banner banner banner
Безопасность конституционного строя Российской Федерации
Безопасность конституционного строя Российской Федерации
Оценить:
Рейтинг: 5

Полная версия:

Безопасность конституционного строя Российской Федерации

скачать книгу бесплатно

Безопасность конституционного строя Российской Федерации
Юлия Григорьевна Федотова

В качестве гарантии безопасности конституционного строя Российской Федерации представлена конституционная безопасность Российской Федерации, обеспечение которой направлено на реализацию Конституции Российской Федерации. Авторский подход обусловлен пониманием под конституцией не просто основного нормативного правового акта государства, но и фактических конституционно-правовых отношений, поскольку соответствие фактической конституции юридической и определяет стабильность и безопасность конституционного строя.

Рецензенты:

Виталий АндреевичЮсупов – доктор юридических наук, профессор, ректор НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права», президент НП «Евразийская академия административных наук»

Александр ГавриловичЗалужный – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Монография посвящена актуальным вопросам исторических особенностей становления, понятия и содержания центрального, основополагающего конституционно-правовым института ? конституционного строя Российской Федерации, правовой характеристике его основ (основных конституционных начал организации Российского государства), выявлению проблем реализации конституционных положений. Первостепенное внимание уделено поиску направлений обеспечения и укрепления стабильности конституционного строя Российской Федерации.

В качестве гарантии безопасности конституционного строя Российской Федерации представлена конституционная безопасность Российской Федерации, обеспечение которой направлено на реализацию Конституции Российской Федерации. Авторский подход обусловлен пониманием под конституцией не просто основного нормативного правового акта государства, но и фактических конституционно-правовых отношений, поскольку соответствие фактической конституции юридической и определяет стабильность и безопасность конституционного строя. В то же время приходится констатировать, что институт конституционной безопасности является недостаточно разработанным в юридической науке, в связи с чем в работе выявлены природа, понятие, сущность, содержание и предназначение как конституционной безопасности в целом, так и ее элементов.

Монография предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, специалистов в области исследования проблем безопасности государства, практических работников, а также для широкого круга читателей, интересующихся конституционно-правовыми проблемами.

Введение

Впервые понятие «конституционный строй» было закреплено в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года[1 - Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.: по состоянию на 23 марта 2014 г. // Российская газета. 1993. № 237.], в первой главе которой определены основы конституционного строя. С этого времени конституционный строй стал центральным, основополагающим конституционным институтом, нормы которого обладают более высокой юридической силой по сравнению с нормами других конституционных институтов. При этом данная категория не только правовая, но и в значительной степени философская, политическая. Поэтому до сих пор ни в конституционно-правовой науке, ни в законодательстве не выработано конкретного определения понятия конституционного строя.

Тем не менее, понятие «конституционный строй» не только активно используется в правоприменительной практике, но и исследуется в юридической литературе. Российский конституционный строй со всеми своими особенностями представляет огромный интерес для учёных, тем более что решения проблем, с ним связанных, могут существенно повлиять не только на развитие науки конституционного права, но и на жизнь целого народа. Основы конституционного строя, имея первоочередное значение как правовые институты, остаются малоисследованными конституционалистами.

Используемое в законодательстве Российской Федерации понятие национальной безопасности подвергается жесткой критике в связи с тем, что вкладываемый в него смысл не отражает этимологического содержания. Национальная основа данного термина не соответствует понятию многонационального народа, используемого в Конституции РФ.

На наш взгляд, важной составляющей механизма защиты Конституции РФ и гарантией ее стабильности является конституционная безопасность. Последняя, в свою очередь, выступает видом юридической безопасности, а в силу специфики конституционно-правовых норм (всеобъемлющего характера) представляет собой основу для определения содержания иных видов юридической безопасности (экологической, информационной, экономической, в транспортной сфере, в сфере туризма и т.д.).

Законодателем и зачастую отдельными учеными осуществляется подмена понятия конституционной безопасности понятием национальной безопасности. Так, например, согласно дефиниции национальная безопасность ? состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства[2 - О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 20, ст. 2444.]. В этом определении четко прослеживает цель охраны личности путем обеспечения реализации ее конституционных прав и свобод, общества – достойного качества и уровня жизни граждан и государства – положений, составляющих основы конституционного строя России.

Т.Н. Балашова отмечает, что национальная безопасность ? это состояние государства, при котором сохраняется его целостность и возможность быть самостоятельным субъектом системы международных отношений, и к основным компонентам национальной безопасности относит военную, экономическую, социальную, экологическую, информационную безопасность, «сама по себе национальная безопасность представляет геополитический аспект безопасности вообще, охватывающий весь комплекс вопросов физического выживания государства, защиты и сохранения его суверенитета и территориальной целостности»[3 - Балашова Т.Н. Национальный интерес и национальная безопасность в контексте миграции населения: взаимосвязь и взаимодействие // Общество и право. 2008. № 1 (19). С. 23-31.].

К основным объектам национальной безопасности относят личность ? ее права и свободы; общество ? материальные и духовные ценности; государство ? его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Различие между национальной и конституционной безопасностью проводится учеными следующим образом: если конституционная безопасность обеспечивает охрану юридической конституции, то национальная безопасность ? фактической конституции страны[4 - Галузин А.Ф. Правовая безопасность как самостоятельный вид безопасности // Право и политика. 2007. № 12. С. 117-125.].

С одной стороны, для науки конституционного права такое разграничение представляет высокий интерес, с другой стороны, на практике эти грани становятся иллюзорными, поскольку деятельность всех участников общественных отношений в определенной степени направлена на реализацию норм писаной конституции, и здесь возникает вопрос об эффективности реализации их прав и исполнения обязанностей, то есть национальная безопасность, по сути, находит свое воплощение через обеспечение конституционной безопасности. При этом конституционная безопасность представляет собой сочетание таких слагаемых, как безопасность личности (ее прав, свобод, интересов), общества и государства.

В то же время нельзя не сказать об актуальности в современной России проблем обеспечения защиты конституционного строя, Конституции РФ и ее положений. Современное состояние внешнеполитических отношений, процесс глобализации обуславливают необходимость своевременной выработки государством средств оперативного реагирования на различного рода проявления, представляющие угрозу безопасности Российской Федерации. Революционная волна захватила в 2010-2011 годах такие арабские страны, как Тунис, Алжир, Египет, Йемен, Ливия, Сирия, Бахрейн, Ирак, Иран, Иордания, Марокко, Оман, выражены протесты в Кувейте, Ливане, Мавритании, Саудовской Аравии, Судане, Джибути, Западной Сахаре. Уличные погромы прошли в 2011 году в Великобритании, Швеции и др. В 2013 году волна революций коснулась Турцию, Таиланд. Не исключение и страны постсоветского пространства: Грузия (2003 год), Украина (2004, 2014 годы), Киргизия (2005, 2010 годы), предпринимались попытки переворотов в Узбекистане (2005 год), Белоруссии (2006 год), Армении (2008 год), Молдавии (2009 год), России (2008, 2011-2012 годы). Целью таких революций является захват власти псевдодемократическими структурами, представителями сект, нацистски настроенными организациями, разжигание гражданских войн, продолжающихся в отдельных странах до сих пор (в Сирии, Ливии, Украине). Итогом таких революций становится подрыв суверенитета, территориальной целостности государства, потеря его обороноспособности. До настоящего времени велись боевые действия на территории Украины в непосредственной близости к Государственной границе Российской Федерации. Россия не может оставаться безучастной к происходящим процессам, что обусловлено, в том числе, вхождением в состав Российской Федерации территории Крыма. В связи с этим необходима разработка концепции совершенствования законодательства, обеспечивающего защиту конституционного строя Российской Федерации от внешнего воздействия и вмешательства.

Несмотря на уже более чем двадцатилетнее действие конституционных норм, по-прежнему сохраняется актуальность проблем реализации конституционных прав и свобод, принципа равенства независимо от пола. Суды общей юрисдикции при оценке обстоятельств дела, определении возможности удовлетворения заявленных лицами, участвующими в деле, ходатайств, также прибегают к конституционным нормам[5 - См., например, апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 15.11.2012 по делу № 33-2588/2012. URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001211201338156561001452050 (дата обращения: 09.05.2014).], подчеркивая тем самым их прямое действие и высшую юридическую силу, что придает особую значимость вынесенному судебному акту, делает его понятным и доступным гражданину, обратившемуся за защитой своих прав. А это, в свою очередь, способствует достижению целей осуществления правосудия и обеспечению стабильности основ конституционного строя, а значит защиты Конституции РФ.

