Татьяна Братко.

Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований



скачать книгу бесплатно

С учетом вышеизложенного более предпочтительным следует признать второй из двух основных подходов к пониманию принципов права. Согласно этому подходу правовыми принципами считаются отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер. Например, по мнению С. С. Алексеева, юридические принципы – «это выраженные в праве (курсив наш – Т. Б.) исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[23]23
  Проблемы теории права: в 2 т. Т 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 102.


[Закрыть]
. Р. Лукич видит в правовых принципах «абстрактные нормы, выведенные из менее абстрактных норм и действующие в случаях, охваченных нормами низшего порядка»[24]24
  Лукич Р Методология права / пер. с сербскохорватского В. М. Кулистикова; под ред. и с вступ. статьей Д. А. Керимова. М.: Прогресс, 1981. С. 278.


[Закрыть]
. С точки зрения И. Л. Честнова, юридические принципы представляют собой «исходные начала образов права, форм права и правопорядка»[25]25
  Честнов И. Л. Постклассическая теория права. М.: Алеф-Пресс, 2012. С. 456.


[Закрыть]
, которые наряду с материально-правовыми и процессуально-правовыми нормами входят в структуру нормативности права[26]26
  Честнов И. Л. Постклассическая теория права. М.: Алеф-Пресс, 2012. С. 443.


[Закрыть]
. Э. Д. Соколова подчеркивает, что принципами финансового права являются только закрепленные нормами финансового права основные положения финансовой деятельности государства и муниципальных образований[27]27
  Соколова Э. Д. Система принципов финансового права // Финансовое право.

2012. № 8. С. 7–8.


[Закрыть]. Нередко понятия правового принципа и нормы, имеющей широкое содержание, даже используются как синонимы[28]28
  Словарь международного права / С. Б. Бацанов, Г К. Ефимов, В. И. Кузнецов [и др.]. М.: Международные отношения, 1986. С. 324.


[Закрыть]
(хотя такое словоупотребление и не совсем корректно, поскольку правовой принцип является общей нормой особого рода).

В рамках этого (второго) подхода имеется два направления, которые различно оценивают формы и способы закрепления юридических принципов в позитивном праве:

1) необходимым признаком всякого правового принципа признается его непосредственное законодательное закрепление в качестве фундаментальной основы права;

2) точное выражение правового принципа в общих нормах закона не считается обязательным.

Теории, относящиеся к первому направлению, обычно трактуют юридические принципы как основные, наиболее общие нормы, закрепленные законом в качестве основополагающих начал права[29]29
  См., например: Якуб М. Л. О понятии принципа уголовного права и уголовного процесса // Правоведение. 1976. № 1. С. 56–64; Пилипенко А. А. Принципы финансового права России и их нормативное закрепление [Электронный ресурс]: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2013. 26 с. URL: http://dlib.rsl.ru/01005057693 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]
. Причем правовыми принципами не признаются положения, которые непосредственно не сформулированы в законе, а вытекают из ряда норм. Эти теории построены без учета того, что право и закон, строго говоря, не тождественны друг другу. Как справедливо указывал Л. С. Явич, не все основополагающие начала права находят закрепление в законе. И наоборот: сформулированные в законе руководящие положения могут не являться реальными принципами права[30]30
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 31.


[Закрыть]
. При таких условиях «индикатором действительного наличия того или иного принципа права становятся не столько объективное, сколько субъективное право, юридическая практика, правовые общественные отношения, правопорядок»[31]31
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 31.


