Светлана Куценко.

Региональная экономика и управление



скачать книгу бесплатно

Не получил конституционного закрепления сам термин, который обозначал бы обобщенное наименование территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вместе с тем, в ней определен базовый, первичный уровень территориальной организации местного самоуправления – городское и сельское поселение.

Другой существенный пробел конституционного регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ – отсутствие в Конституции РФ норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления. Необходимо указать и на более общую проблему: подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах РФ не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов РФ, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т. д.). Отсутствие в Конституции РФ самого понятия административно-территориального устройства субъекта РФ либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта РФ, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов РФ.

При отсутствии в Конституции РФ норм, комплексно регулирующих административно-территориальное устройство субъектов РФ, особое значение приобретает конституционное определение полномочий по правовому регулированию отношений в данной сфере, разграничение этих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Указанные полномочия, в зависимости от предмета правового регулирования, подразделяются на:

а) полномочия по определению правовой основы (порядка) регулирования (установления и изменения) административно-территориального устройства субъекта РФ;

б) полномочия по непосредственному регулированию (установлению и изменению) административно-территориального устройства субъекта РФ.

Поскольку федеративное устройство России урегулировано непосредственно Конституцией РФ, основной областью территориального устройства, требующей законодательного урегулирования, остается территориальная организация субъектов РФ. Необходимость принятия федерального закона, который закрепил бы основы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ, в связи с этим не вызывает сомнений. Но, к сожалению, федеральное законодательство пока развивается по иному пути. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положения, направленные на регулирование территориальной основы местного самоуправления, но при отсутствии взаимосвязи с общей системой административно-территориального устройства субъекта РФ соответствующие положения носят крайне неопределенный характер.

Анализ положений статей 71 и 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что полномочия федеральных органов государственной власти распространяются не только на установление общих принципов территориальной организации органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, но и на некоторые иные отдельные вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ, непосредственно связанные с предметами ведения, предусмотренными указанными статьями Конституции РФ.

Так, пункт "р" ст.71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации наименования географических объектов.

Поскольку административно-территориальные единицы субъекта РФ одновременно являются географическими объектами, а наименование административно-территориальной единицы является важным элементом ее статуса, постольку данный вопрос административно-территориального устройства субъекта РФ должен регулироваться федеральными органами государственной власти.

Некоторые полномочия федеральных органов государственной власти в области регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ прямо не предусмотрены Конституцией РФ, но обусловлены тем, что в определенных случаях данное регулирование детерминируется факторами, имеющими общенациональное значение, например, интересами обеспечения обороны страны и безопасности государства или иными обстоятельствами, относящимися к тем сферам, которые в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции РФ составляют предмет ведения Российской Федерации либо предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящее время заключение соглашений актуально и оправданно, но лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно или нецелесообразно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав предпосылки его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

Передача осуществления части полномочий по соглашению не должна вести к существенному перераспределению функций исполнительных органов власти. Предметами соглашений должны, как правило, выступать осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых программ, оперативное управление конкретными объектами федеральной или региональной собственности, иные вопросы, не влекущие перераспределения функций исполнительных органов власти. Однако и такая передача имеет логические пределы: она не должна вести к умалению самостоятельности субъекта РФ, равно как и к нарушению единства исполнительной вертикали власти.

Решение вопроса о начале действия соглашения, внесении в него изменений и дополнений, а также о прекращении его действия отдано Правительству РФ. При этом нормы законодательства не устанавливают конкретных оснований для отказа Правительства РФ утвердить соглашение.

20-летний опыт разграничения компетенции привел к абсолютному доминированию законодательного разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. Однако это не означает полного отказа от договоров, так как использование договоров в процессе разграничения предметов ведения и полномочий определено в ч.3 ст. 11 Конституции РФ. Договоры и соглашения стали вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. Их заключение оправдано только в исключительных случаях, если оно обусловлено юридически значимыми особенностями субъектов РФ в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. Тем более что само законотворчество строится с использованием диалогического подхода. Федеральный центр и регионы все более эффективно взаимодействуют при принятии наиболее значимых решений, в том числе законодательных. Элементы договорных начал заложены и в основах взаимодействия законодательных и исполнительных органов Российской Федерации и ее субъектов.

Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. В самом общем значении под федерализмом понимается идеология, принцип взаимоотношений между различными государствами и (или) общностями людей и государством вне зависимости от формы его политико-территориального устройства (унитарной, федеративной, конфедеративной). Содержанием такой идеологии является оптимальное и справедливое разделение публичной власти в обществе на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих связей и отношений. Федерализм рассматривается как образ жизни, как способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности, от конфедерации и федерации до региональных государств и местного самоуправления. Иногда федерализм рассматривается как теория федеративной формы государственного устройства, а конкретное федеративное государство – в качестве ее реализации и воплощения. Кроме того, федерализм может быть рассмотрен одновременно как принцип, режим и форма государственного устройства.

Выделяют три существенных признака федерализма.

1. Наличие двух уровней государственной власти (в РФ – федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ).

2. Разделение государственной власти (компетенции) между государством и его субъектами. Разделение государственной власти является необходимым признаком федерации, без которого не существует федеративной государственности. По этому видовому признаку федеративное государство отличается от унитарного.

3. Единство государственной власти и целостность федеративного государства. Разделение государственной власти между государством и составляющими его субъектами, децентрализация государственной власти не может выть беспредельной, она ограничена обеспечением единства и целостности государства, образованного этими субъектами. По этому видовому признаку федерация отличается от конфедерации, которая не является единым государством, а представляет собой союз независимых государств.

Выделенные признаки присущи любому федеративному государству, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно говорить об организации государственного устройства на основе федерализма. Однако реализация этого принципа имеет свои специфические особенности в различных федеративных государствах и в разные периоды их истории вследствие экономических, национальных, культурных, политических и иных условий, в которых возникает, развивается и функционирует то или иное государство.

Федерация – это форма политико-территориального устройства государства, которая заключается в единстве и разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами на основе конституционного и иного нормативно-правового закрепления определенных объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных (представительных) органах государства.

4. При федеративной форме государственного устройства:

а) за каждым уровнем закрепляется определенный объем государственной власти;

б) осуществляется сотрудничество и согласование интересов различных уровней власти, без которых невозможно федеративное государство;

в) имеет место представительство субъектов в законодательных (представительных) органах государства, т. е. присутствует механизм участия субъекта в управлении федеративным государством в целом (в Российской Федерации такое представительство осуществляется через Совет Федерации РФ в Федеральном Собрании РФ).

5. При федеративном устройстве государства указанные выше особенности разделения государственной власти закрепляются нормами Конституции федерации, федеральных законов и законов субъектов федерации, а также Федеративного договора и договоров федерации с ее субъектами.

При исследовании федеративной формы государственного устройства само понятие федерации выступает в качестве общей категории как единство всех ее разновидностей, а особенным являются различные модели федерации, как единство общих признаков, присущих всем федерациям, и их отдельных (единичных) особенностей, характерных для конкретного проявления федерации.

В зависимости от способа разделения государственной власти, и самого объема власти, закрепленного за разными ее уровнями, можно выделить централизованные (власть максимально сосредоточена на федеральном уровне) и нецентрализованные (исходным при вертикальном разделении государственной власти, выступает принцип субсидиарности: вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет необходимости передавать наверх) федерации. В реальности можно говорить лишь о степени централизации или децентрализации власти в конкретном федеративном государстве.

В зависимости от типа взаимодействия между центральной и региональной властью выделяют дуалистическую (максимально четкое разграничение объемов власти по вертикали, каждый уровень государственной власти самостоятелен и независим в своей исключительной сфере ведения) и кооперативную (по максимуму сотрудничество различных уровней власти) модели федерации, которые также не встречаются в чистом виде.

В зависимости от различий в конституционном статусе субъектов выделяют симметричные и асимметричные федерации. При симметричной модели все субъекты имеют одинаковые конституционные статусы, при асимметричной они различаются.

Россия на современном этапе развития характеризуется формально симметричной (реально асимметричной), дуалистически ориентированной и централизованной федеративной формой государственного устройства.

В литературе наряду с субъектом РФ часто как синоним используется понятие «регион». Официальное определение термина «регион», изложено в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июля 1996 г. В этом документе под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. В современных условиях актуальность рассмотрения проблемы, связанной с разграничением понятий и определений региона и его функций, выяснения их сущностного содержания обусловливается возросшей ролью регионального управления. Следует отметить, что и в отечественной, и в зарубежной научной литературе нет четкого определения понятия «регион». Это является одной из причин многообразия направлений и методологических подходов в современных региональных исследованиях как в России, так и за рубежом. В табл. 6.1 приведены наиболее часто встречающиеся в литературе понятия «регион».