В защите основ конституционного строя Российского государства и обеспечении конституционной безопасности большую роль играет надзорная функция главы государства. Так, например, в 2000 году Президентом РФ были изданы указы о приостановлении актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности и укреплении прав граждан, что, как отмечают в юридической литературе, «в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства»[6 - Снежко О.А. Президент Российской Федерации ? гарант прав и свобод граждан // Право и политика. 2005. № 2. С. 69-77.]. Кроме того, данное положение не раз отмечалось в ежегодных посланиях Президента РФ, где Конституция РФ играет существенную роль в становлении демократии, развитии Федерации, защите прав и свобод граждан, действия социальных гарантий, реализация которых невозможна без совершенствования работы органов власти[7 - Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 нояб. 2008 г. // Российская газета. ? 2008. ? № 230; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Парламентская газета. ? 2005. ? № 76.].

Кроме того, нередко проекты принимаемых в настоящее время нормативных правовых актов не являются совершенными с точки зрения соответствия их норм положениям Конституции РФ и закрепляемым ею конституционным правам и свободам, например, проект Кодекса административного судопроизводства РФ, принятый в первом чтении Государственной Думой 21 мая 2013 года. Принимаемые нормативные правовые акты могут и существенно дополнять положения Конституции РФ и даже устранять ее пробелы. Так, 7 мая 2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[8 - О парламентском контроле: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации ? 2013. ? № 19, ст. 2304.]. Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).

В 2013 году Президентом РФ внесен в Государственную Думу и уже принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий фактически упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и его включение в расширенную структуру Верховного Суда РФ. Высказываются мнения, что такой шаг в определенной мере подрывает конституционную стабильность и вряд ли является последовательным движением в направлении сохранения стабильности и эффективности работы как формирующейся судебной системы России, так и Конституции РФ в целом. Кроме того, Президент РФ инициировал принятие Федерального конституционного закона от 3 февраля 2014 года № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и признании утратившей силу статьи 41 Федерального конституционного закона “О военных судах Российской Федерации”», определяющего Верховный Суд РФ в качестве высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным ему делам, что должно стать предметом регулирования отдельного федерального конституционного закона о Верховном Суде РФ. Предполагается, что Верховный Суд РФ будет осуществлять судебный надзор за деятельностью как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов и не будет относиться к системе судов общей юрисдикции, занимая обособленный статус в судебной системе Российской Федерации. В Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ[9 - Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 дек. 2013 г. // Российская газета. – 2013. ? 13 дек. ? № 282.] подчеркнул, что объединение судов направит судебную практику в единое русло, а значит, будет укреплять гарантии реализации важнейшего конституционного принципа равенства всех перед законом.

Следует указать, что до сих ни в правовых актах, ни в юридической науке нет единого подхода в определении национальной, конституционной, государственной, общественной безопасности. Существует мнение, что «государственная безопасность предполагает защищенность конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Она характеризуется внутренней и внешней безопасностью. Первая предполагает соответствующее ее состояние внутри государства, нарушение данной составляющей ставит под угрозу конституционный строй и территориальную целостность страны. Внешняя безопасность свидетельствует о неприкосновенности извне, со стороны других государств, их представителей, а также оказывающих им содействие российских граждан; в этом случае может быть причинен вред суверенитету и территориальной неприкосновенности»[10 - Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации для работников прокуратуры (постатейный) / Отв. ред. В.В. Малиновский; науч. ред. А.И. Чучаев. ? М., 2012. – 1040 с.].

Таким образом, альтернативным, интегрирующим понятием безопасности в России является «конституционная безопасность», способное заменить понятие национальной безопасности. Данное понятие включает в себя не просто состояние защищенности и обеспечения реализации совокупности основных конституционных начал организации государства, но и предполагает основные руководящие идеи обеспечения безопасности иных видов. Конституционная безопасность включает в себя конституционную безопасность личности, общества и государства. Выступая более общим понятием для всех видов юридической безопасности, конституционная безопасность определяет основные принципы и содержание иных видов безопасности благодаря всеобъемлющему характеру конституционных норм.

Для полноценного анализа основных конституционных начал организации российского государства важно учитывать и позицию учёных, исследующих вопросы основ конституционного строя, их теоретико-правовые разработки, и нормативно-правовую базу. В связи со спецификой рассматриваемой темы основным нормативным источником является федеральное законодательство. И особый интерес представляет акт высшей юридической силы – Конституция РФ, в особенности её первая глава. Кроме того, для полноценного исследования необходимо обратиться к соответствующим федеральным конституционным и федеральным законам, Указам Президента РФ, в частности, Федеральному закону от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности», Указу Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и др. Помимо этого, нужно обратить внимание на послания Президента РФ к Федеральному Собранию, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ, а также иные источники, в которых оценивается конституционный строй, его состояние, проблемы и разрабатывается необходимый план для разрешения этих проблем.

Как видно, тема конституционного строя и обеспечения безопасности Российского государства является актуальной на сегодняшний день для современной России. Понятию конституционного строя и определению содержания его основ посвящено большое количество научной и учебной литературы, научных публикаций и диссертационных исследований. В литературе рассматриваются понятие и виды конституционной безопасности, такие как конституционная безопасность личности, общества, государства – Российской Федерации, например, в работах Н.С. Бондаря, Д.В. Васильевой, И.В. Гончарова, Д.В. Кузьминой, Г.А. Трофимовой и др.[11 - Бондарь Н.С. Конституционный Суд России ? гарант конституционной безопасности личности, общества и государства // Проблемы права. 2004. № 1. С. 9-13; Васильева Д.В. Проблемы судебной защиты конституционной безопасности личности и права на достоинство // Российский судья. 2011. № 12. С. 29-33; Гончаров И.В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. С. 31-34; Кузьмина Д.В. Конституционная безопасность личности: понятие и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Российский судья. 2011. № 11. С. 28-32; Трофимова Г.А. Конституционный Суд Российской Федерации как субъект конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 56-60.].

В то же время многие проблемы остаются неразработанными, решения не найдены. Всё это отражается на общественных сферах и функционировании государственного механизма. Поэтому целью данной монографии является рассмотрение основ конституционного строя России, установление его особенностей и связанных с ним проблем, выявление правовой природы конституционной безопасности как условия стабильности конституционного строя – основных конституционных начал организации Российского государства.

В соответствии с поставленной целью в монографии решаются следующие конкретные задачи. Что такое «конституционный строй» и каково его место среди иных конституционно-правовых институтов? В каких условиях проходило формирование современного конституционного строя России? Что есть народовластие как основа конституционного строя Российской Федерации? Что есть государственный суверенитет Российской Федерации как основа конституционного строя и каково его соотношение с суверенитетом народным? Что представляет собой российский федерализм и каковы тенденции его развития? В чём специфика республиканской формы правления в Российской Федерации? В чём заключается смысл единства и разделения государственной власти? Что препятствует становлению в Российской Федерации правового государства? В чём специфика политического плюрализма в России? Что означает провозглашение РФ социальным государством? В чём особенность духовных основ конституционного строя: светское государство и идеологический плюрализм? И, наконец, что подразумевает стабильность конституционного строя Российской Федерации и каковы гарантии его стабильности? Каковы понятие, правовая природа и предназначение конституционной безопасности Российской Федерации? Каково содержание конституционной безопасности? Каковы понятие, содержание, цель, объект, предмет, субъекты обеспечения, угрозы безопасности личности? Каковы понятие и принципы и предназначение института ограничения прав и свобод граждан и организаций? В чем состоят понятие, содержание, цель, объект, предмет, субъекты обеспечения, угрозы общественной безопасности? В чем специфика религиозной безопасности? Каковы понятие, содержание, цель, объект, предмет, субъекты обеспечения, угрозы и виды государственной безопасности? Может ли конституционная безопасность стать альтернативой национальной безопасности и почему?

Представленный в монографии научный подход к проблеме обеспечения стабильности конституционного строя Российской Федерации обуславливает ее научную новизну. На наш взгляд, конституционная безопасность выступает альтернативным понятием термину «национальная безопасность» и является интегрирующим, поскольку его содержание включает безопасность личности, общества и государства и предполагает обеспечение реализации не просто писаной конституции, а фактической конституции как системы общественных отношений, реально существующих в конкретном государстве.

Теоретическая значимость научной работы состоит в сделанных автором выводах и предложениях. Практическая значимость состоит в возможности использования монографии в учебном процессе, научной работе по исследуемой проблематике, а также в правоприменительной деятельности.

