Владимир Якунин.

Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития



скачать книгу бесплатно

Ценности как атрибут власти и источник инициации государственной политики являются ключевым показателем развития и транспортной системы, всей сети деловых коммуникаций в этой сфере. Не случайно сегодня перед Россией стоит задача укрепления внутренней, ценностноцелевой интеграции всех видов государственной политики, усиления ее целостности и единения с интересами всего общества. Раскрыть возможности этого направления – серьезная задача для политического исследователя.

Политическую роль транспортных структур в распределении властно значимых ресурсов наглядно иллюстрирует одна из проблем газотранспортной политики, в частности, ситуация вокруг «энергодиалога» России и ЕС. Базовой предпосылкой «энергодиалога» является объективная взаимозаинтересованность и взаимозависимость сторон. К началу XXI в. Россия, имеющая крупнейшие в мире запасы газа, и Европа, чьи запасы составляют всего 3 % от общемировых, оказались более привязаны друг к другу экономически, чем когда-либо в совместной истории. Именно поставка природного газа из-за системных ограничений на механизмы транспортировки наиболее жестко привязывает друг к другу потребителей и поставщиков. Вопреки расхожему мнению, этот фактор взаимозависимости представляет собой не залог гармонии, а фактор растущей напряженности отношений.

По мере увеличения спроса на газ в Европе, исчерпания запасов Северного моря и по мере роста экономик стран ЕС, значение и, в самом широком смысле, цена российских поставок потенциально возрастают. Поэтому уже сегодня Евросоюз принимает меры, которые позволят ему остаться хозяином положения. В частности, ЕС осуществляет диверсификацию и либерализацию собственного газового рынка. Политика диверсификации предполагает, что по каждому импортируемому виду энергоносителей должны быть обеспечены поставки как минимум из трех разных источников. При этом доля российского природного газа не должна превысить нынешний уровень в 36 %. Политика либерализации предполагает постепенный уход от долгосрочных газовых контрактов и переход на биржевую торговлю по примеру рынка нефти. Это должно обеспечить конкуренцию альтернативных поставщиков и переложить на них основные риски, в том числе политические, связанные с транзитными территориями.

Параллельно критически важным для обеспечения этой политики фактом является подключение к европейскому рынку новых поставщиков, прежде всего из Каспийского региона. Учитывая уже упомянутый принцип ограничения удельного веса России на европейском энергетическом рынке, это означает, что императивом политики ЕС на постсоветском пространстве может стать стратегическое сдерживание России.

Однако проблема политических следствий российско-европейского «энергодиалога», безусловно, шире. Естественная задача наших европейских партнеров состоит в том, чтобы жизненно важные для них энергетические ресурсы России не были капитализированы ею как политические ресурсы и не могли служить рычагом самостоятельной геостратегии. По оценке российских экспертов, базовым для ЕС в «энергодиалоге» с Востоком становится проект энергополитической десуверенизации России[83]83
  Геополитика ТЭК и цивилизационный проект России.

Меморандум Института национальной стратегии. М., 2005.


[Закрыть].

Требования «большего доступа» к добыче российских энергоносителей, требования разных форм прямого или международного контроля над национальными месторождениями и газотранспортной инфраструктурой, условие выравнивания внутрироссийских цен на газ и другие энергоносители с уровнем общеевропейского рынка, противодействие развитию российских энергопоставок в Азиатско-Тихоокеанский регион – таковы основные элементы европейской энергетической политики, сливающиеся в консолидированное требование евроатлантического мира: энергетический потенциал России не должен быть фактором ее политического суверенитета.

В наибольшей мере настораживает, что для России ставкой в этой игре является не только проблема диверсификации собственной энергополитики, но проблема инфраструктурного развития Сибири и Дальнего Востока и проблема коммуникационной связности страны. Эксперты, лоббирующие проект ассимиляционной евроинтеграции, уже откровенно говорят о «сворачивании» обременительной хозяйственной инфраструктуры Сибири, созданной в советские времена, как объективном условии «европейского выбора».

