Владимир Якунин.

Железные дороги России и государство



скачать книгу бесплатно

В 1997 г. за счет выделения из состава железных дорог подразделений рефрижераторного хозяйства было создано единое государственное унитарное предприятие «Рефсервис». Это был первый шаг по выделению из состава железных дорог конкурентного сектора.

В условиях современных требований к снижению транспортных издержек основные направления структурной реформы в отрасли не могут исчерпываться только перестройкой организационной структуры отрасли.

После принятия указов Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и от 8 ноября 1997 г. № 1201 «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта», а также Постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1143 «Об одобрении Концепции государственной транспортной политики Российской Федерации» реформы на железнодорожном транспорте приобрели характер всесторонних и глубоких преобразований.

Для сохранения работоспособности железнодорожного транспорта требовалось максимальное сокращение его собственных расходов, адаптирование к снижению объемов перевозок.

Произошло значительное снижение государственной поддержки железных дорог. За 1991–1997 гг. поступление средств из бюджета на развитие федерального железнодорожного транспорта сократилось почти в 10 раз. В то же время сумма средств, перечисляемых в бюджет железными дорогами за этот же период, увеличилась в 3 раза. Все платежи в бюджет от основной деятельности в 1997 г. составили 19,2 млрд руб, из них в федеральный бюджет – 9,1 млрд руб. Из местных бюджетов за 1997 г. на компенсацию убытков от пригородных пассажирских перевозок железные дороги получили в денежном выражении всего 388 млн руб.

Новая экономическая политика привела к резкому снижению загрузки отдельных линий и участков железных дорог. Стала очевидной необходимость принятия мер, которые позволили бы снять острые диспропорции между объемами выполняемой работы, имеющейся инфраструктурой и контингентом работников железнодорожного транспорта. Главной из мер в решениях по устранению этих диспропорций было категорирование железнодорожных линий и объектов.

Железнодорожные линии федерального значения, связывающие между собой основные экономические районы и промышленные центры, а также входящие в международные транспортные коридоры, подходы к важнейшим морским портам, участки с интенсивным пригородным движением, были отнесены к первой и второй категориям. При этом линиями первой категории являлись основные магистральные сети, обеспечивающие жизнедеятельность страны.

Величина грузонапряженности принята за основной критерий для линий первой категории. В эту же категорию входили линии со скоростным движением пассажирских поездов, а также участки с интенсивным пригородным движением.

Ко второй категории линий федерального значения отнесены линии с грузонапряженностью от 15 млн до 30 млн ткм/км.

По режиму эксплуатации линии первой и второй категорий – это линии с непрерывной работой: движение поездов на них осуществляется круглосуточно.

По отдельным промежуточным станциям с малым объемом грузовой работы, по опыту Московской дороги, практиковался перевод их на функционирование лишь в дневное время. Средства регулирования движения поездов переводились на режим автоматического пропуска поездопотока, когда входные и выходные сигналы автоблокировки функционируют в режиме перегонных сигналов.

Расчеты показали, что при протяженности линий первой категорий, равной 24,8 тыс. км (27,5 % от общей протяженности сети) на их долю приходится 68 % приведенной тоннокилометровой работы и 51 % сетевых эксплуатационных расходов. Рационализация технического оснащения линий первой категории обещала дать наиболее ощутимые экономические результаты.

Линии второй категории по протяженности составляют 21,5 тыс. км (24,6 % эксплуатационной длины сети). Средняя их грузонапряженность – 15,2 млн ткм/км, что вдвое ниже грузонапряженности линий первой категории (35,9 млн ткм/км).

Для линий первой категории в решении технических вопросов адаптации железных дорог к новым условиям работы наиболее актуальными оказались задачи обеспечения высокого уровня пропускной способности и безотказности (надежности), в то время как применительно к линиям второй категории особого внимания требовали вопросы обеспечения работы отдельных станций и других производственных объектов в измененном режиме функционирования – в частности, с отказом от ночных смен и т. п.