Структура монографии построена на основе проанализированного материала. Работа состоит из шести частей. Первая часть посвящена историческим условиям формирования современного конституционного строя России и установлению понятия и критериев оценки его стабильности. Конституционный строй рассматривается как результат преобразований во всех сферах жизни общества и как средство сохранения достигнутых изменений. Во второй части монографии выявлены основы конституционного строя Российской Федерации, их содержание, проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики, а также представлены тенденции развития. Третья часть монографии посвящена обеспечению безопасности конституционного строя Российской Федерации и поиску способов ее обеспечения. В этой связи рассмотрены понятие, соотношение и предназначение конституционной, национальной, государственной, общественной безопасности, устанавливаются содержание и элементы конституционной безопасности (понятие, цель, предмет, объект, субъекты обеспечения, угрозы), ее юридическая природа. Что касается четвертой части научной работы, то в ней уделено внимание понятию и содержанию первостепенного элемента конституционной безопасности ? безопасности личности, установлены ее понятие, цель, предмет, объект, субъекты обеспечения, угрозы, в числе которых рассмотрены массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина. Значительное внимание уделено соотношению ценностей личности, общества и государства, в связи с чем выработаны понятие, принципы, средства и способы ограничения прав и свобод граждан и организаций в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В пятой части монографии раскрываются понятие, цель, предмет, объект, субъекты обеспечения, угрозы общественной безопасности как элемента конституционной безопасности. Приводятся особенности религиозной безопасности и ее место в системе безопасности государства. Шестая часть работы посвящена понятию, целям, предмету, объекту, субъектам обеспечения, угрозам третьему элементу конституционной безопасности ? государственной безопасности. Обращено внимание на современные государственные интересы и виды государственной безопасности (политическая, экономическая, финансовая, информационная, военная, пограничная, экологическая и др.).

Глава 1. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, становление, современное состояние

1.1. Понятие и исторические условия становления конституционного строя Российской Федерации

В науке конституционного права не выработано единого определения понятия конституционного строя. В Большом юридическом словаре[12 - Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – М., 2002. С. 275.] можно найти следующее определение: «Конституционный строй – система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства». Авторами словаря уточняется, что нельзя отождествлять конституционный строй с государственным строем. Конституционный строй обязательно предполагает наличие конституции, и его необходимыми признаками являются народный суверенитет, разделение власти, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в то время как государственный строй может и не содержать этих признаков.

С.С. Зенин отмечает, что оценивая всю совокупность конституционных принципов, видно, что в своем единстве они представляют сложную многоуровневую систему активно взаимодействующих элементов и связей, возникающих между ними. Данная система обладает признаками иерархичности и состоит из четырех основных уровней: принципы, образующие ядро конституционной системы, базовые принципы, специальные принципы и институциональные принципы. Объединенные в первую и вторую группу принципы составляют основы конституционного строя и обладают повышенной правовой стабильностью и высшей юридической силой. Как отмечает Н.А. Богданова, доктринальное значение данных принципов заключается в том, что они «держат» систему науки конституционного права[13 - Богданова Н.А. Система науки конституционного права. ? М., 2001. С. 173-174.]. Другие положения действующей Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации[14 - Зенин С.С. Динамизм конституционного принципа народовластия в Российской Федерации: теоретический аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 11. С. 3-8.].

Существует мнение, что «конституционный строй» шире понятия «государственный строй», так как конституционный строй – это сочетание государственного и общественного строев. В то же время вызывает трудности его разграничение с общественным строем: с одной стороны, «конституционный строй есть соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации», но, с другой стороны, «это форма или способ организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство». Таким образом, конституционный строй становится одной из форм общественного строя[15 - Бутусова Н.В. Основы конституционного строя РФ как правовой институт и предмет конституционно-правового регулирования // ВМУ. Сер. 11 «Право». 2003. № 6. С. 17-28.]. Придерживаясь позиции, согласно которой государственные и общественные интересы могут быть различны по содержанию, полагаем, что конституционный строй их объединяет, устанавливая основы регулирования правоотношений, в то время как общественный строй может включать регулирование общественных отношений, не являющихся правоотношениями, иными, неправовыми методами.

Стоит обратить внимание на понятие «конституционализм», которое означает «правление, основанное на признании и соблюдении международных прав человека, ограниченное конституцией, политическая система, опирающаяся на конституцию, конституционные методы правления»[16 - Кудинов О.А. К вопросу о понятиях конституционализм, конституция, конституционное право, конституционное государство, конституционный строй и их соотношение // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1. С. 8-11.]. Исследователи отмечают, что становление отечественного конституционализма началось в IX веке с появлением Киевской Руси, первого государства восточных славян, и было тесно связано с особенностями формирования российской государственности и правосознания. На формирование протоконституционной мысли в период IX-XVII веков оказали влияние несколько первичных системных факторов. Во-первых, это правосознание самих восточных славян, на территории проживания которых складывалось и развивалось новое государство, во-вторых, географический фактор, в-третьих, православное христианское мировоззрение, в-четвертых, византийский фактор, в-пятых, монголо-татарский фактор[17 - Корецкая Т.П. Становление российского конституционализма // Вестник Омского университета. Сер. «Право». 2013. № 3 (36). С. 49-56.].

Следует отметить соотношение категорий конституционного государства, конституционного строя и правового государства, которые означают не одно и то же и соотносятся как цель и средство её достижения (конституционный строй – это цель достижения и правового, и конституционного государства)[18 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2010. С. 94; Мамитова Н.В. Соотношение правового и конституционного государства в теоретических концепциях России ХХ века // История государства и права. 2002. № 3. С. 13-15.].

М.В. Баглай определяет конституционный строй как «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с Конституцией»[19 - Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юрид. вузов и фак. ? М., 1998. С. 64-65.]. Но можно ли считать, что конституционного строя не имеют государства с тоталитарным режимом, где интересы государства стоят над интересами личности, а значит нет верховенства прав и свобод? И как оценивать государство, где велик разрыв между фактической и юридической конституциями? Полагаем, что фактическая конституция может быть более демократична юридической, что, тем не менее, не дает права считать, что в таком государстве конституционный строй отсутствует. В литературе высказываются и иные мнения относительно содержания и сущности конституционного строя. Так, Н.А. Боброва считает, что сущностью конституционного строя является народовластие, а главный его критерий – это сильный парламент[20 - Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18-24.]. В.Т. Кабышев отмечает, что «народовластие составляет сердцевину конституционного строя России»[21 - Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: Сб. мат. междунар. науч. конф. / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М., 2012. С. 118.].

Как правило, в юридической литературе не проводится чётких разграничений между понятиями «конституционный строй» и «основы конституционного строя». При этом Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин понимают под конституционным строем определённую форму, определенный способ организации государства, закреплённый в его конституции. Однако наличие в государстве конституции не означает, что такое государство можно считать конституционным. Следовательно, конституционный строй – это форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство[22 - Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2010. С. 94.]. Основы же конституционного строя – это главные устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.[23 - Бутусова Н.В. Основы конституционного строя РФ как правовой институт и предмет конституционно-правового регулирования // ВМУ. Сер. 11 «Право». 2003. № 6. С. 17-28; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2010. С. 98.]

Н.М. Добрынин указывает, что «если конституционный строй можно определить как устройство общества и государства, отраженное в Конституции Российской Федерации, то под основами конституционного строя надо понимать совокупность тех общественных отношений, которые составляют суть данного устройства. Иначе говоря, сравниваемые понятия соотносятся между собой как общее и частное»[24 - Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учеб. пособие. Современная версия новейшей истории государства. 3-е изд., перераб. и доп. – Новосибирск, 2013. С. 79.].

Поддерживая точку зрения о разграничении конституционного строя и основ конституционного строя Российской Федерации, отметим, что само понятие конституционного строя, его основ имеет разные подходы учёных. В науке конституционного права существуют разногласия и по поводу анализа каждой из его основ. В настоящее время разрабатывается система мер, необходимых для разрешения основной проблемы конституционного строя Российской Федерации – его стабильности, критериев стабильности и гарантий конституционного строя.

Прежде чем непосредственно провести анализ основ конституционного строя Российской Федерации, выявлить его особенности, необходимо обратиться к тем историческим условиям, в которых он создавался, что не только поможет понять сущность основных идей конституционного строя нашего государства, но и даст возможность оценить их и как результат исторических преобразований в России, и как дальнейшие нормативно установленные цели и направления сохранения и укрепления достигнутого.

