Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни



скачать книгу бесплатно

Нидерланды. До 1814 г. в Нидерландах применялась та же система централизации, какая господствовала во Франции. С падением Наполеона и удалением французского войска пала и французская администрация. С воцарением прежнего короля, Вильгельма I, уничтожается деление на департаменты и восстановляется старинное деление на провинции точно так же, как в Бельгии, присоединенной к Нидерландам согласно решению великих держав. Вильгельм I, согласно своему обещанию даровать конституцию, поручил выработать проект ее особой комиссии. «Основной закон» – так официально назван акт конституции 1815 г. – учредил монархию по образцу монархии Людовика XVIII, т. е. с сильной королевской властью; генеральные штаты обладали очень ограниченной инициативой и были совершенно лишены права вносить поправки к законам. Этот характер, а отчасти остатки французского режима, отразились на статьях (129–161) конституции, посвященных местному самоуправлению[478]478
  Die Constitution der Europaischen Staaten, 2 Т., Ss. 129–161.


[Закрыть]
. Тем не менее, сравнительно с французскими конституциями, нидерландская дает значительно большие права местному самоуправлению и признает наличность особых местных интересов, почему голландский проф. Hartog, характеризуя эту конституцию, находит, что одну из ее отличительных черт составляет заботливое отношение к интересам самоуправления[479]479
  Hartog. Das Staatsrecht des Konigreichs der Niedelanden, S. 7.


[Закрыть]
. А бельгийский проф. de Fooz, цитируя ст. 146 конституции («На провинциальные штаты возлагается все, что касается администрации и внутреннего хозяйства: они издают с утверждения короля регламенты, которые они сочтут необходимыми или полезными в интересах провинции»), замечает: «Voila la province rendue a la vie civile et a lavie politique»[480]480
  DeFooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242.


[Закрыть]
. Другой бельгийский проф. Giron также находит, что с этой эпохи начинается «восстановление в Бельгии древних провинциальных и общинных вольностей, которые временно задушены были деспотизмом конвента и империи»[481]481
  Giron, Essai sur le droit communal de la Belgique, p.

126.


[Закрыть]. Но либеральная партия осталась недовольна этой конституцией, исходя, что устанавливает фиктивное представительство и предоставляет слишком много власти администрации. Поэтому в 1844 г. вождь либеральной партии Торбеке предложил пересмотр конституции, но король, отчасти под влиянием февральской революции, назначил, помимо своего консервативного министерства комиссию для изготовления проекта пересмотра в составе Торбеке и еще трех либералов. Затем король созвал учредительные генеральные штаты, которые и выработали окончательно новый основной закон, обнародованный в октябре 1848 г. Эта конституция составлена в либеральном духе сравнительно с конституцией 1815 г.: установлены прямые выборы для генеральных штатов, ограничена власть короля, введено ответственное министерство и пр. Этот либеральный дух отразился и на статьях, касающихся местного самоуправления (123–144), для выбора органов которого также установлено прямое голосование и увеличена их самостоятельность. Введением этой конституции, замечает проф. Hartog, была вызвана необходимость в новых законах, в том числе и по местному самоуправлению[482]482
  Hartog. ibidem, S. 7.


[Закрыть]
. В этих видах ст. 5 доп. акта конституции и требовала представления законопроекта о местном самоуправлении в ближайшую же сессию генеральных штатов. На этом основании были изданы законы о провинциальном самоуправлении 1850 г. и об общинном 1851 г. В 1887 г. по настоянию либеральной партии состоялся пересмотр конституции в смысле распространения участия в выборах в генеральные штаты на большее количество населения. Соответственное изменение получили и статьи, посвященные местному самоуправлению (ст. 80, 127 и 143)[483]483
  Dareste. Les constitutions modernes, t.1, ed. 1883, pp. 98-102; III, ed. 1891, pp. 105, 114–115, 117. Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 211–214, 220–224.


[Закрыть]
.

Из вышеприведенных данных явствует, что местное самоуправление в Нидерландах возникло вместе с конституцией и что их развитие шло параллельно.