К третьей категории отнесены железнодорожные линии регионального значения, осуществляющие транспортно-экономические связи с грузонапряженностью от 5 млн до 15 млн ткм/ км в год. Эксплуатационная длина линий третьей категории – 16,4 тыс. км (18,7 % эксплуатационной длины сети). Приведенная работа этих линий – 65,6 млрд ткм (5 % от сетевого показателя). Для линий третьей категории максимальные скорости в грузовом движении установлены на уровне в 50–70 км/ч, в пассажирском движении – 60–80 км/ч.

На линиях третьей категории наиболее массово намечалось проводить мероприятия по отказу от ночных смен (вплоть до полного прекращения движения на отдельных участках в ночное время) с работой персонала на линейных станциях лишь во время пребывания на них местных поездов. Устройства автоматики на перегонах и станциях линий этой категории должны формироваться по возможности в «антивандальном» исполнении, учитывая криминогенные факторы.

Организация функционирования линий третьей категории во многом определялась позицией местных и региональных властей: при соответствующих дотациях из региональных и местных бюджетов режим работы этих линий оставался прежним.

К четвертой категории отнесены наименее загруженные участки железных дорог – железнодорожные линии местного значения, обслуживающие население и предприятия, расположенные в районе их тяготения. Эксплуатационная длина таких линий – 24,8 тыс. км (27,9 % эксплуатационной длины сети), приведенная работа – 26,2 млрд ткм (2 % от всего объема работы сети), средняя грузонапряженность – около 1 млн ткм/км. Себестоимость перевозок на этих линиях в 7 раз выше, чем на линиях первой категории, и почти втрое выше себестоимости перевозок на линиях третьей категории. Для линий четвертой категории максимальная скорость в грузовом движении устанавливается на уровне 40–50 км/ч, в пассажирском движении – 40–60 км/ч.

Для малодеятельных линий основой технологии должна стать работа по пропуску поездов по твердому графику при четкой увязке работы линии, станций и примыкающих подъездных путей. При этом персонал выходит на работу только для пропуска предусмотренного графиком поезда или для выполнения конкретных технологических операций в соответствии с заданием для данных конкретных суток. Проектирование новых систем автоматизации должно учитывать особенности организации работы этих линий.

Предусматривалось сделать распределение малодеятельных линий (участков) по критериям их значимости: для социальных нужд (заинтересованность местных органов), для нужд обороны и других целей специального назначения с тем, чтобы покрытие убытков от эксплуатации этих линий шло за счет средств соответствующих бюджетов.

Курс на коммерциализацию отрасли с последующими более глубокими структурными преобразованиями потребовал упорядочения вопросов управления финансовыми потоками и ценообразования. С 1991 г. по май 1994 г. фактически осуществлялся прямой пересмотр грузовых железнодорожных тарифов на основе балансового метода формирования доходов отрасли при нормируемой органами регулирования рентабельности и с учетом необходимости компенсации убытков от пассажирских перевозок. С июня 1994 г. (принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 06.05.94 г. № 454) эти факторы при индексации грузовых тарифов дополнительно уже не учитывались.

Индексация грузовых тарифов с июня 1994 г. по 1995 г. (рис. 15) происходила по мере повышения цен на потребляемую железнодорожным транспортом промышленную продукцию, а в 1996–1997 гг. – в соответствии с увеличением оптовых цен производителей промышленной продукции (рис. 16). За этот период рост грузовых тарифов ни разу не превысил уровень, определенный соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.


Рис. 15. Динамика цен и тарифов с момента ввода в действие Постановления Правительства РФ № 454


Неиндексация и индексация с применением понижающих коэффициентов по отношению к темпам инфляции в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации проводилась в IV квартале 1995 г. и в первом полугодии 1996 г. Эти меры привели к убыточности железнодорожных перевозок, но не к ожидаемому росту объемов производства и, соответственно, объемов перевозимых грузов.

В 1994–1997 гг. в структуре тарифа на грузовые железнодорожные перевозки изменений практически не произошло. Убытки от пассажирских перевозок находились на уровне 1516 %. Изменение доли расходов эксплуатации (фонд оплаты груда, топливо, электроэнергия, ремонтный фонд, прочие расходы) в пределах 47–60 % было связано с практическим отсутствием в 1996–1997 гг. остатка прибыли и наличием некомпенсированных убытков.


