Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни



скачать книгу бесплатно

Отмеченная Фринденталем тесная связь самоуправления с конституционным устройством государства повторялась и развивалась затем и в официозных изданиях, разъяснявших указанный закон, и в сочинениях его ученых комментаторов. С изменением государственного устройства, писал Гауштек[40]40
  Hauschtec B. Die Neubildung der inneren Verwaltung (1879). S. 1–2.


[Закрыть]
, наступила необходимость реформы и местного управления, так как «бюрократическое и конституционное государство понятия взаимно противоположные». «Только при наличности самоуправления в общинах», замечает Теллькампф[41]41
  Tellkampf. Ibidem. S. 39.


[Закрыть]
«возможно осуществление этого же самоуправления в более широких территориальных единицах, только на этой почве мыслимо целесоответственное устройство окружного и провинциального управлений, только на этой основе утверждается конституция в народной жизни».

В том же смысле высказываются и писатели иностранцы, имевшие случай разъяснять прусский закон 1872 г. «До издания Kreisordnung'a», говорит сэр Мориер, «законодательная работа страны совершалась путем конституционным, между тем как работа управления на основании абсолютных форм».

Небезынтересно отметить, что, доказывая отсутствие связи конституции 1848 г. с законом 1872 г., записка Министра Внутренних Дел делает ссылку на проф. Градовского (выноска 1-я, стр. 15). Но проф. Градовский вполне разделяет взгляд Фриденталя о наличности означенной связи и категорически высказывает, что во Франции и в Германии реформа местного управления, хотя и не последовала немедленно за введением конституции, но была прямым результатом перемены их политического строя (см. Начала Русск. Госуд. Права, т. III, стр. 25–26 и 35).

Приведенные (неоспоримые) данные из истории Пруссии служат ответом на категорические заявления записки Министра Внутренних дел, что местное самоуправление в течение первой половины XIX столетия – периода увлечения в Западной Европе идеями конституционализма – не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное.

Из беглого обозрения прилагаемой краткой справки № 2 можно также видеть, что во всех почти государствах Западной Европы соотношение местного самоуправления с конституционным строем либо отмечено в самих конституционных хартиях, либо в законах, тесно с ними связанных. Политические события и политическое развитие народа не происходят, конечно, всегда по одному шаблону, и потому указанное соотношение не везде одинаково выражалось.

В одних государствах вводилось ранее местное самоуправление, а его последовательное развитие приводило потом к конституции; в других обратно – водворялась ранее конституция, а для прочного ее обоснования, для последовательного проведения ее начал вводилось затем местное самоуправление.

Иногда постановление конституционной хартии о введении местного самоуправления несколько лет оставалось без исполнения, случалось даже, что сами хартии рушились ранее, чем успевали обновить старый административный строй, приспособленный для иной формы правления, и т. д. Но для всякого, кто учил историю не по одним хронологическим таблицам, подобные задержки и отклонения показывают только, как старое борется с новым, как оно уступает ему исподволь, постепенно; они служат лишь лучшим подтверждением старой общеизвестной истины, что история не идет прямолинейно, что каждая идея, по пути к своему осуществлению, может встретить ряд препятствий, прежде чем успеет, наконец, получить применение в действительности.

Как бы то ни было, но конституционные хартии, законы о местном самоуправлении, взгляды их составителей и ближайших по времени толкователей ясно до очевидности показывают, что местное самоуправление составляет не только частную, но одну из основных принадлежностей конституционного строя. Записка Министра Внутренних Дел полагает иначе. «При зарождении конституционного порядка», говорит она (стр. 14), «принципом не только самым характеристическим для определения этого порядка, но даже единственным представляется принцип разделения властей: законодательной, судебной и административной». Для проверки правильности этого положения обратимся, напр., к докладу депутата Raikem собранию национального конгресса, обсуждавшего Бельгийскую конституцию 7 февраля 1831 г. «Le projet qui vous est presente», пояснял докладчик, «a retabli l'existence des trois pouvoirs et la section centrale a eru qu'en outre il etait utile de reconnaitre l'existence d'un quatrieme pouvoir, 1-е pouvoirprovincial et communal»[42]42
  Hatchek. Die Selbstverwaltung (1898), Ss. 63–64. A Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.
  На политическое значение самоуправления, приданное последнему в Бельгии конституцией 1831 г., указывает и другой бельгийский профессор, De Fooz (Le droit administratif beilge, т. IV, p. 243).