Закономерным итогом реализации подобного сценария неизбежно станут подавление энергоемкого промышленного роста России, отказ от освоения Сибири и Дальнего Востока и переход на вахтовый метод добычи полезных ископаемых, ослабление социальной и территориальной целостности, а в долгосрочной перспективе – утрата энергополитического суверенитета, консервация сырьевой модели и фрагментация страны.

Таков масштаб цены только одного вопроса политологии транспорта, хотя и ключевого на сегодняшний день аспекта транспортной (в данном примере, газотранспортной) политики. Можно привести еще ряд примеров, на первый взгляд отражающих сугубо отраслевые, технические проблемы развития государством транспортных коммуникаций, но на самом деле обладающие глубоким стратегическим и политическим содержанием.

В частности, накопленный, начиная с 1990-х гг., опыт включения России в существующую европейскую транспортную систему со всей очевидностью свидетельствует, что существующая «критская система», устанавливающая девять основных транспортных коридоров с тринадцатью ответвлениями, будучи созданой в интересах других стран, препятствует усилиям России и ее союзников, направленным на объединение в транспортном и инфраструктурном отношении Евразийского континента. Пострадают и цели собственного потенциала развития.

Заметим о значении координации как компоненте государственной политики. Проекты в области транспорта, так или иначе затрагивая сферы экономической и финансовой политики, внешнеполитической стратегии и внутриполитической социальной стабильности, экологии и урбанистического планирования и многие другие, требуют эффективной кросс-секторальной координации. На практике, как показывают исследования, эффективность реализации подобных проектов существенно снижается ввиду недостаточности либо даже отсутствия координационных механизмов, вследствие чего ресурсное обеспечение таких проектов, финансовое, организационное, кадровое, информационно-аналитическое, оказывается сегрегированным и не сбалансированным[84]84
  Tore S., Ravlum I.-A. Inter-agency Transport Planning: Co-ordination and Governance Structures // Planning Theory & Practice, 2004. Vol. 5. № 2. Р. 171–195.


[Закрыть]
.

В российской практике проблемы координации проявляются в одной из наиболее приоритетных задач современной государственной транспортной политики – формировании Единой транспортной системы. Стержневым фактором транспортной стратегии в этом направлении является формирование транспортного баланса отрасли. В частности, необходимо определить вклад каждого вида транспорта в достижение общей цели. Единая транспортная система, в свою очередь, должна устойчиво обеспечивать конкурентные транспортные услуги, удовлетворяющие потребности общества в пассажирских и грузовых перевозках.

К сожалению, приходится констатировать, что каждый вид транспорта в нашей стране все еще действует достаточно независимо, а во многом параллельно и монопольно подходя к решению общесоциальных государственных задач. При этом в ряде транспортных подотраслей зачастую не выполняются элементарные требования по соблюдению экологических норм, экономической целесообразности и т. п. В государстве практически отсутствует сравнительный анализ и координация принятия решений по реализации наиболее выгодного распределения грузопотоков между отдельными видами транспорта.

Понятно, однако, что для того, чтобы наши транспортные системы как можно быстрее приблизились к мировому уровню развития, необходимо осуществить комплексную модернизацию всей отрасли. В основу модернизации должен быть положен принцип системного построения транспортного комплекса на основе современных научных знаний. Очевидно, какие грандиозные задачи стоят в таком случае перед политико-прикладными исследованиями транспортной сферы.

Известно, что для эффективного использования отечественных транзитных коридоров России следует в ближайшие шесть лет вложить 15 млрд долларов в программы их развития. По экспертным оценкам, к 2020 г. скорость сообщений в международных коридорах существенно возрастет, а объем перевозок достигнет 60–70 млн тонн в год. Но этого невозможно добиться без четкой системной реализации транзитной политики. В то же время в последние годы вопросы развития транспортных коридоров в нашей стране решались крайне медленно. И это несмотря на то, что Президент РФ поддержал эту идею, издав соответствующее постановление.