[Закрыть]
. В связи с этим необходимо различать принципы законодательства (непосредственно закрепленные в законе руководящие положения, которые могут не иметь реального влияния на общественные отношения) и принципы права (основополагающие начала действующего права, воплощенные в правовых нормах и существующем правопорядке). Таким образом, закрепление законом в качестве основополагающего начала права относится к обязательным признакам принципа законодательства, но не принципа права.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он предусмотрен ст. 28, 31 БК РФ и, следовательно, является принципом законодательства. Но можно ли его считать принципом права? По нашему мнению, на этот вопрос следует отвечать положительно. Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов находит выражение не только в положениях ст. 31 БК РФ, но и в других нормах законодательства (например, ст. 10 БК РФ, устанавливающей трехуровневую структуру бюджетной системы РФ; разд. II и III ч. II БК РФ, определяющих правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ). Во-вторых, принцип самостоятельности бюджетов воплощается в российском правопорядке – в частности, применяется[32]32
  См. в Приложении А перечень судебных актов, в которых применен принцип самостоятельности бюджетов.


[Закрыть]
арбитражными судами и судами общей юрисдикции либо учитывается ими при толковании законов[33]33
  См. в Приложении Б перечень судебных актов, в которых принцип самостоятельности бюджетов упоминается при толковании законов.


[Закрыть]
. Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов – не только принцип законодательства, но и принцип права, поскольку он получает развитие в некоторой совокупности норм действующего права и оказывает влияние на существующий правопорядок.

Как отмечалось выше, теории, относящиеся ко второму течению, не называют непосредственное закрепление в законе обязательным признаком принципа права. Например, с точки зрения Г. Ф. Шершеневича, «под именем юридического принципа понимается общая мысль, направление, вложенное законодателем, сознательно или бессознательно, в целый ряд созданных им норм»[34]34
  Шершеневич, Г Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 15.


[Закрыть]
. По мнению Г. Ф. Шершеневича, одни принципы прямо установлены законодателем, другие же могут быть найдены путем обобщения, то есть, выведены из норм. В этом отношении «юридический принцип есть результат анализа»[35]35
  Шершеневич, Г Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 16.


[Закрыть]
. Похожие мысли высказывал С. Н. Братусь: «…если <…> принципы прямо не сформулированы, они должны быть обнаружены из общего смысла норм. В последнем случае в выявлении и формировании принципов отрасли права большую роль играет практика (административная, судебная, арбитражная) и правовая наука»[36]36
  Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права / Всесоюзный институт юридических наук. М.: Госюриздат, 1963. С. 137.


[Закрыть]
. Причем юридические принципы, выведенные из множества норм, носят общеобязательный характер[37]37
  См., например: Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 8–18.


[Закрыть]
и признаются нормами права. В частности, О. В. Смирнов подчеркивал, что «…нормативностью обладают не только принципы, непосредственно сформулированные в определенных статьях закона, но и те, которые такого закрепления не получили»[38]38
  Смирнов О. В. Основные принципы советского трудового права. М.: Юридическая литература, 1977. С. 23.


[Закрыть]
.

Подобные представления являются достаточно распространенными и в зарубежном правоведении. К примеру, еще во второй половине XIX в. немецкий ученый Р. Иеринг отмечал: «Задача толкования заключается в том, чтобы <…> извлечь из данных отдельных положений лежащий в их основе принцип»[39]39
  Иеринг Р. Юридическая техника. СПб., 1905. С. 65.


[Закрыть]
. Современный французский теоретик права Ж.-Л. Бержель под юридическими принципами подразумевает «положения (правила) объективного права (а не естественного или идеального права), которые могут выражаться, а могут и не выражаться в текстах, но (обязательно) применяются в судебной практике и обладают достаточно общим характером»[40]40
  Бержель Ж.-Л. Общая теория права / пер. с фр. Г В. Чуршукова; под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 168.


[Закрыть]
. Как указывает Ж.-Л. Бержель, «принципы права не выходят за рамки существующего юридического порядка; они являются его составной частью»[41]41
  Бержель Ж.-Л. Общая теория права / пер. с фр. Г В. Чуршукова; под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 157.


[Закрыть]
. При этом правовые принципы не всегда закреплены непосредственно в положениях писаного права, а могут быть выведены судом из норм закона или обычая при толковании[42]42
  Бержель Ж.-Л. Общая теория права / пер. с фр. Г В. Чуршукова; под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 168, 170–171.


[Закрыть]
.

