Владимир Бобренев.

Прокурорская деятельность в Российской Федерации



скачать книгу бесплатно

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российский государственный университет правосудия



Авторы:

B. А. Бобренев, профессор кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент (введение, лекции 1 – 11, 12 (совместное Поповым А. А.), 19 (совместно с Поповым А. А.), руководитель авторского коллектива;

К. Н. Голиков, профессор кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент (лекции 14, 15, 16 совместно с Мамыкиным А.С.);

C. В. Кирсанов, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук (лекции 17, 18);

А. С. Мамыкин, зав. кафедрой организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук, доцент, заслуженный юрист РФ, Почетный работник сферы образования Российской Федерации (лекция 13, лекции 14, 15, 16 совместно с Голиковым К. Н.), глоссарий, заключение, ответственный редактор;

A. А. Попов, аспирант кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП (лекция 12, 19 совместно с Бобреневым В. А.).


Рецензенты:

Н.Н. Карпов, зав. кафедрой Академии Генеральной прокуратуры РФ, д-р юрид. наук, профессор;

B. И. Качалов, профессор кафедры уголовного процесса им. Н. В. Радутной РГУП, канд. юрид. наук, доцент.

Введение

Специфический признак правового государства – наличие в нем законов, выражающих потребности прогрессивного развития общества. Однако сами по себе законы не обеспечивают всеобщего их соблюдения в государстве и обществе в силу различий, главным образом, экономического, нравственного и иного характера, существующих в российском обществе. Это проявляется и в отношении к праву, к закону, служит причиной их несоблюдения, совершения правонарушений.

Выявление и устранение нарушений Конституции РФ и законов, действующих на территории страны, возложено на российскую прокуратуру, которая рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющейся неотъемлемым элементом механизма правовой защиты в государстве и обществе.

Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства права, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» – совокупность взаимосвязанных положений общетеоретического, правового, методического характера, раскрывающих предназначение органов прокуратуры, предмет, цели и задачи прокурорского надзора как основной функции прокурорской деятельности, иных функций и направлений деятельности прокуратуры как государственного функционального института по обеспечению законности и правопорядка в Российской Федерации.

Изучение этой дисциплины рассматривается как необходимое условие обеспечения профессионального образования по направлению подготовки федерального государственного образовательного стандарта 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр»).

В процессе обучения студенты знакомятся с системой органов прокуратуры в Российской Федерации, основными направлениями ее деятельности, организацией службы в органах прокуратуры и получают знания о состоянии законности в стране и наиболее распространенных нарушениях, допускаемых практически по всем отраслям права, способах их выявления и устранения, в том числе, в сферах соблюдения прав и свобод граждан, экономики, законодательства о труде, защиты прав потребителей, а также нарушений процессуального и материального права в административном, гражданском, арбитражном и уголовном процессе, исполнительном производстве и т. д.

В ходе изучения студентами курса «Прокурорская деятельность» на основе сочетания аудиторных занятий и самостоятельных форм обучения достигаются следующие цели:

• образовательная – усвоение теоретических положений о прокурорской деятельности, ее месте в правоохранительной системы государства, целях и задачах, функциях и принципах организации и деятельности прокуратуры в современный период, тенденциях и перспективах развития;

• закрепление теоретических знаний, полученных при изучении других юридических дисциплин, о роли прокуратуры в соблюдении Конституции РФ и законов, защите прав человека и гражданина, обеспечении законности при расследовании преступлений, участия прокуратуры в административном, арбитражном, гражданском и уголовном судопроизводстве, осуществлении уголовного преследования, исполнения судебных решений, проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и других;

• практическая – умение уяснять смысл и содержание Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказов Генерального прокурора РФ и применять их в конкретных правовых отношениях, возникающих в сфере основных направлений прокурорской деятельности, приобрести методические навыки ее осуществления, подготовки актов прокурорского надзора и реагирования на выявляемые нарушения закона;

• воспитательная – формирование правового мировоззрения будущих юристов в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», обусловленными приоритетом защиты прав и свобод человека и гражданина, основами правовой теории и практики, социальными, гуманистическими и нравственными началами российского права.