По наблюдению Н.А. Бобровой, «конституционный строй является не чем иным, как продуктом любой революции, любого скачкообразного, “локомотивного”, по Марксу, изменения социально-политических сил»[25 - Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18.]. Именно в таких условиях происходило становление настоящего конституционного строя России, и главным фактором, определившим сущность изменений, преобразований, так называемой революции, стал распад СССР, повлёкший за собой становление качественно нового государства, основанного на совершенно иных принципах конституционного строя. Эти изменения касаются, прежде всего, перехода РСФСР из статуса субъекта союзного государства в новое суверенное, не являющегося социалистическим. Новое государство полностью отрицало ценности старого: оно не ставило перед собой цели построения коммунизма, признавало приоритет прав и свобод человека и гражданина (в том числе право на частную собственность), устанавливало принцип идеологического многообразия, многопартийность и местное самоуправление, полностью меняло механизм регулирования общественных отношений, государственная власть строилась на принципе её разделения, вместо Съезда и Верховного Совета было учреждено Федеральное Собрание – двухпалатный представительный орган государственной власти.

Конечно, эти перемены связаны не столько с социально-экономическим кризисом в стране, обществе, сколько с кризисом политическим, который и стал причиной необходимости становления нового конституционного строя. Начавшийся процесс перестройки повлёк за собой противоборство союзных и республиканских властей, вследствие чего республики одна за другой объявляли о своём государственном суверенитете. Глава государства не являлся ярым сторонником взглядов своей партии, что недопустимо для государства и общества, построенных на государственной идеологии. Таким образом, в России произошла очередная «революция сверху».

Становление нового государства проходило в ожесточенной борьбе. Эта политическая борьба подрывала деятельность исполнительного аппарата власти, ставила под сомнение легитимность ее решений. Причем тенденция к распаду СССР «перекинулась» и на РСФСР. В 1991 году «парад суверенитетов» привел к тому, что бывшие национальные республики, округа и даже отдельные экономические регионы стали проводить сепаратистскую политику, требуя отделения от Российской Федерации. Например, Татарстан позиционировал себя в качестве суверенного государства. Летом 1991 года Общенациональный конгресс чеченского народа провозгласил полную независимость Чеченской Республики и заявил о ее намерении выйти из состава России. Серьезно поговаривали о независимой Уральской республике. Другими словами, власти субъектов федерации разрушали единое экономическое пространство России. Нет сомнения, что, если бы этот процесс не удалось остановить, Российская Федерация была бы разрушена[26 - Смыкалин А.С. История конституционного строительства Российской Федерации (в документах и материалах) // Российский юридический журнал. 2013. № 5. С. 185-198.].

Политический кризис вызвал кризис конституционный: возникла необходимость создания правовой базы, которая отражала бы происходящие изменения в государстве, сохранила и укрепила бы основы нового конституционного строя. Внесение многочисленных изменений в Конституцию РСФСР могло привести лишь к увеличению противоречий и нестабильности в обществе, коллизиям, хаосу, неспособности государства оперативно и эффективно регулировать общественные отношения. В связи с этим были разработаны проекты новой Конституции, работа над которыми началась ещё тогда, когда сегодняшняя Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 1990-х годов. Именно это объясняет многообразие и противоречивость разработанных проектов Конституции, конституционного строя.

Задачами Конституционной комиссии были: подготовить проект новой Конституции РФ и провести конституционную реформу. Комиссия провела одно заседание – 27 ноября 1989 года, на котором были обсуждены вопросы, связанные с подходом к концепции новой Конституции СССР, порядком организации работы, говорилось о подготовке конституции СССР в течение одного года[27 - Колюшин Е.И. Проект Конституции СССР 1990 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 40-42.]. Всего с 1990 по 1993 год в поле ее зрения находилось около 20 различных проектов. У конституции было более 1000 авторов, всего было рассмотрено более 3000 предложений и замечаний[28 - Болонина Л.В. Как создавалась Конституция Российской Федерации // Конституция и конституционализм России XXI века: Мат. междунар. науч.-практ. конф. – Челябинск, 2013. С. 72.].

Первый из проектов конституции разрабатывался Конституционной комиссией в составе 102 депутатов, избранных Съездом народных депутатов из своего состава 16 июня 1990 года. Этот проект был подготовлен уже осенью 1990 года, а впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что «не удовлетворял взглядам действующего Президента РСФСР Б.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве»[29 - История государства и права России: Учеб. / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др.; Под ред. Ю.П. Титова. – М., 2004. С. 527.].

Так, 11 июля 1990 года академик В.Н. Кудрявцев представил председателю Верховного Совета СССР А.И. Лукьянову проект новой Конституции СССР, подготовленный рабочей группой. Проект был направлен Президенту СССР М.С. Горбачеву, который 20 июля предложил продолжить работу с тем, чтобы учесть в проекте результаты переговоров по созданию Союзного договора, в соответствии с которым принцип верховенства союзных законов на всей территории страны хотя и признавался, но с существенными оговорками. Признавая разделение властей, проект стоял на позиции единого высшего органа государственной власти СССР, устанавливалась парламентская республика, все суды предполагалось формировать на началах выборности[30 - Колюшин Е.И. Проект Конституции СССР 1990 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 40-42.].

В проекте Конституции, предложенном группой под руководством С.М. Шахрая, не было раздела о гражданском обществе, в целом проект имел характер скорее государственного, нежели общественного, отсутствовали характеристики самого государства, а также положения о порядке внесения изменений в Конституцию. Последнее положение не являлось пробелом данного проекта, а было направлено на максимальное усложнение процедуры изменения Конституции, поскольку разработчики исходили из потребностей того времени в разработке юридических средств обеспечения стабильности Конституции[31 - Митюков М.А. Образ Конституционного Собрания в материалах Конституционного совещания 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 43-50.]. Проект, предложенный Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, также впоследствии дорабатывался и совершенствовался, его отличали отсутствие понятия «конституционный строй», наличие демократических начал, признание человека высшей ценностью, выделение Президента РФ из системы разделения властей и наделение его правовым статусом самостоятельного субъекта государственной власти[32 - Болонина Л.В. Как создавалась Конституция Российской Федерации // Конституция и конституционализм России XXI века: Мат. междунар. науч.-практ. конф. – Челябинск, 2013. С. 73-75.].

Период 1992-1993 годов, характеризуемый как «конституционный кризис»[33 - Амара М.И., Старостина И.А. Конституционный референдум в России и Японии: прошлое, настоящее, будущее // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 327; Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. – М., 2013. С. 458-487.], обусловленный борьбой президента и парламента, необходимостью легитимации государственной власти привели к тому, что 25 апреля 1993 года был проведён референдум о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Итоги этого референдума подтолкнули президента действовать более решительно, а значит, сыграли определяющую роль в формировании нового конституционного строя России. Президентский проект Конституции был опубликован 5 мая 1993 года, после чего был принят ряд нормативных правовых актов, имеющих значение подготовки страны к принятию новой Конституции России, регулирующей некоторые конституционно-правовые институты, ранее не известные советской государственности. Ярким примером является Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий, что в краях, областях и иных субъектах Российской Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15-50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной администрации[34 - О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления: указ Президента Рос. Федерации от 9 окт. 1993 г. № 1616 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. ? 1993. ? 11 окт. ? № 41, ст. 3944.]. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[35 - О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 26 окт. 1993 г. № 1760 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. ? 1993. ? 1 нояб. ? № 44, ст. 4188.] прекращается деятельность городских и районных Советов[36 - История государства и права России: Учеб. / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаев и др.; Под ред. Ю.П. Титова. – М., 2004. С. 529-530.].

В целом конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. С 1993 года местное самоуправление, став не просто принципом, а основой конституционного строя, строится на трех базовых принципах: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы – все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Впоследствии значительных объем проблем и несоответствий именно в этих основных компонентах («компетенция, имущество, финансы») стал отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления[37 - Щепачев В.А. Этапы становления конституционной концепции местного самоуправления в России и законодательные решения соответствующих периодов с 1990 по 2003 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 50-57.].

Большого внимания, по нашему мнению, заслуживают те нормативные правовые акты, которые являются правовой основой действующей Конституции РФ, конституционного строя Российского государства. Прежде всего, к ним относится Федеративный договор от 31 марта 1992 года[38 - Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 года). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».], который является составной частью Конституции РФ (согласно ст. 2 Постановления Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 года «О федеративном договоре»[39 - О федеративном договоре: постановление Съезда народных депутатов Рос. Федерации от 10 апр. 1992 г. № 2689-I // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. ? 1992. ? 23 апр. ? № 17, ст. 898.]). В нем приведён перечень субъектов Российской Федерации, подписавших данный договор, говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её национально-государственных образований. Права автономных («суверенных»!) республик и округов были значительно расширены: они приобрели право на свои недра, собственную систему органов государственной власти и местное законодательство в рамках компетенции, в то время как в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении них обладали соответствующие центральные органы. Нужно сказать, что это положение было не способно обеспечить государственное единство страны, единство должно строиться на равенстве его субъектов. Эта задача была разрешена Конституцией РФ 1993 года, при подготовке которой свою роль сыграл уже имеющийся опыт, связанный с проблемами Федеративного договора. Этот опыт способствовал определению такой основы конституционного строя Российской Федерации, как федерализм.