Рассматриваемый подход не преувеличивает значение законодательного установления принципов и ориентирует на анализ живого, действующего права, сложившегося правопорядка, а не норм закона самих по себе. В этом состоит несомненное достоинство подхода. Но есть и уязвимая сторона – отсутствие четких критериев определения правовых принципов. Всякое ли положение, выводимое из некоторой совокупности норм закона, является юридическим принципом? Возможно ли формулирование исчерпывающего перечня принципов права?

Значение этих вопросов поясним на примере. Из одних норм БК РФ (гарантирующих соблюдение различных прав и интересов публично-правовых образований в бюджетной сфере[43]43
  Например, из нормы ст. 10 БК РФ, устанавливающей трехуровневую структуру бюджетной системы РФ; из норм разд. II и III ч. II БК РФ, определяющих правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.


[Закрыть]
) вытекает положение о самостоятельности бюджетов, а из других (существенно ограничивающих компетенцию публично-правовых образований в области публичных финансов[44]44
  Например, из нормы п. 1 ст. 154 БК РФ о возможности осуществления бюджетных полномочий исполнительно-распорядительного органа поселения, являющегося административным центром муниципального района, исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное поселение; из нормы п. 2 ст. 154 БК РФ о возможности осуществления отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения финансовым органом муниципального района; из норм гл. 19.1 БК РФ об осуществлении бюджетных полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации.


[Закрыть]
) – о подчиненности нижестоящих бюджетов вышестоящим. В связи с этим возникает закономерный вопрос: может ли выводимое из некоторых норм БК РФ положение о подчиненности бюджетов признаваться принципом бюджетного права РФ наряду с прямо предусмотренным БК РФ принципом самостоятельности бюджетов? И если оба эти положения в равной мере являются юридическими принципами, то какой из принципов имеет приоритет – принцип самостоятельности бюджетов или принцип подчиненности бюджетов?

Результатом толкования всякого правового акта становятся выводы о его содержании. Предположим, что в ходе толкования БК РФ принципом бюджетного права РФ признано и положение о самостоятельности, и положение о подчиненности бюджетов. Имеем два суждения о содержании БК РФ:

1) в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа самостоятельности бюджетов;

2) в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа подчиненности бюджетов.

Поскольку подчиненность бюджетов есть отрицание их самостоятельности, выходит, что первое высказывание утверждает за самостоятельностью бюджетов значение закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ, а второе – отрицает ровно то же самое. Первое суждение несовместимо со вторым (противоречит ему), поскольку оба высказывания:

а) относятся к одному и тому же предмету (а именно: к содержанию БК РФ);

б) относятся к одному и тому же времени (а именно: к настоящему времени);

в) рассматривают предмет в одном и том же отношении (а именно: с точки зрения определения БК РФ основ разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти).

Но, согласно законам формальной логики, два противоречащих друг другу суждения не могут быть оба сразу истинными[45]45
  Асмус В. Ф. Логика / Академия наук СССР; Институт философии. М.: Госполитиздат, 1947. С. 17–19.


[Закрыть]
.

Как отмечалось выше, БК РФ утверждает самостоятельность бюджетов, которая является реальным (то есть воплощенным в некоторой совокупности правовых норм и правопорядке) принципом бюджетного права РФ. Получается, что истину заключает в себе первое суждение – «в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа самостоятельности бюджетов». Следовательно, в соответствии с логическим законом противоречия ложно второе суждение («в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа подчиненности бюджетов»). Таким образом, истинным является только высказывание, утверждающее за самостоятельностью бюджетов значение закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Считать же фундаментальными началами бюджетного права РФ и самостоятельность, и несовместимую с ней подчиненность бюджетов – значит не принимать во внимание законы формальной логики при толковании БК РФ, что недопустимо (необходимость следования логическим законам в процессе толкования правовых актов является практически общепризнанной[46]46
  Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М.: Госюриздат, 1960. С. 389; Лазарев В. В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 71; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. С. 22–24, 59; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2009. С. 523–528.