Негативную роль сыграли отсутствие должной координации, разобщенность различных транспортных ведомств, не желающих интегрировать усилия по реализации приоритетных задач. Конечно, существует Министерство транспорта РФ, которое объединяет все виды транспорта и, следовательно, способно координировать его работу. Но этого мало. Ведь, чтобы Единая транспортная система функционировала эффективно, была обеспечена высокая скорость прохождения груза, его безопасность, нужна разветвленная информационная система. Минтранс имеет подобную систему, однако она предназначена для решения других задач. В то же время в последние годы наметились сдвиги в этом направлении в связи с тем, что ОАО «РЖД» имеет в своем распоряжении развитую информационную систему. Если удастся объединить информационные системы различных ведомств в единое целое, транспортные коридоры заработают так, как того требует время.

Упомянем еще политическое проектирование, которое представляет собой ключевой компонент процесса принятия решений как такового. Применительно к сфере транспорта, как нам представляется, институциональная архитектура механизма выработки, принятия и реализации государственных решений определяется рядом достаточно противоречивых обстоятельств.

Прежде всего это касается инициирования и ресурсного обеспечения, как правило, осуществляемого в рамках государственного сектора и призванного решать задачи общегосударственного масштаба, что предполагает известную централизацию механизма выработки и реализации транспортных политик. В этой связи требуется обеспечивать управление транспортом как единым целым, как комплексом, в котором тесно увязаны пассажирские и грузовые, информационные и ресурсные потоки, где согласованы все фазы и стадии деятельности. Без этого транспортная система не может функционировать эффективно.

Данные обстоятельства не являются чем-то исключительным, присущим только области транспортной политики. Однако поиск эффективных вариантов решения этих вопросов в транспортной сфере может быть достаточно плодотворным лишь с учетом достижений современных политико-административных исследований. В принципе основной акцент при реформировании административно-государственного управления в последние годы делался на существенном изменении отношений государственных институтов и окружающей их среды, в соответствии с принципами децентрализации и деконцентрации. При этом ученые по сути доказали, что изменение отношений управленческих структур с окружающей средой неизменно повышает роль и значение стратегического планирования, государственного маркетинга, механизмов выработки и осуществления стратегии предоставления услуг населению. Это также способствует формированию новой креативной организационной культуры с единым пониманием перспектив развития отраслевых видов государственной политики[85]85
  Государственное управление и политика / Под ред. Л.В. Сморгунова. – СПб., 2002.


[Закрыть]
. Таким образом, применительно к области транспортной политики поиск наиболее эффективных технологий и прикладных механизмов государственного проектирования может быть осуществлен с помощью подходов, наработанных в русле нового государственного менеджмента, сетевого подхода, концепции governance, а также иных парадигм современного политико-административного знания.

Фактор территориальной децентрализации предъявляет специфические требования к проектировщикам транспортных политик. В идеале, чтобы процесс выработки и реализации таких политик был эффективным, «пространство акторов» и «институциональное пространство» должно быть конгруэнтным, т. е. взаимно соответствующим друг другу[86]86
  Offner J.-M., Pumain D. Reseaux et territoires – significations croisees. La Tour d’Aigues: Ed. de l’Aube, 1996.


[Закрыть]
.

Принимая во внимание современные постиндустриальные сетевые формы организации экономического и социального пространства, можно предполагать, что изменчивость внешней среды, в рамках которой реализуются транспортные политики, будет только возрастать. В силу этого проектировщики транспортных политик должны научиться встраивать целевые координаты своих программ в «неевклидову геометрию» изменчивой социально-экономической среды современного общества. И в этом плане им могут оказать поддержку не только политико-административные, и шире – гуманитарные дисциплины, но и естественно-научное знание с присущим ему аппаратом математического моделирования.

Надо подчеркнуть, что в области исследований транспортных политик в последнее время укрепляется направление, связанное с проблематикой социальной и политической инженерии. Представители этого подхода в своих работах убедительно демонстрируют, что внедрение инновационных диалоговых элементов должно осуществляться на самых ранних стадиях процесса проектирования государственных планов и оставаться активным до финальных этапов реализации проекта. Такое положение, как можно заметить, весьма противоречит существующей сегодня практике, когда к подобным мерам обращаются только в ситуациях громких публичных скандалов или на той стадии процесса, когда изменить содержание проекта зачастую уже невозможно.