Кроме Федеративного договора, важным нормативным правовым актом, составляющим правовую основу для конституционного строя РФ, является Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года[40 - Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. ? 1990. ? 14 июня. ? № 2, ст. 22.]. В первой статье данного акта, идущей вслед за преамбулой, РСФСР провозглашается как «суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нём народами». Этот конституционно-правовой статус РСФСР лёг в основу такого принципа организации российского государства, как суверенитет Российской Федерации. Кроме того, в ст. 3 Декларации отмечается, что «носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является её многонациональный народ». Подчеркнём, что Декларация наделяет суверенитетом весь многонациональный народ в целом, а не отдельные его части, отдельные народы, что не даёт права таким субъектам государства, как автономные республики, объявить себя суверенными. Более того, суверенитет – это неоспоримое и неотъемлемое, «естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции». Такие идеи легли в основу конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, исторические условия формирования конституционного строя России связаны с существенными изменениями политического строя и последовавшими вслед за этим изменениями в общественных отношениях, экономическом строе. Возникло качественно новое государство, которое, в свою очередь, потребовало новую правовую базу, которая, с одной стороны, является результатом существенных изменений в государстве, а с другой стороны, представляет собой особую цель осуществления закрепления и сохранения основ созданного конституционного строя, обеспечения их стабильности.

1.2. Понятие и содержание стабильности конституционного строя Российской Федерации

Рассмотрев условия возникновения конституционного строя Российской Федерации, необходимо дать оценку реализации основных конституционных положений, а значит выявить уровень стабильности конституционного строя.

Конституция как Основной закон – акт долговременного действия, юридическим свойством которого является стабильность, т.е. устойчивость его содержания. При этом стабильность конституции не означает ее абсолютной неизменяемости[41 - Кондратович Н.М. Конституция: фактор стабильности и необходимость реформ // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 542-545.]. На наш взгляд, понимание конституции в смыслах фактической и юридической влечет за собой применением широкого подхода и к пониманию категории ее стабильности, а значит стабильность конституции означает устойчивость конституционных ценностей и норм, а также конституционных правоотношений, фактически сложившихся в соответствии с основами конституционного строя конкретного государства.

Как отмечено в Послании Президента РФ 2013 года, «Конституция соединила два базовых приоритета ? высочайший статус прав, свобод граждан и сильное государство, ? подчеркнув их взаимную обязанность ? уважать и защищать друг друга. Убежден, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного Закона незыблемы. При этом жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный, мертвый. Точечные коррективы других глав Основного Закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой – необходимы»[42 - Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 дек. 2013 г. // Российская газета. – 2013. ? 13 дек. ? № 282.].

В.Д. Зорькин обоснованно определяет Конституцию РФ как символ правовой идентичности нации, правовой потенциал которой далеко не исчерпан: «Полноценная реализации правового потенциала Конституции во многом зависит от того, насколько верно будет определен баланс между стабилизационной и обновленческой функциями Конституции»[43 - Зорькин В.Д. Конституционный вектор России. 20 лет реализации Основного закона страны // Российская газета. 2013. 19 нояб. № 6236 (260). С. 2-3.]. «Фундамент социально-государственной устойчивости – стабильность системы государственной власти и системы государственного строя в целом. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия – от партий и других общественных институтов до хозяев крупных компаний и рядовых граждан – понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция как свод главных норм прямого действия является бесспорной и единственной в своем роде гарантией стабильности политического строя. А значит, базовым документом, на котором держится все остальное здание «предсказуемого будущего». Сейчас очень много говорится о безопасности, о различных формах и типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в развитии России. Подчеркнул бы, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность»[44 - Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 37.].

Конституция и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет падать престиж и степень доверия населения к власти[45 - Безруков А.В. Проблемы реализации конституционных преобразований при сохранении стабильности Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 3-7.]. Сохранение конституционной стабильности можно рассматривать как одну из конституционных ценностей, позволяющую эффективно и последовательно проводить содержание конституционных установлений в жизнь посредством совершенствования конституционного законодательства и расширения возможностей Конституционного Суда РФ посредством толкования текста Конституции России. Поэтому любые конституционные преобразования, предусматривающие как изменение Конституции РФ, так и действующего конституционного законодательства, необходимо проводить вдумчиво и последовательно, стремясь сохранить конституционную стабильность, выдерживая логику правового регулирования и обеспечивая при этом реализацию заложенных в Конституции России ценностей и принципов[46 - Безруков А.В. Конституция России: проблемы реализации и сохранения конституционной стабильности в условиях современных конституционных преобразований // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 376-377.].

Прежде всего, нужно обратиться к тому, как закреплены основы конституционного строя в Конституции РФ, что является, на наш взгляд, первичной гарантией его стабильности. При этом считаем достаточно узким подход некоторых ученых, согласно которому стабильность Конституции РФ связывается по преимуществу с усложненным порядком ее изменения[47 - Киреев В.В. Риски стабильности и изменчивости Конституции Российской Федерации // Конституция и конституционализм России XXI века: Мат. междунар. науч.-практ. конф. – Челябинск, 2013. С. 18-20.].

В главе I Конституции РФ, посвящённой основам конституционного строя, в ст. 15 закреплено, что конституция «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». В соответствии с этим принципом законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ, а значит и основам конституционного строя, в ней закреплённого. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Акцентируем внимание на формулировке ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей обязанность вышеперечисленных субъектов «соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», из которой видно, что происходит разграничение Конституции РФ и законов, к которым конституция не относится, поскольку видом закона не является. Такое отделение конституции от законов, на наш взгляд, является целесообразным и обоснованным. Данное разграничение определяет верховенство конституции (и вытекает также из него) не только по отношению к законам как нормативным правовым актам и нижестоящим правовым актам, но и по отношению к общепризнанным нормам и принципам международного права. Действительно, положения международных правовых актов (нормативность которых является дискуссионной в науке международного права) не могут быть выше по юридической силе конституционных положений. Верховенство конституции вытекает из народного и государственного суверенитетов, обеспечивающих ее легитимацию. В свою очередь, положения международных правовых актов имеют производный характер, поскольку принимаются в качестве результата ограничения конкретными субъектами международных отношений – государствами – своего государственного суверенитета, действующих в соответствии с конституционными нормами.

Положение ч. 2 ст. 15 Конституции РФ является основой принципа общеобязательности норм Конституции РФ и верховенства Конституции РФ и закона над обществом и государством. Ярким примером реализации этих норм Конституции РФ является постановление Президиума Московского городского суда о том, что целый массив постановлений Правительства г. Москвы о приостановлении прописки (регистрации) в дома, относящиеся к жилому фонду, подлежащему реконструкции (программа ликвидации пятиэтажек) противоречит Конституции РФ, провозглашающей право человека на свободу передвижения и выбора места жительства (ст. 27). К тому же ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает порядок ограничения конституционных прав граждан: эти ограничения могут быть установлены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[48 - Николаев О.В. Проблема нормативности актов в российском законодательстве // Юрист. 2002. № 11. С. 14-15.].

Значение норм, закрепляющих основы конституционного строя Российской Федерации, подчёркивается ст. 16 Конституции РФ, устанавливающей, что «никакие другие нормы <…> Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Получается, что Конституция РФ как учредительный акт содержит в себе собственную «конституцию», ядро, нормы, которые не только являются её составной частью, но и определяют принципы для других положений Конституции РФ. Потому они и носят название основ конституционного строя. Отметим, что место в российской правовой системе, которое отводит Конституция РФ для международных договоров, не является главенствующим над основами конституционного строя: международные договоры являются лишь «составной частью её правовой системы». По мнению ученых, положения частей 1 и 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Конституции РФ отражают стабилизирующую функцию конституционного регулирования, направленную на сохранение стабильности действия в обществе основного закона, «прежде всего, она проявляется в поддержке стабильности существующего конституционного строя в РФ»[49 - Нурмагамбетов Р.Г. Общая характеристика функций конституционного регулирования общественных отношений // Современное право. 2014. № 3. С. 27.].

Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 9-ой Конституции РФ устанавливается в соответствии со ст. 135 Конституции РФ[50 - О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федер. закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1998. ? № 10, ст. 1146.]. Данная статья предусматривает, что Федеральное Собрание не может пересмотреть гл. 1 «Основы конституционного строя». Нормы, определяющие основы конституционного строя РФ, не могут быть изменены без принятия новой конституции, устанавливающей иной конституционный строй, базирующийся на иных принципах. Тот факт, что ст. 16 Конституции РФ, указывающая на это, включена в гл. 1 Конституции РФ, показывает, что одной из основ конституционного строя является его «самозащита», невозможность изменить его частично.

Если юридическими гарантиями стабильности конституционного строя являются его действие на всей территории, закрепление его основ в Конституции РФ – акте высшей юридической силы, обладающем прямым действием, а также принятие и возможность изменения в порядке, установленном самой Конституцией РФ, то фактическими гарантиями являются различные меры, принимаемые государством для реализации закреплённых основ, то, что является неотъемлемым элементом для претворения основ конституционного строя в жизнь. Это необходимо для достижения совпадения юридической и фактической конституций, т.е. в полной мере использовать заключённый в самой Конституции РФ потенциал.

Одной из таких гарантий стабильности конституционного строя является, прежде всего, установление Уголовным кодексом РФ[51 - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. ? № 25, ст. 2954.] в соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ нормы, предусматривающих ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства[52 - Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии // Государство и право. 2004. № 10. С. 42-43.]. При этом уголовная ответственность не является единственной мерой государственного принуждения, применяемой в целях охраны конституционного строя РФ. Весьма актуальной является проблема конституционной ответственности, возникающей за «невыполнение высшими должностными лицами своих обязанностей по защите конституционного строя»[53 - Заявление Конституционного Суда РФ от 26 июня 1992 г. № З-3 // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. ? 1992. ? 9 июля. ? № 27, ст. 1572.]. В то же время некоторые ученые отмечают, что поскольку в Конституции РФ о конституционно-правовой ответственности как правовом институте ничего не сказано, то говорить о ней бессмысленно[54 - Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. – Воронеж, 1985. С. 84.]. При этом встречается и другая позиция, основанная на том, что рассматривать правонарушение в широком социальном контексте как нарушение социальных интересов и справедливости, то нарушения в конституционно-правовой сфере вполне реальны, как и реальна конституционно-правовая ответственность[55 - Алиев Т.Т. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности // Современное право. 2010. № 11. С. 30-35.].

Особую значимость приобретает вопрос об ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. При этом нельзя утверждать о том, что Конституция РФ безразлична к названному вопросу: в ней предусмотрены институты отрешения Президента РФ от должности (ст. 93) и ответственности Государственной Думы (ст. 109). Однако ими не исчерпывается необходимый и возможный объём конституционной ответственности должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Нормативно эта проблема может быть решена без внесения поправок в Конституцию РФ через принятие соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов[56 - Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (научно-практический семинар) // Государство и право. 1999. № 4. С. 120-121.].

Как отмечает И.А. Кравец, представляется обоснованным возрождение института выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. При этом в федеральном законодательстве следует сохранить основания (предусматривающие совершение правонарушений) и порядок привлечения органов государственной власти субъектов Российской Федерации к конституционно-правовой ответственности федеральными органами государственной власти, а элементы конституционно-политической ответственности следует развивать во взаимоотношениях регионального парламента и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Развитие форм парламентской политической ответственности должно привести к усилению роли и значения региональных парламентов в формировании законодательной политики регионов[57 - Кравец И.А. Юридические процедуры и политические мотивы реализации мер конституционной ответственности (проблемы и перспективы) // Конституционное право и политика: Сб. мат. междунар. науч. конф. / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М., 2012. С. 226.].

Важной гарантией конституционного строя Российской Федерации является судебный конституционный контроль. Позитивное значение конституционного контроля заключается в том, что он направлен на укрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защиту прав и законных интересов личности. При этом, как отмечает М.А. Могунова, его роль во многом зависит от состава осуществляющего его органа, от существующей в стране социально-политической обстановки. В отдельных случаях и в определенные периоды в жизни тех или иных стран он играл негативную роль, например, использовался для ограничения власти парламента[58 - Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М., 2003. С. 77.]. Наличие политико-правовых начал конституционного правосудия, его политизацию отмечал Н.С. Бондарь[59 - Бондарь Н.С. Конституционное правосудие в соотношении с политикой: теория и практика… без политизации // Конституционное право и политика: Сб. мат. междунар. науч. конф. / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М., 2012. С. 514-533.], политической составляющей в решениях Конституционного Суда РФ уделено внимание и И.М. Евлоева[60 - Евлоев И.М. Политическая составляющая в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Там же. С. 534-540.], Е.С. Аничкин отметил, что политический процесс является неотъемлемым «спутником» развития Конституции РФ и играет в этом развитии ключевую роль[61 - Аничкин Е.С. Роль политического процесса в развитии Конституции Российской Федерации // Там же. С. 105.].

Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Конституционный Суд РФ «является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства»[62 - О судебной системе Российской Федерации: федер. конституционный закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1997. ? № 1, ст. 1.]. Такое положение Конституционного Суда РФ отнюдь не случайно. Статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает широкий перечень его полномочий, среди них особенно важными для осуществления конституционного контроля являются такие полномочия Конституционного Суда РФ, как разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов и др.; а также право Конституционного Суда РФ давать толкование Конституции РФ[63 - О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1994. ? № 13, ст. 1447.]. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что решающую роль в толковании и охране Конституции РФ и конституционного строя РФ играет деятельность Конституционного Суда РФ.

В Рекомендациях Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации[64 - Рекомендации Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2001. № 6.] отмечалось, что во многом «слабость» механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации обусловлена незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства; отсутствием предусмотренного ст. 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» федерального закона об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ; недооценкой палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Российской Федерации социальной значимости решений конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности и упрочении конституционного строя. Не способствует этому и неиспользование потенциала юридических ведомств, в частности Министерства юстиции РФ, а также ограничение деятельности конституционных (уставных) судов лишь территорией 12 субъектов Российской Федерации. В целях совершенствования механизма исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Всероссийское совещание рекомендовало, в частности, Правительству РФ подготавливать изменения и дополнения в законодательство, вытекающие из постановлений и определений Конституционного Суда РФ; внести дополнения в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» о необходимости в официальных изданиях, в том числе при переиздании законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, делать отметки о признании не соответствующими Конституции РФ норм со ссылкой на соответствующие акты Конституционного Суда РФ; ускорить реализацию рекомендаций решений Конституционного Суда РФ рассмотреть вопрос о необходимости законодательного урегулирования вопросов, возникших в результате проверки конституционности положений ряда федеральных законов, в том числе и кодексов; законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации ? рассмотреть вопрос о совершенствовании механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов Российской Федерации; Конституционному Суду РФ ? возобновить практику обращения с Посланиями к Федеральному Собранию РФ, в которых, наряду с анализом вопросов состояния конституционной законности, акцентировать внимание и на исполнении актов Конституционного Суда РФ; Министерству юстиции РФ ? организовать выявление и мониторинг подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях федеральных законов и постановлений Правительства РФ, законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации; Генеральной прокуратуре РФ ? организовать опротестование названных актов либо обращение в суды о признании их недействующими.

В целях укрепления гарантий стабильности основ конституционного строя в 2013 году в положения Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены дополнения[65 - О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: федер. конституционный закон от 5 апр. 2013 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2013. ? № 14, ст. 1637.], в соответствии с которыми Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ, если иной срок не установлен постановлением Конституционного Суда РФ в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Федерального конституционного закона, вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части. Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу. Правительство РФ в случае подготовки положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из субъектов права законодательной инициативы, вправе отложить внесение законопроекта, инициатором которого является Правительство РФ.

В.Д. Зорькин отмечает роль актов толкования Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционной безопасности: «Мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом должна обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию ? и одновременно гарантировать права и свободы наших граждан, их конституционную безопасность, не позволить размыть российский государственный суверенитет, национальные интересы чужими интересами и правовым хаосом»[66 - Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Журнал российского права. 2005. № 12.].