[Закрыть]
).

Сама по себе потребность в толковании закона возникает из сомнения в вопросе о смысле (содержании) правовых норм, подлежащих применению. Нередко такое сомнение вызвано существованием правил, которые воспринимаются как противоречивые[47]47
  Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. С. 13–15.


[Закрыть]
. При толковании БК РФ важно учитывать, что вряд ли федеральный законодатель намеревался закладывать источник противоречий в созданную им систему норм. Ведь крайняя несогласованность юридических норм делает невозможным выбор правила, подлежащего применению в конкретной ситуации, то есть в конечном счете влечет неосуществимость требований норм права. В связи с этим и толкование БК РФ должно быть направлено не на установление неразрешимого противоречия правовых норм, а наоборот – на «снятие» противоречия приемлемым способом (например, путем доказывания того, что несогласованность норм является мнимой).

С учетом всего вышеизложенного только самостоятельность бюджетов можно рассматривать в качестве закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Тем более что именно самостоятельность бюджетов – а не их подчиненность – законодатель прямо называет в ст. 28 БК РФ принципом бюджетной системы РФ. Наличие же в Кодексе положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но никак не о существовании некоего неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов. Непосредственное законодательное закрепление положения о самостоятельности бюджетов в качестве правового принципа имеет большое значение еще и ввиду особенностей правовой системы России, которая относится к романо-германской правовой семье. Для нее характерно верховенство закона в системе юридических источников права[48]48
  Давид Р Основные правовые системы современности / пер. с фр. и вступ. статья В. А. Туманова. М.: Прогресс, 1988. С. 108–109.


[Закрыть]
и приоритет писаного права[49]49
  Кросс Р Прецедент в английском праве / пер. с англ. Т. В. Апаровой; под общ. ред. Ф. М. Решетникова. М.: Юридическая литература, 1985. С. 33.


[Закрыть]
. Поэтому даже если бы принцип подчиненности бюджетов был сформулирован в каком-либо судебном прецеденте или правовой доктрине[50]50
  Кстати сказать, единого доктринального подхода к принципам финансового права не существует. Разные исследователи не только предлагают разные перечни финансово-правовых принципов, но и дают одним и тем же принципам неодинаковое толкование. Подробнее об этом см.: Химичева Н. И. Принципы современного российского финансового права как основы бюджетно-правового регулирования // Очерки бюджетно-правовой науки современности. М.; Харьков: Право, 2012. С. 15–17.


[Закрыть]
, то он, во всяком случае, не имел бы приоритета по отношению к прямо установленному законом (ст. 31 БК РФ) принципу самостоятельности бюджетов.

Способы реализации принципа самостоятельности бюджетов

Чтобы дать общую оценку реализации принципа самостоятельности бюджетов в российской правовой системе, необходимо, прежде всего, исследовать вопрос о способах реализации (осуществления) этого принципа. Как указывал Л. С. Явич, нужно различать:

1) непосредственное осуществление принципов права (по терминологии Л. С. Явича «прямое действие» принципов, которое сводится главным образом к их общему информационно-руководящему влиянию[51]51
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 160–161.


[Закрыть]
);

2) опосредованное осуществление принципов права (предполагающее «их конкретизацию в нормах законодательства и в правоположениях судебной практики»[52]52
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 161.


[Закрыть]
, когда принципы находят свое косвенное выражение в субъективных правах и юридических обязанностях).

Важно отметить, что для обозначения способов осуществления правовых принципов часто используют другие термины. Например, говорят о следующих основных видах действия юридических принципов: прямом и опосредованном[53]53
  См., в частности: Курс международного права: в 7 т. Т. 2: Основные принципы международного права / Г В. Игнатенко [и др.]. М.: Наука, 1989. С. 9.


[Закрыть]
. В дальнейшем изложении эти «виды действия» мы будем именовать «способами реализации (осуществления)», чтобы избежать путаницы двух различных терминов:

а) «прямое и опосредованное действие принципов права» (понимаемое как их реализация, осуществление);

б) «действие во времени, пространстве и по кругу лиц» (под которым обычно подразумевают обладание юридической силой).