Соответственно велениям времени качественным образом возрастают и изменяются требования, предъявляемые к иформационно-аналитическому обеспечению процесса выработки, принятия и реализации транспортных политик. И здесь приходится констатировать тот факт, что отечественная аналитика, как академическая, так и прикладная, ориентированная на проблемы транспортной политики, на сегодняшний день достаточно далека от уровня стоящих перед ней задач.

Таким образом, теоретико-методологическая специфика политологии транспорта как особой отрасли знания определяется природой прикладных политико-управленческих наук и характеризуется гетерогенностью концептуально-методологической базы, разнообразием приемов инструментального обеспечения задач, органическим соединением эмпирического и нормативного подходов при решении проблем клиент-проблемной ориентацией[87]87
  Дегтярев А.А. Политический анализ как прикладная дисциплина: предметное поле и направления развития // Полис. 2004. № 1.


[Закрыть]
.

Последнее обстоятельство, связанное с непосредственной ориентацией и даже отчасти вовлеченностью исследователя в процесс выработки, принятия и реализации транспортной политики в статусе консультанта, советника, эксперта, проектировщика, формирует характерное, и в целом не свойственное представителям традиционных гуманитарных наук, стремление оказывать реальное воздействие на ход и результаты принятия решений. То есть стремление преодолеть грань, отделяющую научно обоснованную экспертную рекомендацию от ее реализации. Это во многом объясняет тот факт, что на роль организующего теоретико-методологического базиса, родового для всех политико-управленческих дисциплин, выдвигается концепция цикла государственной политики (policy cycle).

Определяя значимость этого ракурса исследования, один из основоположников данной школы г. Лассвелл утверждал, что «принятие и применение политических решений представляет собой прорыв в будущее, и этот факт остается предметом постоянной озабоченности политических теоретиков, поскольку, коль скоро дескриптивное знание не дает нам ориентиров на будущее, неопределенность и риск остаются неотъемлемой составляющей политических решений»[88]88
  Lasswell H. Some Perplexities of Policy Theory, Social Research, Spring, 1974. Р. 177.


[Закрыть]
.

В самом общем виде политико-управленческий цикл в сфере транспорта так или иначе связывается с фазами восприятия проблемы (problem perception), формирования повестки (agenda setting), формулирования политики (policy formulation), принятия решения (decision making), реализации политики (implementation), а также оценивания ее результатов (policy evaluation), на основании чего конкретная политика (программа) либо завершается, либо переформулируется (termination/reformulation).

Учитывая, что концепция «цикла политического решения» сыграла важную инструментальную роль в развитии политико-управленческих дисциплин[89]89
  de Leon P. The Stages Approach to the Policy Process /P. A. Sabatier (ed.). Theories of the Policy Process, 1999, Boulder, CP, Chap. 2 Р. 22.


[Закрыть]
, можно надеяться на такие же конструктивные последствия и применительно к сфере транспорта. Прежде всего, даже признавая известную теоретико-методологическую ограниченность этой концепции, следует иметь в виду, что она дает возможность для идентификации и упорядочения множественных управленческих проблем в рамках единой государственной политики. Другое преимущество этого подхода состоит в том, что он расширяет возможности количественной верификации стоящих перед государством задач, а равно способствует внедрению свежих инновационных перспектив и методологий в политико-управленческих исследованиях транспортной сферы.

Рамки и категории политико-управленческого цикла дают возможность существенным образом расширить и систематизировать усилия отечественных исследователей, занятых в области изучения и информационно-аналитическом обеспечении процесса выработки, принятия и реализации решений в сфере транспорта. Правда, приходится с сожалением констатировать, что значительный пласт теоретических и прикладных исследований, накопленных мировой наукой и связанных с проблематикой продвижения политических решений, повышения их проходимости, мобилизации и контрмобилизации политической поддержки, формирования коалиций, проектирования и имплементации государственных политик, их оценивания и прекращения, в силу обстоятельств, анализ которых выходит за рамки настоящей публикации, остается пока еще мало освоенным отечественными специалистами.