Достижение этих целей направлено на формирование у студентов следующих общепрофессиональных (ОПК) и профессиональных компетенций (ПК): способность соблюдать законодательство РФ, в том числе Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, а также общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ОПК-1); способность работать на благо общества и государства (ОПК-2); способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОПК-3); способность сохранять и укреплять доверие общества к юридическому сообществу (ОПК-4); способность осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2); способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права (ПК-3); владеть навыками подготовки юридических документов (ПК-7); способность выявлять, давать оценку коррупционному поведению и содействовать его пресечению (ПК-12).

Учебное пособие содержит системный анализ нормативных правовых актов об организации прокурорской деятельности в Российской Федерации и примеры правоприменительной практики органов прокуратуры.

Общая часть

Лекция 1
Возникновение и развитие прокуратуры в России
1.1. История прокуратуры в России

Прокуратура как институт государства зародилась во Франции. Она была учреждена Ордонансом короля Филиппа IV в 1302 г. как орган представительства монарха и выполнения его воли. При этом прокуратура должна была выполнять не только надзорную функцию, но и уголовное преследование лиц, обвиняемых в преступлениях против государства и церкви.

Прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных государственных институтов в других странах.

Не стала исключением и Россия. Император Петр I в 1711 г. своим Указом учредил в России Фискальную службу, в функции которой входило осуществление тайного надзора за исполнением распоряжений главы государства, а также контроль за производством расследований злоупотреблений и преступлений с последующим докладом в Юстиц-коллегию для судебного разбирательства. Однако фискалы не оправдали возлагавшиеся на них надежды. Многие из них и сами погрязли в различных махинациях и мздоимстве, чему в немалой степени способствовало то, что они не получали от казны жалованья и существовали за счет «собственных кормовых», то есть поборов. Спустя несколько лет, Петр I вынужден был признать, что «чин фискала тяжел и ненавидим»[1]1
  Прокуратура России. 290 лет на страже закона / По ред. М. Е. Гридневой. М., 2012. С. 9.


[Закрыть]
.

Убедившись в неэффективности деятельности фискалов, и для усиления своей власти Петр I учредил должность Генерал-прокурора при Сенате и обер-прокуроров при его коллегиях. Суть должности Генерал-прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше»[2]2
  Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. М.: РОСПЭН, 1994. С. 13.


[Закрыть]
.

Дата издания Указа – 12 января (1722 г.) отмечается в России как День работника прокуратуры. Спустя несколько дней были установлены и должности прокуроров при надворных судах

Первым Генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский – сподвижник и наиболее доверенное лицо императора. Фактически генерал-прокурор во времена Петра являлся вторым лицом в государстве, хотя по табели о рангах относился к третьему классу. Он и другие прокуроры наделялись самыми широкими контрольно-надзорными функциями, в том числе за деятельностью Сената и его коллегий, государственными чиновниками, а также за фискалами. Первое время деятельность российских прокуроров имела исключительно надзорный характер. В дальнейшем они стали частью судебно-правовой системы и состояли при судах.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль действий и решений Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

В соответствии с Указом Петра I «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., Генерал-прокурор («око государево») осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны – Сенат – действовал в строгом соответствии с императорскими указами. В Указе Генерал-прокурору предписывалось: «Накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», для чего требовалось вести специальную книгу, в которой записывать на одной половине, в который день какой указ уже состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено, или не исполнено»[3]3
  Цит. по: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ-1) / Под ред. М. М. Сперанского. СПб., 1830. Т. VI. № 3979. С. 662–664.


[Закрыть]
. При установлении нарушения указа прокуроры наделялись правом приостановить незаконные действия и решения, а если не послушают – «в тот же час протестовать, оное дело остановить и немедленно донести нам» (императору. – Авт.).

Выражаясь современным языком, прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов и обязаны были принимать меры к устранению нарушений законов. Причем это относилось не только к Генерал-прокурору при Сенате, но и нижестоящим прокурорам.

Генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании они истинно и ревностно поступали»[4]4
  Там же.


[Закрыть]
, а не отвечающих этим требованиям надлежало представлять на суд Сенату.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокуроры коллегий Сената, губернские прокуроры, а также прокуроры при надворных судах. С учреждением магистратов (сословных органов, осуществлявших, в том числе, полицейские и судебные функции по рассмотрению уголовных и казенных дел в городах в отношении купечества и мещан) они также стали находиться под юрисдикцией прокуроров, в частности, обер-прокуроры в Военной и Адмиралтейской коллегиях, должности которых были учреждены в том же году.