Таблица 6.1 Авторские формулировки термина «регион»


[8]8
  Некрасов Н.Н. Региональная экономика. – М.: Экономика, 1975.


[Закрыть]
 [9]9
  Тяглов С.Г. Региональная экономика. – Ростов н/Д: Феникс, 2001.


[Закрыть]
[10]10
  Игнатов В.Г. Регионоведение: Методология, политика, экономика, право / В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. – Ростов н/Д: Изд. центр «МарТ», 1998.


[Закрыть]
[11]11
  Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1989., С. 9.


[Закрыть]



[12]12
  Маршалова А.С. Основы теории регионального воспроизводства / А.С. Маршалова, А.С. Новоселов. – М.: Экономика, 1998.-с. 14


[Закрыть]
[13]13
  Бильчак В.С. Региональная экономика / В.С. Бильчак, В.Ф. Захаров. – Калининград: Янтар. сказ, 1998.– с.13.


[Закрыть]
[14]14
  Транберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. – М.: ГУ ВШЭ, 2000.С.-16


[Закрыть]
[15]15
  Дотляровский В.А. Зарубежный опыт комплексного развития регионов (территорий)// Регионология. 1994, № 2–3, С. 149–156.


[Закрыть]
[16]16
  Шнипер Р.И. Регион: экономические методы управления. – Новосибирск: Наука, 1991.С.17.


[Закрыть]


Анализ представленных в литературе мнений ученых позволяет утверждать о существовании четырех сформировавшихся подходов к содержанию понятия «регион»: территориальный, экономический, социальный и пространственный.

В рамках дальнейшего рассмотрения проблем регионального развития примем за основу следующее определение региона. Регион – это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и наличием политико-административных органов исполнения.

Тема 5
Типология регионов

Агрегирование регионов по определенным типологическим признакам принято называть типологией регионов. Этот, в известной степени искусственный, прием используется наиболее часто в региональной политике, социально-экономических исследованиях групп субъектов федерации, главным образом, через решение научно-практических решения задач в области размещения производственных и инфраструктурных объектов на конкретных территориях.

Систему показателей для выделения определенных типов регионов кратко предлагается структурировать следующим образом:



Существует не менее 13 подходов[17]17
  Горшенина Е.В. «Региональные экономические исследования: теория и практика. Монография. Тверь: Тверской Гос. Унив-т.2009 – 203с.
  http://cyberleninka.rU/article/n/problemy-tipologii-regionov-subektov-rf


[Закрыть]
к типологии регионов, основанных на их специализации, степени благоприятности инвестиционного климата, определенных статистических показателей как индикаторов развития, на методах кластерного анализа и др.

Масштабы территории Российской Федерации и разнообразие природных условий объективно формируют неоднородность экономического пространства страны. Социальная неоднородность или различия в качестве и уровне жизни населения формируются в результате осуществления государством региональной политики. При этом следует признать, что наследство постсоветского периода социально-экономического развития, «перестройка», кризис 90-х годов и необходимость преодоления их последствий ограничивают возможности государства в эффективном решении всего многообразия социальных проблем регионов.

Анализ сложившейся в стране классификации регионов по уровню социально-экономического развития, позволил разработать рекомендации по уточнению признаков классификации проблемных регионов, обосновать необходимость принятия соответствующих поправок к нормативно-правовым актам, связанным с их регулированием и сформулировать предложения по определению «проблемности» территории и формированию соответствующих критериев.

Понятия «проблемный регион», «проблемная территория» получили широкое распространение, как в экономических научных исследованиях, так и в сложившейся практике реализации государственной региональной политики. Различные аспекты проблемных регионов рассмотрены в работах А. Г. Гранберга, Л. А. Иванченко, В. В. Кистанова, В. Н. Лексина, Л. Н. Лыковой, В. Я. Любовного, В. Н Масакова, В. А. Матвеева, О. С. Пчелин-цена, В. К. Савельева, А. Ф. Самохвалова, А. И. Татаркина, С. Н. Хурсевича, А. Н. Швецова, Б. М. Штулъберга и др.