[Закрыть]
.

Равным образом, в Румынской конституции 30 июня 1866 г. в титуле III «Государственные власти», наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями упоминаются и органы местного самоуправления[43]43
  Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, 1891, t. II, p. 219.


[Закрыть]
.

Изложенное, казалось бы, с полною очевидностью свидетельствует о тесной, непременной, причинной связи местного самоуправления с самоуправлением центральным, с конституционным режимом – связи, которая красною нитью проходит чрез всю новейшую историю Западной Европы. Это явление не представляет собою, однако, какой-либо особенности западноевропейской государственной жизни, не может быть объяснено особыми условиями культурного развития народов Запада. Если от стран близкой к нам Западной Европы обратиться на Дальний Восток, то и там наблюдается то же явление. Из политической истории Японии, этой единственной конституционной страны Азии, которая жила и развивалась несомненно при совершенно иных условиях, чем Западная Европа, также легко видеть, что и там реформа местного управления на началах самоуправления была поставлена в самую тесную связь с введением в стране конституции. Установление в 1878 г. местных провинциальных собраний рассматривалось как первый шаг, как подготовка к представительному правлению, обещанному еще в 1868 г.[44]44
  T. Jyenaga. Constitutional developement of Japan 1863–1881 (Johns Hopkins University Studies, vol. IX, pp. 470–478).


[Закрыть]
Знаменательно то, что как только местное самоуправление стало совершившимся фактом, то, по компетентному свидетельству Jyenaga (профессор в Токио), «народное течение, приподнятое местными собраниями, стало возрастать с каждым годом; в конце 1881 г. поток поднялся настолько высоко, что правительство сочло неразумным более сопротивляться»; 12 октября 1881 г. был издан манифест, коим император обещал в 1890 г. учредить парламент. В манифесте этом весьма точно была формулирована тесная связь местного самоуправления с конституцией. «Мы давно имели в виду», гласил манифест, «учредить конституционную форму правления… в сих видах в 1878 г. Мы учредили местные собрания»… По воспоследовании манифеста, для изучения конституционных порядков западных народов, в 1884 году командирован в Европу граф Ито, при чем командировка его мотивировалась тем, что политическое воспитание народа в местных делах дало уже возможность приступить и к соответствующей реформе управления центрального, к введению в стране конституционного режима[45]45
  Griffis. Mikado's Empire (6 ed.), pp. 610–611.


[Закрыть]
.

Приведенные взгляды ученых и данные из политической истории конституционных государств, как мне кажется, дают полные основания для тех сомнений, какие были высказаны в моей записке относительно соответствия самоуправления, как системы местного управления, самодержавному строю государства. Не входя в более подробный анализ означенных взглядов и данных, я в заключение по вопросу о том, в какой мере история конституций и местного самоуправления свидетельствует о взаимной их связи и в какой мере эта история может иметь значение для наших земских учреждений, – считаю не лишним остановиться на следующем, конечно, чисто внешнем, но, на мой взгляд, не лишенном значения соображении.