Интересно проследить, как сам Конституционный Суд РФ оценивает уровень стабильности конституционного строя Российской Федерации. Отметим, что проблеме стабильности конституционного строя Конституционным Судом РФ уделяется внимание. Так, Заявление Конституционного Суда № З-3[67 - Заявление Конституционного Суда РФ от 26 июня 1992 г. № З-3 // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. ? 1992. ? 9 июля. ? № 27, ст. 1572.], принятое за полтора года до принятия Конституции РФ, несёт в себе существенную информацию. В этом Заявлении Конституционный Суд РФ отметил, что «конституционный строй нашего государства – под угрозой. Противостояние различных политических сил приближается к крайней черте. Усиливается правовой нигилизм, попираются основополагающие конституционные принципы, разрушаются гражданский мир и согласие. Огромный размах приобрела преступность, лишившая граждан чувства безопасности. Падает доверие людей к власти. Принимаемые законы, акты Президента и Правительства не выполняются либо не достигают желаемых результатов». В настоящее время заметно, что данные проблемы решаются или решены. Как уже было сказано выше, противостояние различных политических сил (со своими особенностями) сведено к минимуму, одна из главных целей государства – это построение гражданского общества, а значит преодоление нигилизма, недоверия общества, повышение уровня правовой и политической культуры личности. Современные тенденции развития федерализма в России решают «проблему целостности России».

В Заявлении Конституционного Суда № З-3 также указано, что «государственные органы, на которые Конституцией возложена обязанность защищать конституционный строй, права и свободы граждан, проявляют недопустимую пассивность, не используют предоставленные им Конституцией и законами полномочия». На сегодняшний день деятельность органов государственной власти по охране и защите конституционного строя является одной из гарантий стабильности конституционного строя РФ. В качестве примера можно указать, что Президент РФ (гарант Конституции РФ) принимает решение о приёме в гражданство Российской Федерации, причём отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ (ст. 16)[68 - О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62 // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2002. ? № 22, ст. 2031.].

Как отмечает В.В. Лысенко, в Российской Федерации создана целая система органов государственной власти, обеспечивающих ее конституционную безопасность, суверенитет, территориальную целостность, единство правового пространства страны, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина. Решение этих задач предполагает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти Российской Федерации на основе конституционного принципа разделения властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Характер угроз конституционной безопасности государства таков, что требует комплексной реализации усилий всех органов трех уровней публичной власти в Российской Федерации: федеральных, субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Обеспечение конституционной безопасности федеративного государства невозможно без четкого функционального распределения полномочий между различными государственными институтами, укрепления федеративного устройства страны путем совершенствования отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации[69 - Лысенко В.В. Конституционная безопасность и межэтнические конфликты современности // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. – М., 2014. Т. 1. С. 145-146.].

В 1995 году Конституционный Суд РФ указал, что из Конституции РФ можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора, как он интегрирован в Конституцию РФ; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации[70 - По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Российская газета. – 1995. ? № 155.].

В 1998 году Конституционный Суд РФ оценил деятельность органов государственной власти с точки зрения обеспечения стабильности конституционного строя РФ, указав, что провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства. Принципами функционирования механизма (системы) государственной власти в Российской Федерации, согласно ст. 10 Конституции РФ, являются разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (каждая власть в пределах своей компетенции действует самостоятельно) и взаимодействие (сотрудничество) властей в целях достижения общих конституционных целей и задач (обеспечение стабильности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.). Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80)[71 - По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 11 дек. 1998 г. № 28-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1998. ? № 52, ст. 6447.].

В этом же году Конституционный Суд РФ выработал правовую позицию относительно установления заградительного барьера в избирательном процессе, отметив, что демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. Учитывая возникшие в процессе принятия рассматриваемого Федерального закона обстоятельства, в частности позицию Совета Федерации, исходя из исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации, с тем чтобы не поставить под угрозу основы конституционного строя и его стабильность, законодатель мог в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотреть в данном Федеральном законе норму, устанавливающую отклонения от единой нормы представительства. Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом[72 - По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 17 нояб. 1998 г. № 26-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 1998. ? № 48, ст. 5969.].

Конституционным Судом РФ неоднократно подчеркивалось, что законодатель, регулируя порядок организации выборов в Государственную Думу, а также участие политических партий и избирательных блоков в выборах депутатов Государственной Думы, вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. Данная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом РФ в указанном выше Постановлении от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Законодательное закрепление таких условий способствует обеспечению нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом. Этим не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ)[73 - Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы политической партии «Народная партия Российской Федерации» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пунктов 1 и 2 статьи 71 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2004 г. № 215-О // Вестник Конституционного Суда РФ. ? 2005. ? № 1.]. Равенство кандидатов в депутаты перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов. Правила, по которым проводятся выборы, как и предварительные законодательные условия избрания одинаковы для всех кандидатов в депутаты и известны заранее; каждый избиратель вправе голосовать за любого кандидата в депутаты; кандидаты, которые по результатам голосования набрали менее 3 % голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, не признанные избранными, а также зарегистрированные кандидаты, снявшие до дня голосования свою кандидатуру без вынуждающих к тому обстоятельств, обязаны возвратить в полном объеме денежные средства, полученные от соответствующей избирательной комиссии для формирования избирательных фондов и на возмещение транспортных расходов[74 - Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.В. Жданова на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 67 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 2002 г. № 39-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».]. Законодательное закрепление таких условий позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на мелкие группы и фракции, способствует обеспечению нормального функционирования парламента, стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом. Этим не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции РФ)[75 - Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями Федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. № 234-О // Вестник Центризбиркома РФ. ? 2002. ? № 1.]. В 2007 году Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что введение процентного барьера (так называемый заградительный пункт), означающего некоторое ограничение пропорциональности представительства, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом[76 - По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия ? Российская партия коммунистов»: постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11-П // Российская газета. – 2007. – 21 июля. ? № 157.].

В.В. Красинский отмечает, что анализ решений Конституционного Суда РФ о противодействии религиозно-политическому экстремизму свидетельствует о выработке системы доктринальных взглядов судей Конституционного Суда РФ, направленных на предупреждение и пресечение экстремистских проявлений, в т.ч. в политической и религиозно-идеологической сферах, в частности, к числу таких доктринальных взглядов относятся: право федерального законодателя устанавливать содержание и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму и экстремизму; правомерность ограничения создания политических партий по признакам национальной и религиозной принадлежности; недопустимость создания региональных и местных политических партий; установление численности партии с учетом невозможности раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп в целях обеспечения стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом[77 - Красинский В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации о противодействии религиозно-политическому экстремизму // Современное право. 2013. № 6. С. 113-117.].

В 2006 году Конституционный Суд РФ отметил, что закрепленная Конституцией РФ организационная и функциональная самостоятельность органов законодательной власти предопределяет конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и, соответственно, их участие в федеральном законотворчестве, которое осуществляется в различных формах, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. В частности, в силу ч. 1 ст. 104 Конституции РФ они наделены правом законодательной инициативы, что служит поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства Российской Федерации и стабильности ее конституционного строя (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) как условия реализации публичной властью преследуемых Конституцией РФ целей и способа обеспечения конституционных ценностей.

Наделение Конституцией РФ правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также принципом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией РФ пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса, а предоставленное им право законодательной инициативы ? поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией РФ пределах ? не может ограничиваться. Исходя из вытекающего из Конституции РФ требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее ч. 3 ст. 80, все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, включая законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией РФ государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов[78 - По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П // Российская газета. ? 2006. ? 6 дек. ? № 274.].

Проблемам стабильности конституционного строя РФ, стабильности основ конституционного строя РФ, стабильности законодательной власти, стабильности правового регулирования посвящены и иные акты Конституционного Суда РФ[79 - По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой: постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. ? 2001. ? № 22, ст. 2276; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. № 234-О // Вестник Центризбиркома РФ. ? 2002. ? № 1.]. Проблемы стабильности гражданских правоотношений[80 - Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным (недействующим) Положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей нотариусов, утв. Минюстом РФ, Федеральной нотариальной палатой 7 июня 1994 г.: решение Верховного Суда РФ от 25 июня 1998 г. № ГКПИ98-187. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».], стабильности общественных правоотношений[81 - Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 1999 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным распоряжения Президента РФ от 16.08.1998 № 308-РП: определение Верховного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № КАС99-149. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».] не оставлены без внимания и Верховным Судом РФ.