В любом случае перспектива творческого синтеза академического знания и практического опыта администрирования в области транспортной политики представляется исключительно плодотворной и востребованной в сложившейся ситуации. Ведь опыт давно показал, что политико-управленческое решение проблемы по определению не может ограничиваться лишь ее научным представлением. Потребителем продукта аналитической деятельности является власть, а потому он должен быть переведен на язык власти, вызвать заинтересованность правящих кругов. Необходимо понимать, что заинтересованность власти – это имманентный компонент аналитического продукта, это его свойство, а вовсе не внешняя оболочка. Иными словами, один «продукт» должен совмещать в себе две разные социальные функции, которым должны соответствовать две социальные общности, две субкультуры. И дело даже не в том, как их слить воедино, важно, чтобы они могли функционально взаимодействовать на основании общего языка. Проблема языка, проблема коммуникации в науке становится сейчас чрезвычайно значимой. Шанс преодолеть неравновесие в структурах власти и перейти в состояние плодотворного обмена, полезного для государства в целом, имеет лишь та система, где существует связь между такими элементами, как власть, рефлексивная элита и функционально-прикладная элита.

Очевидно, что между мобилизацией научного сообщества и утилизацией знания, «просачиванием» его во власть должно пройти определенное время. Ну, а поскольку власть чувствует потребность в совете, первый шаг должен быть за специалистами. Для российских аналитиков особенно важно, что сейчас наша страна переживает как раз такой момент, когда инициатива с их стороны может оказаться наиболее востребованной. В данном случае это вполне справедливо по отношению к попытке, которая предпринимается настоящим исследованием, предложением самой дисциплины, а именно политологии транспорта.

Глава 2
Политические, правовые и экономические источники и основания транспортного развития

§ 1. Система принятия политических решений в области транспортного развития

«Принятие политических решений» – устойчивый термин, используется в литературе[90]90
  Вилисов М.В. Участие негосударственных организаций в процессе принятия политических решений: Дис… канд. полит. наук. М., 2004. 132 с.


[Закрыть]
чаще всего в широком смысле, как общее, собирательное понятие для обозначения всего многоэтапного процесса выработки, принятия и реализации решений. Под ним понимается взаимосвязанный комплекс последовательных усилий в области целеполагания и целедостижения. Один из основоположников теории принятия решений в области государственного управления, Герберт Саймон, разделяет управленческое решение на две равнозначные составные части: «решение» и «действие» (deciding and doing)[91]91
  Саймон г. Теория принятия решений в экономической теории и науке о поведении. М.: Теория фирмы, 2000.


[Закрыть]
, Дж. Андерсон, в свою очередь, указывает, что «.. public policy-making – это комплексный и продолжающийся во времени процесс, включающий множество участников, обладающих различными ролями и дифференцированными интересами»[92]92
  Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994. Р. 4.


[Закрыть]
.

По своей природе политико-управленческие решения государства, являясь ли инструментом его реагирования на системные вызовы, основанные ли на социальных потребностях, представляют собой один из ключевых компонентов системы государственного управления. Соответственно, характеризуя процесс принятия политических решений в системных категориях, можно говорить о взаимодействии широкого спектра явлений, процессов и их структурно-функциональных взаимосвязей, объединяемых в рамках единого целого. Выбор данного ракурса исследования обусловлен, как минимум, двумя обстоятельствами.

Во-первых, системный подход представляет собой, на наш взгляд, один из наиболее рациональных способов изучения окружающей реальности: системные теории в известном смысле синтезируют в себе весь методологический опыт, накопленный научным знанием в прошлом. Во-вторых, системное исследование предметов и явлений предполагает их изучение в качестве взаимосвязанных составных частей и структурных элементов определенного целостного образования, выявляя при этом новые, интегративные свойства системы, которые отсутствуют у отдельных образующих ее элементов. Последнее обстоятельство в теоретико-методологическом отношении представляется особо ценным в области изучения политологических аспектов транспорта, остающихся на сегодняшний день, как показано в предыдущей главе, предметом по преимуществу разрозненных и не систематизированных исследований, демонстрирующих явный дефицит обобщающих, комплексных теоретических концептов и моделей.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

Поделиться ссылкой на выделенное