Рис. 16. Динамика индексов оптовых цен на потребляемую железнодорожным транспортом продукцию и индекса тарифов на грузовые перевозки (в тыс. раз к декабрю 1991 г.)


Принятый МПС России в 1997 г. жесткий режим экономии эксплуатационных расходов дал возможность повысить рентабельность железнодорожных перевозок, упавшую в 1996 г. практически до нуля. При этом работа по сокращению внутриотраслевых издержек и снижение темпов инфляции позволили не только изменить периодичность индексации грузовых железнодорожных тарифов, но и осуществить ряд мер по снижению их предельного уровня.

С 1 июля 1997 г. было осуществлено дифференцированное снижение тарифов по отдельным родам перевозимых грузов, равнозначное снижению общего среднего уровня тарифов примерно на 4,7 %. С 1 октября 1997 г. предельный уровень грузовых железнодорожных тарифов был дополнительно снижен на 5 %.

В соответствии с планом-графиком поэтапного совершенствования системы грузовых железнодорожных тарифов (Прейскурант № 10–01), утвержденным указанием МПС России от 3 апреля 1997 г., и Программой мероприятий по совершенствованию тарифной политики на железнодорожном транспорте, утвержденной указанием МПС России от 16 июля 1997 г. № 185 У в 1997 г. были пересмотрены тарифы на перевозки скоропортящихся грузов в рефрижераторном подвижном составе и впервые введены тарифы на контрейлерные перевозки. В целях более полного удовлетворения платежеспособного спроса на хладотран-спорт с учетом необходимой партионности тарифы установлены в зависимости от этого фактора. Вдвое были снижены тарифы для собственных рефрижераторных вагонов, что поощряло конкуренцию. На рассмотрение в Минэкономики России были переданы новые контейнерные тарифы, которые также стимулировали использование транспортных средств грузовладельцев и операторов и отражали условия конкуренции с автотранспортом.

В первое десятилетие реформ на транспорте был реализован ряд целевых программ, направленных на совершенствование правовых и экономических условий транспортной деятельности, развитие институциональных преобразований, обеспечение безопасности дорожного движения, мореплавания и судоходства, поддержку социально значимых видов перевозочной деятельности, стимулирование инвестиций в транспорт, повышение конкурентоспособности национальной транспортной системы на мировом транспортном рынке.

Вместе с тем, необходимо признать, что наряду с положительными элементами реформирования железнодорожного транспорта основной проблемой повышения прозрачности и эффективности его деятельности продолжало оставаться совмещение в рамках МПС РФ как функций государственного регулирования, так и хозяйственной деятельности.

Это обстоятельство с неизбежностью влекло за собой возникновение многочисленных примеров нерыночных и несправедливых преференций для отдельных участников рынка железнодорожных перевозок, необъективного перераспределения инвестиционных ресурсов в ущерб задачам модернизации и развития отрасли, волюнтаризму в принятии важнейших решений.

При катастрофическом износе основных средств, инвестиционные ресурсы, формируемые за счет финансовых результатов от произведенной работы, направлялись – не без одобрения со стороны тогдашнего государственного руководства – на поддержку других отраслей. Например, в 1993 г. 2,1 трлн руб. были направлены на поддержку угольной отрасли. Эти средства так и не были полностью возвращены.

Серьезный удар был нанесен из-за ошибок в стратегическом планировании приоритетов развития, когда на МПС РФ Правительством России была возложена функция по развитию зоны БАМа. Прокладка железной дроги к Чинейскому месторождению полиметаллических руд обошлась отрасли – в частности, ОАО «РЖД» – в 8,5 млрд руб., и при всей кажущейся необходимости до настоящего времени знаменует собой мертворожденное дитя в силу невостребованности продукции российской экономики.