Как известно, затронутый в нашем споре вопрос возникал и обсуждался в 80-х годах, пред реформою земских учреждений, осуществившеюся в 1890 г. Проводя те взгляды, которые нашли затем выражение в проектах графа Д. А. Толстого, М. Н. Катков и другие сторонники тех же воззрений доказывали несоответствие земских учреждений самодержавному строю государства. С другой стороны, в защиту земств наша либеральная пресса, с Вестником Европы во главе, в виде полемического приема, приводила исторические примеры в пользу противоположной мысли, указывая, как и записка Министра, на исторические факты местного самоуправления в самодержавных государствах, в частности же на существование его в государстве Московском. Разбирая эту полемику, один из наиболее несговорчивых наших конституционалистов, много писавший в заграничной печати, которому нельзя отказать в научно-исторических сведениях, бывший профессор Киевского Университета Драгоманов, в статье «Либерализм и земство в России» откровенно высказался в том смысле, что, по его мнению, «свои исторические примеры Вестник Европы ставит вне настоящей исторической перспективы, а в одной плоскости; если же поставить эти примеры по надлежащим плоскостям, то окажется, что прав Русский Вестник, и даже не в одной абстракции»[46]46
  Драгоманов. Либерализм и земство в России, Gennve, 1889, стр. 53.


[Закрыть]
.

Разбирая затем приведенные Вестником Европы примеры из истории Московского Государства и Пруссии, Драгоманов приходит к заключению: «1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформою центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору»[47]47
  Ibidem, стр. 59.


[Закрыть]
. Выше приведен был взгляд проф. Градовского, который также весьма определенно высказывается за политическое значение местного самоуправления, за неизбежность последовательного применения начал его от низших к высшим единицам; были также указаны и мнения западноевропейских ученых, входивших в оценку политического значения наших земских учреждений (Demombynes, Ferrand, Leroy-Beaulieu). Если такой крайний представитель нашей консервативной партии, как М. Н. Катков; умеренный либерал, не чуждый во взглядах на самоуправление даже национального оттенка[48]48
  См. Историю мест, управл. в России.


[Закрыть]
проф. Градовский; не отмененный рамками цензуры, выразитель надежд и взглядов конституционалистов, проф. Драгоманов и, наконец, стоящие вне всяких наших партий совершенно объективно смотрящие на дело иностранцы приходят к одному и тому же выводу и, со своих совершенно различных точек зрения, дают одинаковую оценку политическому значению местного самоуправления, между прочим и для будущности России, то не служит ли это лучшим доказательством, что безусловно не правы те, кто искренно отстаивает противоположную мысль, кто пытается согласить самодержавие с местным самоуправлением. Не говорит ли все это за то, что сторонники такой мысли либо, увлекаясь достоинствами самоуправления, как системы управления, желают примирить непримиримое, либо, говоря словами Ог. Тьери, «ищут в истории оправдания своих политических убеждений»? Глубокою правдой звучат слова Лоренца Штейна, когда он говорит, что нельзя, не насилуя истории и логики, доказывать возможность действительного самоуправления в самодержавном государстве[49]49
  Lv. Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, I, S. 61 (1888).


[Закрыть]
.

К 4-му пункту
Уроки истории Запада поучительны для России и для ее государственных деятелей

Записка Министра Внутренних Дел подтверждает, что если даже допустить в политической истории Западной Европы наличность связи самоуправления с конституционным режимом, то и в таком случае пример Запада не может служить нам указом, ибо разница западноевропейской исторической среды и нашей «делает крайне шаткими все попытки провести параллель между тамошними и нашими государственными учреждениями и идеями». Полагая, затем, вместе с Аксаковым, что Западной Европе всегда было чуждо такое широкое самоуправление, как наше, что иностранец «ахнет», узнав об отсутствии надзора полиции над нашими сельскими сходами, записка, вместе с тем же Аксаковым, высказывает твердую уверенность, что в России «кто произнес слово Царь, тот произнесет и земля, кто сказал самодержавие, тот вместе с тем сказал и земство». В подтверждение она старается доказать, что на самоуправлении искони стояла Россия, и, изложив весьма обстоятельный перечень всех тех учреждений, которые со времени Московского Государства осуществляли, по мнению Министра, идею самоуправления, записка приходит к выводу, что, за исключением небольшого промежутка переходного времени в половине XVIII в., никогда управление бюрократическое не являлось основой нашего государственного строя. Земские учреждения, по мнению записки, имеют тесную связь с предшествовавшими им формами участия земского народного элемента в местном управлении; ссылаясь на авторитет московских старообрядцев, она полагает, что в новизне реформ 60-х годов старина наша сказывается (стр. записки 36).