По свидетельству известного российского историка В. О. Ключевского: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[5]5
  Ключевский В. О. Курс русской истории. В 5-ти кн. М.: Олма-Пресс, 2004. Кн. 3. Лекция 27.


[Закрыть]
.

Кроме того, Указ от 27 апреля 1722 г. предписывал: «за фискалами смотреть, и ежели что худо увидит, немедленно доносить Сенату»[6]6
  Полн. собр. законов Российской империи. СЗ-1. Т. VI. № 3979. С. 662–664.


[Закрыть]
. В свою очередь, фискалы были обязаны обо всех выявленных ими нарушениях законов немедленно доносить губернскому прокурору, а тот – Генерал-прокурору.

Прокуроры не подлежали никакому суду, не были никому подконтрольны, кроме императора. «Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и разыскивать, а дело приказать иному кому, однако ж никакой пытки, экзекуции или наказания не назначать»[7]7
  О должности генерал-прокурора. Именной указ от 27 апреля 1722 года / В кн.: Кутафин О. Е, Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России. М.: Мысль, 2003. Т. 2. С. 205.


[Закрыть]
.

С первых дней прокуратура в России действовала как единая система на основах принципа централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров Генерал прокурору при Сенате, а он – Императору России.

Таким образом, российская прокуратура оформилась как подотчетная только императору централизованная система, главным направлением деятельности которой являлся надзор за повсеместным исполнением законов государства, наделенная большими полномочиями и исключительно высоким статусом.

Однако за смертью Петра I, ослаблением государственной власти и снижением роли Правительствующего Сената последовал кризис в сфере системы обеспечения законности в стране. Наступила эпоха дворцовых переворотов, продолжавшаяся 37 лет – до восшествия на престол императрицы Екатерины II (1762 г.). Фактически прокуратура прекратила свою надзорную деятельность. Ягужинского отправили в отставку.

Мы имеем убедительный пример тому, что ослабление законности и последовавший за этим кризис власти непосредственно связаны с развалом деятельности прокуратуры – органа, стоявшего на страже этой законности. Последующая история России еще не раз подтвердит такую закономерность.

Только с воцарением на российский престол Анны Иоанновны начался процесс восстановления прокуратуры. 2 октября 1730 г. императрица издала Указ следующего содержания: «Ныне небезызвестно нам есть, что в коллегиях и канцеляриях в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают… Для отвращения сего быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им должности….И для того ныне в Сенат, покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет, иметь в должности его надзирание из членов сенатских генералу Ягужинскому»1.

Однако прежней власти Генерал-прокурор не получил, а вскоре, после конфликта с фаворитом императрицы Бироном, Ягужинский едва избежал ссылки в Сибирь, но с учетом прошлых заслуг был снят с должности и отправлен российским послом в Берлин.

28 апреля 1740 г. новым генерал-прокурором Сената был назначен князь Н. Ю. Трубецкой. В полную силу он стал работать на этой должности только после восшествия на престол Елизаветы Петровны, полностью восстановившей деятельность прокуроров в Сенате, при надворных судах и в губерниях. Тогда же прокурорам было вменено в обязанности «находиться в присутствии при слушании дела и своевременно реагировать на все нарушения», то есть принимать участие в рассмотрении дел в судах.

Окончательно прокуратура сформировалась как орган надзорного типа и уголовного преследования при Екатерине II. В 1775 г. принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», где были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров и усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. Генерал-прокурор князь Александр Алексеевич Вяземский представил Императрице список кандидатур на прокурорские должности «по коллегиям, губерниям и провинциям», который был ею одобрен. Тогда же губернскому прокурору в помощь стали назначать стряпчих, которые вместе «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законом определенного, и в производстве и отправлении самих дел»[8]8
  См.: Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России. М.: Мысль, 2003. Т. 2. С. 352.


[Закрыть]
.