По мнению М.К.Бандмана, Г.М.Лаппо и Я.Г. Машбица, проблемный регион – это регион, который не в состоянии сам (без помощи государства, извне) решить свои обостряющиеся проблемы. При таком понимании городские и сельские поселения выпадают из рассмотрения, что вряд ли оправдано, так как предметом особой государственной заботы могут быть и отдельные "точки роста”, обеспечивающие технологический прорыв или решение других задач, например, муниципальные образования, переживающие кризис в развитии градообразующих объектов[18]18
  Проблемные регионы: понятие, типы, особенности. Бандман М.К., Лаппо Г.М., Машбиц Я.Г. Изв. РАН, серия Географическая, № 5, 1994.


[Закрыть]
.

Следует признать, что проблемные регионы не являются однородными, а имеют свою специфику, связанную с характером и сочетанием на их территории различных экономических и социальных проблем. Это, в свою очередь, предопределяет соответствующие особенности методов и механизмов их государственной поддержки.

Вопросам типологизации проблемных регионов в последнее десятилетие уделяется значительное внимание со стороны ученых-регионалистов. В частности, данные вопросы системно рассматривались в работах А. Г. Гранберга, В.Н. Лексина[19]19
  Лексин В.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития/ Н.В. Лексин, А.Н. Швецов. – М.: УРСС, 1997 г.


[Закрыть]
, Б.М. Штульберга [20]20
  Штульберг Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации/ Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский. – М. Гелиос АРВ, 2000.


[Закрыть]
и других исследователей. Типологизация строится с учетом тех факторов и признаков, которые играют определяющую роль в характеристиках регионов, отвечающих конкретным задачам исследования, как-то: инвестиционный рейтинг регионов, инновационная активность регионов, рейтинг конкурентоспособности, группировка по индексу развития человеческого потенциала, устойчивого развития и т. д. В таких исследованиях термины «депрессия» и «кризис» заменяются на «низкий», «ниже среднего» и другие.

Экономический ландшафт России перенасыщен регионами, в которых наиболее острыми являются экономические, демографические, этнические, геополитические, а также ряд других проблем и их сочетания.

Наиболее существенным признаком, определяющим перспективы стабильного экономического развития регионов, является общий уровень состояния хозяйства. Именно это, фактически, определяет реальные возможности того или иного региона самостоятельно преодолевать кризисное состояние экономики и социальной сферы на основе мобилизации внутренних резервов и источников экономического развития.

Для регионов, располагающих определенными конкурентными преимуществами, решающее значение имеет крупномасштабная экономическая помощь со стороны государства. Речь идет о федеральных трансфертах в региональные бюджеты на цели текущего потребления и выделении федеральных средств на инвестиционные проекты, имеющие ключевое значение для экономики данных регионов.

Безусловно, развитие исследований типологии регионов и ее использование в государственном регулировании территориального развития позволит повысить результативность методов федеральной поддержки проблемных регионов, сконцентрировать ограниченные финансовые ресурсы на решении ключевых задач их развития, в том числе преодолении кризисных тенденций.

Основные типы проблемных регионов России можно свести к трем главным, по отношению к которым целесообразно применять особые методы государственного регулирования: отсталые (слаборазвитые), депрессивные, кризисные. Особо выделяются приграничные регионы.[21]21
  Дмитриева Т.Е. Периферийность: содержание, оценка, экономические следствия// Проблемы приграничных регионов России. – М.: ИГ РАН, 2004.


[Закрыть]

Идентификация слаборазвитых регионов основана на ряде признаков:

• крайне низкий общий уровень интенсивности хозяйственной деятельности;

• значительное отставание от большинства регионов страны по уровню накопленного производственного потенциала, а также уровню развития отраслей социальной сферы;

• общая неразвитость хозяйственной структуры региона, низкий уровень ее диверсификации с преобладанием сырьевых отраслей промышленности и (или) сельскохозяйственного производства;

• крайняя неразвитость всех основных типов региональных рынков;

•относительно слабая инфраструктурная (в том числе транспортная) освоенность территории.

А.Г. Гранберг относил к группе экономически слаборазвитых регионов территории с наиболее низкими удельными характеристиками масштабов общественного производства, узкоспециализированной экономикой преимущественно сырьевой или аграрной ориентации, максимальной степенью неразвитости всех основных компонентов современной экономической системы, включая накопленный производственный потенциал, региональную инфраструктуру и социальную сферу.[22]22
  Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. – М.:ГУ ВШЭ, 2004 г.


[Закрыть]



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Поделиться ссылкой на выделенное