Я вполне разделяю мнение, что политическое развитие России имело свои особенности, шло путем, отличным от того, которым шло развитие государств Западной Европы.

Окруженной со всех сторон врагами Москве выпала трудная историческая задача собирания земли Русской. Для выполнения этой задачи ей необходима была сильная самодержавная власть, ибо только при наличности такой власти возможно было соединить, скрепить и связать все разнородные, разноплеменные и разноязычные элементы, из которых слагается обширное Русское Царство. Над созданием этой власти народ русский дружно работал в течение нескольких веков и, создав эту власть в тесном единении со своим Государем, нес службу государству. Поэтому борьбы сословий между собою и со своим Монархом, той борьбы, которая характеризует историю Запада, Московское Государство почти не знало.

Те же взгляды по этому предмету изложены и в записке Министра (стр. 22), а в части составляют простое повторение соображений, приведенных на стр. 11–12 записки моей, и, следовательно, против них я не имею и не могу иметь возражений. Наоборот – я всецело присоединяюсь к тому совершенно правильному, высказанному Министром положению, что, «олицетворяя в образе Православного Самодержавного Царя всю свою народную мощь, русский народ, кроме вещественной силы, всегда видел в лице своих Государей источник и выражение высших нравственных начал милосердия, справедливости и правосудия». Я тоже твердо верю, что только при сильной самодержавной власти возможно нераздельное существование обширной и могучей Империи, что эта власть составляет коренной устой всего нашего государственного строя, но потому-то именно и считаю, что в видах охранения ее целости и неприкосновенности необходимо относиться с величайшей осторожностью ко всем таким учреждениям, которые служат выражением иной государственной идеи и, как известно на опыте, в своем действительном применении, неизбежно приводят, все равно, в качестве предвестника или спутника, к ограничениям самодержавия. Повреждения политического режима, раз они случились, почти непоправимы.

Различие в историческом развитии государственной жизни нашей и Запада существует, но оно не оградило китайской стеной Россию от Западной Европы и едва ли создало тот во всем особый, безусловно, отличный от всех прочих национальностей, славянорусский мир, в который так веруют славянофилы. Во всяком случае, необходимо считаться с тем несомненным фактом, что со времени Петра Великого наше культурное развитие шло под сильным влиянием Запада, что и ныне к Западу и его культуре тяготеет большинство нашей интеллигенции. Кроме того, несомненно, каждому народу, как и каждому отдельному человеку, при каких бы условиях он ни рос и ни развивался, всегда присущи известные общечеловеческие черты и чувства, а потому, как бы ни была исторически отлична наша среда от среды западной, между ними всегда найдется много поразительных аналогий. В воззрениях нашего общества и в нашей литературе славянофилы стоят отдельной весьма немногочисленной группой, ряды которой все более и более редеют. Их учение в истории нашего развития бесспорно имело свое значение, пробудило национальное чувство, служило протестом против раболепства пред Западом и его идеалами; но учение это не свободно от сильных крайностей. Увлечениям славянофилов действительная жизнь с каждым днем приносит все более и более разочарования. Даже те безнадзорные сельские сходы, при виде которых должен «ахнуть» иностранец, отходят уже ныне в область преданий, ибо само Министерство Внутренних Дел признало необходимым создать над ними надзор земских начальников[50]50
  Небезынтересно отметить мнение одного из иностранцев по поводу института земских начальников. «В сущности можно сказать, что местное самоуправление значительно ослабело: «мир» поставлен под опеку: может быть, учреждение земских начальников и прекрасно само по себе, но нечего больше говорить о самостоятельном земском самоуправлении. Сделан новый шаг, но скорее в сторону крепостничества, чем свободы». Карлетти. Современная Россия, перевод с итал. (1895), стр. 192.