Чрезвычайно важен вопрос о том, предполагает ли непосредственное осуществление правовых принципов возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений (путем наделения участников отношений субъективными правами и юридическими обязанностями) или же оно ограничивается только общим информационно-руководящим воздействием принципов. В правовой доктрине сложилось два противоположных подхода к решению этого вопроса.

По мнению одних исследователей, правовые принципы «имеют нормативное значение, однако из них непосредственно не вытекают конкретные права и юридические обязанности»[54]54
  Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 253.


[Закрыть]
. Принципы выполняют «функцию опосредования и упорядочения общественных отношений»[55]55
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 25.


[Закрыть]
, но принимают участие в регулировании поведения косвенно[56]56
  Явич Л. С. Общая теория права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1976. С. 151–152.


[Закрыть]
. Л. С. Явич отмечал по этому поводу: «Принципы права <…> в состоянии оказывать и самостоятельное воздействие на общественные отношения… Направляющее влияние таких положений несомненно, но они не заключают в себе моделей прав и обязанностей, правоотношений, составляющих непосредственное содержание обыкновенных юридических норм. Поэтому в таких случаях можно говорить о «программирующей функции» принципов права»[57]57
  Явич Л. С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 32–33.


[Закрыть]
. С. С. Алексеев также указывал, что «нормы-принципы сами по себе <…> детализированно не регулируют общественные отношения»[58]58
  Проблемы теории права: в 2 т. Т 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 242.


[Закрыть]
. Но они все же имеют «самостоятельное регулирующее значение»[59]59
  Проблемы теории права: в 2 т. Т 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 103.


[Закрыть]
, которое заключается в том, что принципы «направляют юридическую практику, определяют общие линии решения юридических дел»[60]60
  Проблемы теории права: в 2 т. Т 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 242.


[Закрыть]
. С. С. Алексеев рассматривает нормы-принципы как разновидность специализированных норм и подчеркивает: «Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений. При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор»[61]61
  Общая теория права: в 2 т. Т. 2 / С. С. Алексеев. М.: Юридическая литература, 1982. С. 70–71.


[Закрыть]
. Аналогичной позиции придерживался и О. В. Смирнов: «Устанавливая общее правило поведения на основе руководящей идеи, принцип не содержит главных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции). С его помощью, следовательно, нельзя всесторонне урегулировать конкретное отношение»[62]62
  Смирнов О. В. Основные принципы советского трудового права. М.: Юридическая литература, 1977. С. 25.


[Закрыть]
.

Между тем в науке существует и противоположное мнение. Г. С. Остроумов, например, указывал: «Поскольку <…> правовые принципы являются юридическими правилами взаимного поведения людей, они должны предусматривать установление таких общественных отношений, участники которых наделяются соответствующими юридическими правами и обязанностями»[63]63
  Остроумов Г С. Правовое осознание действительности. М.: Наука, 1969. С. 125.


[Закрыть]
. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский тоже признавали возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений[64]64
  Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 154–160.


[Закрыть]
. С их точки зрения, положения закона наиболее общего характера «не только служат базой для создания иных юридических норм, но и сами содержат в себе определенные элементы, характерные для нормы права»[65]65
  Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 157.


[Закрыть]
. В этой связи В. Н. Карташов справедливо отмечает: «…некоторые нормы права в силу своей социально-правовой значимости и фундаментальности могут одновременно выступать и в качестве принципов права»[66]66
  Карташов В. Н. Принципы права (некоторые аспекты понимания и классификации) // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова. 1999. С. 6.


[Закрыть]
. Более того, анализ международных актов приводит отдельных авторов к обоснованному выводу, что из правовых принципов непосредственно вытекают права и обязанности[67]67
  Курс международного права: в 7 т. Т 2: Основные принципы международного права / Г В. Игнатенко [и др.]. М.: Наука, 1989. С. 7, 10.