Первая глава «Учреждений» содержала примерный штат губерний, предусматривавший прокурорские должности: губернский прокурор и губернские стряпчие; прокурор и стряпчие при верхнем земском суде; прокурор и стряпчие при губернском магистрате; прокурор и стряпчие при верхней расправе; в каждом уезде – стряпчий. Указывалось, что губернский прокурор и двое губернских стряпчих назначаются Сенатом, остальные прокурорские чины – палатами Сената. Во главе прокурорской системы губернии стоял губернский прокурор, который был ответствен перед Генерал-Прокурором и ему подчинялся. Однако реально прокуроры на местах находились в сильной зависимости от губернатора и его чиновников, оказывавших на них постоянное давление.

В «Учреждении для управления губерний» имелась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности» (ст. 404–411)[9]9
  Там же. С. 352–359.


[Закрыть]
. В ней было записано, что губернский прокурор и губернские стряпчие «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

«Губернскому прокурору для совета определяются губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел, и почитается, что все они трое едиными устами говорят. Во время суда никто не вправе перебивать речь прокурора и стряпчего, все должны «терпеливо и в молчании выслушивать их заключения и предложения». Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражею содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили, и они бы скорее отправлены или выпущены были: и для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам по крайней мере единожды в неделю, а именно: по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию».

Документ содержал перечень обязанностей прокурора и стряпчего при земском суде, губернском магистрате и верхней расправе. В частности, он должен доносить вышестоящему прокурору обо всех нарушениях закона, которые обнаружит: о неточном в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов; о случаях непослушания и ропота; о ленивых в исполнении должности; о медленном исполнении повелений; о медленном по делам производстве; о противном поступке или преступлении, о нарушении верности присяге; о казенном и общественном ущербе.

Собственно, в Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи закреплялись основные направления прокурорской деятельности, которые сохраняют свою актуальность и остались практически неизменными до наших дней: надзор исполнения законов государства, в том числе в налоговой сфере, исполнения уголовного наказания и содержания заключенных под стражу в СИЗО, по борьбе с взяточничеством, а также участие в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Именно Вяземский стал первым из прокуроров, возглавившим расследование дела бунтовщиков во главе с Е. Пугачевым. Он же руководил судебным разбирательством и по согласованию с Императрицей внес в суде предложение о мере наказания Пугачеву в виде смертной казни.

В 1786 г. Сенатским указом была упразднена учрежденная Петром I Юстиц-коллегия, осуществлявшая руководство судебными местами и выполнявшая функции суда апелляционной инстанции. Ее полномочия отошли к губернским судам.

Очередная реорганизация прокуратуры связана с правлением Александра I. Своим Манифестом от 8 сентября 1802 г. он учредил Министерство юстиции на базе канцелярии Генерал-прокурора. Первым Министром юстиции и Генерал-прокурором России стал Г. Р. Державин.

В задачи Министерства юстиции входило управление судебной системой, надзор за деятельностью судебных учреждений, разработка законопроектов и ряд других. Одновременно сохранялись прежние полномочия Генерал-прокурора по руководству Сенатом и учреждениями прокуратуры.

Циркулярным ордером от 26 сентября 1802 г. Державин вменил в обязанность прокурорам ежемесячное представление донесений по делам следственных и уголовных ведомств с примечаниями, по какому случаю и поводу в каждом месте дело началось, когда и как разрешилось, как содержатся находящиеся под стражей преступники, имеют ли тюрьмы «необходимые к человеческой жизни выгоды», не происходит ли где пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений и одновременно с этим – нет ли сокрытия нестерпимых злодеяний, упущения и послабления преступлениям. «Когда следствия кончены и преступления открыты, – писал Державин, – то предлежит тщательному бдению вашему смотреть за правосудием»1. С этого времени на прокуратуру официально был возложен надзор за проведением следствия и дознания, который осуществляется до настоящего времени, а также за судебными учреждениями.

В названном выше Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи устанавливался штат губерний, предусматривавший в нем должности прокуроров и стряпчих. Позднее эти положения получили развитие в Своде законов Российской Империи, содержавшем ряд правил, определявших структуру и полномочия органов прокуратуры, статус прокуроров и стряпчих:

• губернские прокуроры определяются и увольняются по представлению Министра юстиции, Высочайшими приказами (ст. 2464);

• губернские стряпчие определяются и увольняются Министром юстиции (ст. 2465); Губернаторы не могут ни давать им предписаний, ни делать о них аттестации (с. 2500);



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9