в полной мере урегулировать требования к участникам туристического рынка и соответствующие правила взаимодействия между ними и туристами в целях обеспечения качества и безопасности услуг для туристов.
При этом важно, чтобы соответствующие законодательные положения были направлены не только на закрепление понятийного аппарата отдельных видов туризма, но также на установление особенностей регулирования таких правоотношений.
Действующий Закон об основах туристской деятельности в качестве приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности определяет поддержку и развитие внутреннего, въездного, социального, сельского, детского и самодеятельного туризма.
При этом особенности регулирования в отношении внутреннего, международного, а также сельского туризма и только применительно к осуществлению предпринимательской деятельности.
Так, к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, устанавливаются повышенные требования к финансовым гарантиям, обеспечивающим защиту интересов туристов в случае прекращения туроператорами деятельности, по сравнению с туроператорами, осуществляющими деятельность в сфере внутреннего или въездного туризма[12 - Для туроператоров в сфере внутреннего и (или) въездного туризма единственным инструментом обеспечения имущественных интересов туристов является финансовое обеспечение ответственности в виде договора страхования гражданской ответственности и (или) банковской гарантии перед туристами, минимальный размер которого равен 500 тыс. руб. Минимальный размер финансового обеспечения ответственности туроператора в сфере выездного туризма составляет 10 млн руб. (в отдельных случаях – 50 млн руб.). Кроме того, для таких туроператоров обязательным является членство в объединении туроператоров в сфере выездного туризма и формирование фонда персональной ответственности (подробнее см. ст. 4.1, 17.2 Федерального закона об основах туристской деятельности).]. В отношении деятельности в сфере сельского туризма устанавливаются особые требования к средствам размещения, используемым для оказания туристам услуг[13 - Приказ Министерства экономического развития РФ от 11.11.2022 г. № 617 «Об утверждении требований к средствам размещения, используемым для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности» // СПС «КонсультантПлюс».].
В последние годы вопросам законодательного регулирования отдельных видов туризма уделяется все большее внимание, что находит свое отражение в законодательных инициативах.
В 2021 году в Закон об основах туристской деятельности включены положения о регулировании «сельского туризма», с 1 сентября 2023 года вводится понятие и особенности регулирования туризма на особо охраняемых территориях[14 - Федеральный закон от 18.03. 2023 г. № 77-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».].
В последние годы также предлагалось ввести регулирование ряда других видов туризма, в частности автомототуризма[15 - Законопроект № 1079717–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в части регулирования автомототуризма» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1079717-7 (дата обращения: 25.05.2023).], экологического[16 - Законопроект № 97499–7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития экологического туризма» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/970499-7 (дата обращения: 25.05.2023).], этнокультурного[17 - Законопроект № 230679–8 «О внесении изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в части этнокультурного туризма) [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/230679-8 (дата обращения: 25.05.2023).], адаптивного[18 - Законопроект № 1163863–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в части туризма адаптивного)» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1163863-7 (дата обращения: 25.05.2023).], студенческого[19 - Законопроект № 1163803–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в целях развития детского туризма и студенческого туризма» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1163803-7 (дата обращения: 25.05.2023).], экстремального[20 - Законопроект № 296880–7 «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации (в части определения понятия экстремальный туризм)» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/296880-7 (дата обращения: 25.05.2023).] туризма, но данные инициативы не нашли своего законодательного закрепления. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находятся законопроекты, предусматривающие введение понятия и регулирования железнодорожного туризма[21 - Законопроект № 319049–8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации (в части законодательного закрепления понятийного аппарата в сфере внутреннего железнодорожного туризма)» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/319049-8 (дата обращения: 25.05.2023).], а также дальнейшее совершенствование регулирования сельского туризма – введение понятия и регулирования в области винного туризма[22 - Законопроект № 365108–8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления правовых основ винного туризма)» [Электронный ресурс] // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/365108-8 (дата обращения: 25.05.2023).].
Дальнейшая актуализация понятийно-терминологического аппарата в сфере туризма и законодательное закрепление определений всех видов туризма – одно из основных направлений совершенствования законодательства, закрепленных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года.
В научной литературе отсутствует единый подход к определению порядка закрепления понятий видов туризма. Согласно одной точки зрения необходимо на законодательном уровне закрепить исчерпывающий перечень видов туризма с соответствующими дефинициями[23 - См., например: Козодубов А. А. Экологический туризм – направление экологического просвещения: правовой аспект // Экологическое право. 2017. № 5.]. Согласно другой – предлагается закрепить на законодательном уровне классификацию видов туризма для дальнейшего единого применения в нормативных правовых актах[24 - См., например: Савичев А. Ю. К вопросу о законодательном закреплении классификации видов туризма. // Право и политика. 2021. № 4 [Электронный ресурс] // URL: hitps://nbpublishcom/libraryreadarticle.php?id=35527 (дата обращения: 25.05.2023).].
Законодательная практика, как видно, в основном идет по пути расширения понятийного аппарата, установленного Законом об основах туристкой деятельности, что соответствует структуре данного закона.
Вместе с тем в проекте нового Федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации»[25 - Подробнее см. Ст. 7 проекта Федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#departments=67&npa=123892 (дата обращения: 25.05.2023).], разработанным Федеральным агентством по туризму в 2021 году, предлагается закрепить несколько иной подход – ввести классификацию туризма на сферы и виды.
По направлению туристических потоков туризм предлагается подразделять на следующие сферы:
• внутренний туризм;
• въездной туризм;
• выездной туризм.
Виды туризма подразделяются исходя из характера, потребительских свойств и особенностей туристических продуктов туризм.
Проектом указанного Федерального закона также предусмотрено, что перечень видов туризма (а при необходимости – также требования к организации отдельных видов туризма) будет устанавливать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
При этом понятия отдельных видов туризма, являющихся основными направлениями с точки зрения государственного регулирования, по аналогии с Законом об основах туристской деятельности, предусмотрены непосредственно в самом проекте.
Учитывая разнообразие видов туризма и специфику их регулирования, по нашему мнению, предлагаемый подход оптимален: на законодательном уровне целесообразно в первую очередь закрепить классификацию видов туризма с дальнейшим расширением (при необходимости) на уровне подзаконных актов.
Существуют различные классификации видов туризма, исходя из разных базовых классификационных принципов или признаков. Как уже отмечалось, виды туризма определяют исходя из различных базовых критериев.