[Закрыть]
, а политические процессы свидетельствуют, что к слову «земля» появилась еще прибавка: «и воля». Необходимо также помнить, что в нашей ученой литературе существует совершенно противоположная славянофилам, притом более многочисленная группа западников, которая проводит почти полную аналогию в политическом развитии нашем и Западной Европы.

Поэтому, как ни «шаток вообще метод исторических аналогий», который обращает преимущественное внимание на сходство, а не на различие сравниваемого» (стр. 18 записки), но когда дело идет о коренных устоях государственного строя, то не осторожнее ли и не правильнее ли обращать, может быть, даже излишнее внимание на «сходство сравниваемого», чем, рассчитывая на «различие», к тому же далеко не бесспорное, вступать на опасный путь?

Но если даже, оставляя в стороне все приведенные соображения, и допустить, что правы славянофилы и что земство составляет коренную основу всей русской жизни, то и в таком случае ссылка записки Министра Внутренних Дел на Аксакова все же представляется едва ли понятной. Разве то, стоящее в полном подчинении губернатору и Министерству Внутренних Дел, земство, которое имеет в виду записка Министра, – разве что тот «исторический коренной национальный земский строй, строй без «средостения», без чиновников, который имел в виду Аксаков, когда писал полные горячего, искреннего увлечения тирады, цитируемые запискою Министра, доказывающей в то же время (стр. 64–65) необходимость создания новых должностей чиновников для надзора за земством? Во взглядах обоих Аксаковых и моих на земство есть одна точка соприкосновения, – в корне отрицаемая запиской Министра, – это то, что выборное земское начало прямо противоположно началу правительственного назначения – началу бюрократическому, что совместить их в системе управления без вреда для этого последнего невозможно и что правильное развитие начала земского требует последовательного проведения его во всей системе управления, от низших до высших учреждений включительно. «Оставаться России», писал И. С. Аксаков, «в настоящем положении, между двумя тяготениями, из которых каждое тянет и дергает ее в свою сторону, долее невозможно»[51]51
  И. С. Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 84.


[Закрыть]
. Настоящее земство, с его точки зрения, не земство. «Для того, чтобы стать истинно земством, необходимо земским учреждениям пустить глубокие корни в местную жизнь и в сознание народное, тесно связаться с местным населением, быть по истине, а не по форме, выразителем народной мысли и народным местным представительством в полной правде этого слова»[52]52
  lb., стр. 86, 417 и след., 507 и след.


[Закрыть]
. В политическую программу Аксакова входило, чтобы одно земство, стоящее в непосредственном общении с Монархом, являлось господствующим элементом в стране, подчиняющим себе все ее управление. «Самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе – вот русский политический идеал», писал Аксаков. «Самобытность – ведь это значит освобождение народного духа из-под бюрократическо-канцелярского владычества[53]53
  lb, стр. 94.


[Закрыть]
. Верный своей точке зрения, он проектировал совершенно устранить чиновничество и сделать Россию всецело земскою, для чего прежде всего рекомендовал начать с организации низших единиц, с устройства уезда и затем перейти к реформе высших и к «венчанию здания».

Для Аксакова не было сомнения в том, что с правильным и последовательным проведением земского начала придется отменить все существующие ограничения относительно свободы общения земств между собою и что в конечном результате, как завершение реформы, потребуется созвание земского собора.