Такой же пример до последнего времени являл собой и проект строительства железной дороги к Эльгинскому месторождению углей. Бесконтрольность ценообразования на этих стройках, а также при инвестировании социальных объектов в конечном итоге знаменовалась переводом управления всеми финансовыми потоками МПС РФ в руки частной, зарегистрированной в офшорной зоне компании Transrail Holding AG, принадлежащей родственникам руководителей МПС РФ.

Сложившаяся система преференций при предоставлении скидок с тарифов на грузовые перевозки, продажи и аренды подвижного состава частным операторам полностью искажали суть проводимых реформ железнодорожной отрасли, создавали благоприятную среду для колоссальных злоупотреблений и частной наживы.

Все это самым негативным образом также сказывалось на моральном духе коллектива и сеяло демотивацию, недоверие и социальное напряжение.

Состояние дел объективно приобретало катастрофический характер. Так, пассажирооборот к 1999 г., по сравнению с 1992 г., сократился в 2–2,5 раза в дальнем сообщении, чуть менее – в пригородном, грузооборот упал более чем в 2 раза – до катастрофически низких, беспрецедентных показателей, оказавшись сопоставимым с грузооборотом в 1959 г.[9]9
  Источник: Росстат.


[Закрыть]
Общие показатели железнодорожного транзита были нестабильными еще до распада СССР, но после 1991 г. процесс спада приобрел обвальный характер. Самые низкие показатели отмечены в 19931995 гг. и 1999 г.

К концу 1990-х гг. период кризисной стагнации в экономике России был в целом преодолен. Железнодорожный транспорт оказался способным обеспечивать основные потребности экономики и населения в транспортных услугах. Он по-прежнему являлся важным фактором обеспечения территориальной целостности России, единства национального товарного рынка, инструментом интеграции страны в систему мировых хозяйственных связей, обеспечения внешней торговли.

Важным обстоятельством является то, что совокупными усилиями органов исполнительной и законодательной власти РФ, общественных и научных организаций, в условиях перестройки железнодорожная отрасль была защищена от поспешной и непродуманной приватизации. Был принят алгоритм последовательного, очень осторожного – во избежание негативных последствий для экономики страны в целом – преобразования отрасли. В последующие восемь лет отрасль работала как единый производственно-технологический комплекс, обеспечивая экономическую стабильность страны.

В октябре 2003 г. в соответствии с решением Правительства РФ было образовано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» – ОАО «РЖД», а в марте 2004 г. упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации. Функции этого важного государственного органа, сыгравшего определяющую роль в истории железнодорожного транспорта, были переданы Министерству транспорта РФ.

Правление ОАО «Российские железные дороги» одобрило Генеральную схему развития железных дорог до 2030 г., согласно которой потребность железных дорог в инвестициях для обеспечения перевозок составит на период до 2010 г. около 1 трлн 137 млрд руб. (41,6 млрд долл.)[10]10
  По среднему национальному курсу доллара США к рублю за период январь-октябрь 2006 г.


[Закрыть]
, на период 2010–2015 гг. – 1 трлн 413 млрд руб. (51,7 млрд долл.)[11]11
  По данным сайта: <http//www. portnews.ru>.


[Закрыть]
. Годовая инвестиционная потребность ОАО «РЖД» оценивается в 150 млрд руб. (5,5 млрд долл.)[12]12
  По данным сайта: <http//www. rzd.ru>.


[Закрыть]
. Если сравнить приведенные данные с данными 2004 г., то следует констатировать, что потребность в инвестиционных ресурсах в отрасли увеличилась вдвое.

Негативные тенденции в экономике на первом этапе реформ и значительное снижение спроса на перевозки отрицательно сказались на объемных показателях работы (табл. 3), на финансовом положении железных дорог и вызвали значительное повышение уровня износа основных фондов, который в локомотивном и вагонном хозяйстве превысил 65 %. Износ верхнего строения пути – более 70 %. Недостаточное развитие пограничных и припортовых станций вызывает увеличение сроков доставки грузов и эксплуатационных расходов.