В целом национальный суд, рассматривая дело, всегда должен учитывать требования публичного интереса государства и общества в целом, права и интересы частных лиц. Задача суда ? сопоставлять требования государства и общества с интересами конкретного юридического или физического лица, находить компромисс, не допуская ситуации, при которой требования публичного интереса полностью подавляют частный интерес, и наоборот, когда публичные интересы вообще не учитываются судом. Таким образом, огромное значение судебной практики обусловлено тем, что в законодательстве лишь письменно закреплено то или иное определение, играющее роль некоторого средства первоначальной ориентации в предмете. В подобных случаях именно судебная практика выступает одним из эффективных средств совершенствования юридических дефиниций, выраженных законодателем в нормативных актах, раскрывая в процессе их толкования все существенное, делая их содержательными, верно отражающими общие и необходимые признаки такого многогранного явления, как право. Так, одной из сложных задач, требующих непосредственного вмешательства судов, является обеспечение справедливого баланса и непротиворечивости публичных и частных интересов[82 - Алиев Т.Т. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в сочетании баланса частных и публичных интересов в России // Современное право. 2010. № 4. С. 63-67.].

Как подчеркивает Н.В. Витрук, «слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), невысоким престижем Суда, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда»[83 - Цит. по: Малюшин А.А. Конституционно-судебное правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Моногр. ? М., 2013. ? 404 с.].

При этом следует согласиться с позициями исследователей относительно актов толкования Конституционного Суда РФ. Т.Я. Хабриева указывает, что Конституционный Суд РФ не может модифицировать норму ни при казуальном, ни при нормативном толковании Конституции[84 - Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 21.]. В.В. Лузин высказывается о недопустимости использования в системе континентального права метода свободного толкования Конституции[85 - Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верхового Суда США // Государство и право. 1997. № 10. С. 93.].

Как отмечено в Рекомендациях Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации[86 - Рекомендации Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2001. № 6.], Конституционный Суд РФ, как подтверждает практика, своими решениями способствует упрочению в стране конституционного строя, политической стабильности, реализации принципа разделения властей, укреплению федерализма и местного самоуправления, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Решения Конституционного Суда РФ дают толкование нормам Конституции РФ, выявляют конституционно-правовой смысл положений действующего законодательства.

Место и роль Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, его основные функции и полномочия как судебного органа конституционного контроля определяются, прежде всего, тем обстоятельством, что Конституционный Суд – «хранитель Конституции». В этом плане, как отмечает И.А. Корзина, обеспечение стабильности Конституции РФ, незыблемости конституционного строя, охрана признаваемых Россией прав и свобод человека и гражданина ? важнейшая задача Конституционного Суда РФ[87 - Корзина И.А. Полномочия конституционного правосудия в сфере защиты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 48-51; Корзина И.А. Полномочия конституционных судов в сфере судебной защиты местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. С. 29-33.].

При этом, на наш взгляд, Конституционный Суд РФ выступает гарантом стабильности конституционного строя Российской Федерации и обеспечивает конституционную безопасность в узком смысле этого слова, поскольку его деятельность направлена на осуществление последующего конституционного контроля, связана прежде всего с проверкой соответствия положений нормативных правовых актов Конституции РФ как писаных источников правовых норм. В процессе реализации Конституционным Судом РФ своих полномочий он не осуществляет формальное толкование конституционных положений, но выявляет их конституционно-правовой смысл, оценивая последствия их применения, отражающиеся на всех значимых сферах общественной жизни, реализации прав и интересов личности и функционирования государства. При этом Конституционный Суд осуществляет свою деятельность по поступившим запросам и жалобам иных субъектов. Поэтому полагаем обоснованным рассмотрение проблемы конституционной безопасности и обеспечения стабильности основ конституционного строя РФ в широком смысле этого слова, поскольку деятельность всех органов государственной власти, иных государственных органов, не относящихся к системе разделения властей, органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан, юридических лиц и т.д. так или иначе, прямо или косвенно связана с реализацией конституционных норм и обеспечением эффективности реализации конституционных положений, составляющих основы конституционного строя Российского государства.

В науке конституционного права можно встретить различные точки зрения относительно способов обеспечения стабильности конституционного строя и стабильности самой конституции. Так, по мнению В.О. Лучина, уровень стабильности конституционных норм во многом зависит от того, насколько оптимально определен их предмет, конституционные нормы не должны регулировать динамичные отношения, не отражающие устойчивых тенденций и закономерностей общественного развития[88 - Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. ? М., 2002. С. 43.]. Как отмечает Н.В. Витрук, «стабильность Конституции РФ проявляется в незыблемости ее установлений, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти, в неуклонном ее исполнении. Общественный компромисс, воплощенный в Конституции, служит гарантией реальности и стабильности функционирования гражданского общества, политической системы, конституционного строя»[89 - Цит. по: Принудительное исполнение актов судов и иных органов в отношении юридических лиц (организаций и предпринимателей). Проблемные аспекты: Сб. мат. междунар. науч.-практ. конф. / З.М. оглы Али-заде, Д.Б. Симон, Л.В. Бутько и др.; отв. ред. А.О. Парфенчиков, Д.Х. Валеев. ? М., 2013. ? 352 с.].

Ряд отечественных исследователей считают, что безусловная неизменность основного закона не является гарантией эффективности реализации полномочий органа государственной власти. Качественная реализация организационной функции конституции государства является залогом эффективности реализации государственной власти[90 - Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2006. С. 64-65.]. Как указывает С.А. Авакьян, «попытку сделать Конституцию неизменной нельзя считать серьезной. Конституция развивается вместе с обществом, она должна меняться, если есть необходимость. Стабильность Конституции обеспечивается не тем, что в нее не вносят изменения, а тем, что она соответствует потребностям общества. В этом случае она действует»[91 - Авакьян С.А. Стране нужна новая конституция // Законодательство. 2004. № 11. С. 1.]. Оценивая перспективы действующей Конституции РФ 1993 года С.А. Авакьян отмечает, что «мудрость заключается в том, чтобы не затягивать то, что называется переходным периодом, и дать стране и народу конституцию для длительного и устойчивого развития», такая конституция «станет основой гармоничного развития общества; полнее отразит цели и задачи государства, его связь с обществом»; изменит баланс центральных властей за счет отражения реальной роли парламента[92 - Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии: Сб. науч. ст. ? М., 2006. Вып. 1. С. 6-21.].

В 2005 году Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин подчеркнули, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, быть в развивающемся обществе не может. Поэтому на определенном этапе общественного развития встанет вопрос и о принципиальных поправках или об изменении российской Конституции РФ 1993 года. Необходимо учитывать, что понятие современной конституции сложилось на основе длительного исторического развития. Прежде всего, современная конституция – это учредительный правовой акт, учредительный закон. Конституция как «каркас общественной жизни» закрепляет и регулирует только основные, главные, принципиальные общественные отношения, является базой для развития других[93 - Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М., 2005. С. 7-8, 34, 37, 64.].

При этом, как справедливо отмечает М.С. Матейкович, «Российская Конституция, несмотря на обстановку политического и экономического шторма, сопровождавшего ее принятие, несмотря на ряд очевидных дефектов, далеко не исчерпала свой потенциал, в том числе и в сфере формирования основ демократии. Ее замена либо радикальная ревизия означали бы очередную победу политики над правом, хаоса над стабильностью. Но для модернизации существующих конституционных принципов уже недостаточно, ибо принципы определяют вектор развития, ограничивают дискреционный потенциал публичной власти в сферах нормотворчества и правоприменения. Отечечтвенному конституционализму остро не хватает принципа политической справедливости, присутствующему, например, в Конституции Индии (преамбула, статья 38)»[94 - Матейкович М.С. Правовое обеспечение модернизации политической системы России // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Мат. междунар. науч. конф. / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М., 2010. С. 62-63.].

Некоторые конституционалисты обосновывают необходимость конституционной реформы, в том числе в целях стабильности конституционного строя. Как отмечает Н.А. Боброва, «задача замораживания текста Конституции России в неизменном виде ради стабилизации общества и государства исчерпала себя и превратилась в тормоз общественного развития. Налицо конституционный кризис, который можно разрешить лишь кардинальной реформой Конституции»[95 - Боброва Н.А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 33-37.].

Ю.Г. Барабаш отмечает важность определения, прежде всего, предмета обеспечения стабильности конституционного строя, указывая, что «украинские ученые активно бросились создавать эфемерные механизмы обеспечения стабильности конституционного строя, не разобравшись до конца, возник ли этот строй на самом деле как система отношений, базирующихся на демократических началах, уважении к человеческому достоинству и обеспечении автономии личности (хотя если быть точным до конца, то в указанных исследованиях констатируется факт существования этого порядка) <…>. И потому, прежде чем подытоживать 20-летние результаты государственного строительства, следует откровенно сказать о том, а началось ли становление такого желанного для всех отечественных юристов “конституционного строя”»[96 - Барабаш Ю.Г. Идеологическая основа действующей Конституции Украины: «беззащитная демократия» или «воинствующий радикализм»? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 55-59.].