Если бы записка Министра Внутренних Дел действительно разделяла взгляды Аксакова на значение земства, как «коренного национального строя», если бы в ней предполагалось дать решительный перевес началу земскому над началом чиновным, если бы Министр намерен был проектировать правильное и последовательное развитие земства до собора включительно, то с такими выводами и взглядами можно было бы соглашаться или не соглашаться, точнее, – верить или не верить в возможность совместного существования самодержавия и собора[54]54
  По воззрению славянофильской школы», говорит проф. Латкин, «земский собор является идеалом представительных учреждений, каким-то перлом создания, неизвестным западным народам». Отношение его к Государю обыкновенно определяется известной фразой К. Аксакова: «правительству – сила власти, земле – сила мнения», фразой, которой так восхищается г. Загоскин, считая ее «классическим местом литературы русской истории» (История Права Московского Государства, т. I, стр. 340). Фраза эта, по нашему мнению, есть не что иное, как порождение того идеализирования явлений древнерусской жизни, на которое так падки славянофилы, и уж совсем не годна для занятий «классического места» где бы то ни было! Земский собор был силой, это верно, но не одного только мнения. Сила его заключалась в тех исключительных обстоятельствах, во время которых он появлялся на сцену для оказания помощи слабому правительству, бывшему бессильным, чтоб одному совладать с ними. Очевидно, при таких условиях он не мог быть представителем одного только мнения. Правда, ему не были присущи какие бы то ни было политические права и гарантии, и он возникал по инициативе правительства, но ведь сила его заключалась только в слабости правительства» (Латкин. Земские Соборы древней Руси, стр. 284).


[Закрыть]
 – но взглядам этим нельзя было бы отказать в известной логической последовательности. В действительности же записка едва ли разделяет воззрения Аксакова на земство, едва ли считает широкое и правильное развитие земского начала столь безопасным для самодержавия, ибо в конце концов она сама признает «лирическую несколько форму» славянофильских построений (с. 24) и приходит к заключению, что даже простые местные съезды земских деятелей не могут быть разрешаемы «ввиду различных с созванием их практических неудобств» (стр. 57).

К 5-му пункту
Россия, в ее настоящем и прошлом, есть страна по преимуществу административной централизации

Как указано выше, записка Министра Внутренних Дел, не ограничиваясь ссылкою на авторитет Аксакова и московских старообрядцев, приводит факты из истории русского права, которые, по ее мнению, с очевидностью доказывают, что на самоуправлении искони стояла Россия. Факты эти бесспорны, да они и слишком общеизвестны, но не так бесспорно то толкование, которое дается им в записке. Изучение истории представляет глубокий интерес, но при «этом не следует упускать из виду, что, насколько вредно приступать к ознакомлению с историческими данными с предвзятою мыслью, настолько же мало плодотворно собирание фактов без стремления уяснить идеи, которые в них выражались. Только смешивая разнородные понятия, можно усмотреть связь земских учреждений Иоанна IV с земскими учреждениями настоящего времени – связь, которая едва ли идет далее одного общего названия. О различии средневекового самоуправления от самоуправления в современном значении этого слова выше было уже достаточно говорено; поэтому едва ли, в сущности, следовало бы даже здесь еще раз доказывать, что то самоуправление, которое практиковалось у нас в Московский период нашей истории и которое свидетельствует лишь о несложившемся, неустроенном государстве, не имеет ничего общего ни по существу, ни по форме с тем, которое является уже известною системою государственного управления и которое возникло на континенте Европы лишь в начале XIX столетия (см. записку Министра Внутренних Дел, стр. 18), а со второй половины истекающего столетия применяется и у нас в форме земских учреждений. Да и как, откуда могла бы появиться связь нынешнего земства с предыдущими, если угодно, похожими, но давно забытыми союзами местных населений? Подобной связи или преемства составители Положения 1864 г. не вспоминали, не предполагали и не подозревали. Они вводили в России безусловно новые, до тех пор неизвестные представительные учреждения и для их успеха отвергали не только всякую старину, но и тогдашнюю современность – разрушали и сметали даже последнюю. Да и почему же опускаться в старину лишь до XVI века, а не глубже, напр., до X–XI веков, т. е. до эпохи вечевого «уклада»?



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41