Практически без изменений оставалась протяженность железнодорожной сети. На начало 2008 г. эксплуатационная длина сети железных дорог составляла 85 тыс. км, в том числе протяженность участков, имеющих два пути и более – 42,9 тыс. км. Общая протяженность железнодорожных линий, обслуживаемых электрической тягой, – 50,3 % от эксплуатационной длины. В инвентарном парке ОАО «РЖД» насчитывалось 6,3 тыс. грузовых электровозов, 8,7 тыс. грузовых тепловозов, около 500 тыс. грузовых и 20 тыс. пассажирских вагонов.

Экономическая реформа в области железнодорожного транспорта, внеся существенные изменения в отношения МПС РФ с государственным бюджетом и с дорогами, в период 1992 1998 гг. не сопровождалась сколько-нибудь заметными переменами в их правовом статусе. Железнодорожный транспорт общего пользования Российской Федерации оставался единым производственно-технологическим комплексом, находящимся в федеральной собственности.

В силу этого сохранялась, хотя и в видоизмененной форме, традиционная система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта. В ней можно выделить следующие виды регулирования:


Таблица 3

Основные показатели работы железнодорожного транспорта в Российской Федерации



Источники: Основные показатели транспортной деятельности в России: 2004; 2008.

нормативно-правовое (устав железных дорог, правила перевозок грузов и пассажиров, государственные стандарты и другие руководящие документы федерального уровня – указы, постановления, распоряжения и пр.);

налоговое (налогообложение и контроль за его исполнением, налоговые льготы и т. п.);

финансовое (инвестиционная политика, условия системы предоставления кредитов, дотаций и т. п.);

тарифное (установление уровня тарифов, их утверждение, дифференциация, предоставление тарифных льгот, контроль за правильностью применения тарифов и др.);

лицензионное (выдача лицензий и разрешений на право заниматься перевозочной деятельностью).

Эти виды государственного регулирования остаются действенным инструментом в отношениях ОАО «РЖД» с другими отраслями народного хозяйства и в настоящее время.

В дискуссиях о механизме управления экономикой России высказывается и получает поддержку такая точка зрения, будто в условиях рыночных отношений вмешательство государственных органов и контроль за деятельностью предприятий, включая и предприятия железнодорожного транспорта, недопустимы. При этом утверждается, что рыночная среда является самоорганизующейся и саморегулируемой системой, которая «настраивается» на оптимум автоматически.

Некоторые допускают ограничение сферы регулирования транспортной деятельности только экономическими рычагами (тарифами, кредитами, датированием, налогообложением и т. п.). Между тем, государственное регулирование многомерно и, конечно, не ограничивается только рычагами экономического воздействия, хотя это и является очень важным. Рыночная экономика не только не исключает апробированные формы государственного регулирования, но и объективно требует его для гармонизации интересов государства, бизнеса и общества.

Говоря о железных дорогах, подчеркнем, что в силу их особого положения в экономике любой страны (и тем более такой уникальной, как Россия) они являются объектом достаточно жесткого государственного регулирования. Интересен тот факт, что в ряде стран такое регулирование в свое время было введено по инициативе самих транспортников, заинтересованных в обеспечении справедливой конкуренции и стабильности своего бизнеса.

Сочетание государственного регулирования с внутриотраслевым хозяйственным расчетом в прошлом позволяло сохранять организационно-управленческую и финансово-экономическую целостность отрасли, преодолевать, хотя и не без труда, трудности, порождаемые инфляцией и неплатежами.

Современные тенденции к регионализации экономики России, ориентированной на рынок, объективно приводят к тому, что государственное регулирование становится не только многомерным (о чем говорилось выше), но и многоуровневым. В нем, наряду с федеральным уровнем, обретают все более четкие контуры региональный и местный (муниципальный) уровни.

Принцип экстерриториальности железнодорожного транспорта сохраняется и в условиях рынка, однако сами дороги теперь больше, чем прежде, заинтересованы в усилении экономических контактов с региональными и муниципальными органами власти. Органы исполнительной власти на уровне регионов, законодательные собрания и другие организации не вправе вмешиваться в деятельность железнодорожного транспорта, связанную с перевозочным процессом, а также отвлекать эксплуатационный персонал железнодорожного транспорта на другие работы, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36