[Закрыть]
.

По нашему мнению, правовые принципы вообще и принцип самостоятельности бюджетов в частности способны прямо регулировать общественные отношения путем наделения их участников правами и обязанностями. В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов закреплен ст. 31 БК РФ. Рассмотрим словесную формулу его выражения. Как видно из текста ст. 31 БК РФ[68]68
  Текст ст. 31 БК РФ приведен в Приложении В.


[Закрыть]
, содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих определенные субъективные права и юридические обязанности (право и обязанность обеспечивать сбалансированность бюджета, право устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, и проч.). Все эти нормы состоят из гипотез и диспозиций, то есть как раз из тех элементов, наличие которых в структуре всякой правовой нормы признается необходимым и достаточным[69]69
  Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 160.


[Закрыть]
.

Под диспозицией принято понимать структурную часть нормы права, излагающую содержание самого правила поведения, определяющую права и обязанности субъектов регулируемого нормой отношения[70]70
  Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 253.


[Закрыть]
. Закрепленные ст. 31 БК РФ правовые нормы имеют однотипные диспозиции, которые предусматривают, что:

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

– и так далее.

Важно сделать небольшое уточнение: перечисленные в ст. 31 БК РФ права и обязанности принадлежат, строго говоря, не органам государственной власти и органам местного самоуправления (далее – органы публичной власти), а соответствующим публично-правовым образованиям. Это признается и федеральным законодателем, поскольку:

1) как раз к полномочиям публично-правового образования (а не его органов) относится в соответствии со ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета, то есть те виды деятельности, которые, согласно ст. 6 БК РФ, охватываются понятием «бюджетный процесс»; но если полномочиями по реализации отдельных видов деятельности в рамках бюджетного процесса наделено именно публично-правовое образование, то оно же (а не его органы) обладает и предусмотренным ст. 31 БК РФ правом осуществлять бюджетный процесс в целом;

2) согласно ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ, каждое публично-правовое образование имеет собственный бюджет[71]71
  Подобное нормативное регулирование в полной мере соответствует доктринальным представлениям о бюджете. В частности, на принадлежность бюджета именно публично-правовому образованию, а не его органам, указывали советские правоведы. См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 128–129.


[Закрыть]
, иными словами, оно вправе и обязано иметь собственный бюджет; но если субъектом права на собственный бюджет названо именно публично-правовое образование, то ему же (а не его органам) принадлежат и все права, которые являются зависимыми или производными от права на собственный бюджет, в частности:

– право обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств;

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета[72]72
  Здесь и далее под чужим для соответствующего публично-правового образования бюджетом подразумевается бюджет, принадлежащий другому публично-правовому образованию.


[Закрыть]
).

Таким образом, перечисленными в ст. 31 БК РФ правами и обязанностями обладают сами публично-правовые образования, а не их органы. При этом органы публичной власти в рамках их нормативно установленной компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в правоотношениях (например, с физическими и юридическими лицами) от имени соответствующих публично-правовых образований.

Выше отмечалось, что ст. 31 БК РФ закрепляет правовые нормы, состоящие только из диспозиций и гипотез. Как известно, гипотезой считается структурная часть правовой нормы, определяющая условия, при наличии которых эта норма должна действовать, подлежать применению[73]73
  Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 253.


[Закрыть]
. Что касается ст. 31 БК РФ, то она не просто предусматривает ряд прав и обязанностей, но и называет признаки субъектов этих прав и обязанностей: речь идет о многократном упоминании в тексте ст. 31 БК РФ органов публичной власти, «наделенных» соответствующими правами и обязанностями. Получается, что нормы ст. 31 БК РФ направлены на регулирование достаточно широкого – но все-таки строго ограниченного – круга общественных отношений. Через признаки субъектов прав и обязанностей определены условия, при наличии которых реализуются нормы ст. 31 БК РФ. Эти условия и представляют собой гипотезы соответствующих правовых норм.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11