Италия. В Сардинии, составляющей ядро нынешнего Итальянского королевства, до 1847 года господствовала абсолютная монархия с бюрократической организацией управления. В этом же году король Альберт, уступая либеральному движению, охватившему всю Италию, предпринял ряд реформ в либеральном направлении, в том числе и реформу местного управления на началах самоуправления. На этот путь, впрочем, король, как замечает историк итальянской революции Гарнье-Паже, вступил робко, и лишь происшедшая в Неаполе революция ускорила ход событий.

4 марта король подписал и обнародовал конституцию. «В противоположность прецедентам», замечает Ferrand[484]484
  Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, pp. 78–80.


[Закрыть]
«происшедшим у нас при Людовике XVIII в 1814–1815 гг. и Людовике-Филиппе в 1830 г., этот государь не ограничился созданием двух палат, избирательного корпуса, ответственности министров и пр. – он поспешил также реформировать и приспособить к политической свободе учреждения общинные и провинциальные». Предоставленное законом 1847 г. право местного самоуправления было признано недостаточным при новом режиме, а потому правительство на основании ст. 74 конституции, требовавшей урегулирования местного самоуправления особым законом[485]485
  Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 597–598, 609.


[Закрыть]
издало закон 7 октября 1848 г., организовавший представительство и систему самоуправления в округе, общине и провинции. Этот закон понизил ценз, сократил права синдиков и интендантов, увеличил компетенцию местных советов. «Этот закон», замечает Ferrand, «принес наилучшие плоды и, можно сказать, что он выдрессировал пьемонтское население для конституционного режима». Но в 1859 г. Правительство, с Кавуром во главе, признало необходимым еще более расширить местное самоуправление, что и сделало законом 23 октября того же года, заимствованным в большей части из Бельгии. Последующий закон 1865 г. в некоторых частях дополнил закон 1859 г. и распространил применение его на вновь присоединенные провинции, на которые вместе с тем распространялась конституция сардинская, пока в 1861 г. последняя не стала конституцией объединенного Итальянского королевства. Благодаря местному самоуправлению объясняется, по мнению Ferrand'a, что столь раздробленный и неопытный народ, как итальянцы, вполне приноровился к конституционному режиму[486]486
  Ferrand. ibid., p. 155.


[Закрыть]
.

Из этих данных можно усмотреть, что развитие местного самоуправления в Сардинии тесно связано было с конституционным строем последней. Эту же связь можно усмотреть и из истории других итальянских конституций, которые заменила впоследствии сардинская. Оставляя в стороне итальянские конституции конца прошлого и начала нынешнего столетий, созданные Наполеоном, так как они устанавливались по образцу французских, проводивших централизацию управления, достаточно напомнить, что сицилийская конституция 1812 г., данная королем Фердинандом под английским влиянием, вводит местное самоуправление. Равным образом и конституция папы Пия VII, дарованная им Церковной области в 1816 г., посвящает ряд статей местному самоуправлению (147–188)[487]487
  Die Constitution der Europaischen Staaten, 3 Th Ss. 543–559, 4 Th, Ss. 867–918.


[Закрыть]
. Из истории современных сардинских конституций также можно усмотреть, что здесь либеральная партия рассматривала местное самоуправление, как первую ступень к достижению политической свободы. Так было в Риме, где папа Пий VII, после целого ряда либеральных реформ, из которых на первом плане стояло местное самоуправление, вынужден допустить население к участию в верховном управлении[488]488
  Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 13–14, 44–47, 49–51; Кареев. История Западной Европы, т. V, стр. 431–434.


[Закрыть]
то же самое происходило и в великом княжестве Тосканском, где великий герцог Леопольд, приглашая в министерство маркиза Ридольфи и графа Серистори, принял их программу действий, состоявшую в учреждении выборных муниципалитетов, образовании провинциальных советов и, наконец, учреждения центрального представительного собрания[489]489
  Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 15–16,43.


[Закрыть]
. В Неаполитанском королевстве учреждение местного представительства находится также в тесной связи с возникновением конституции, так как король 18 января 1848 г. вынужден был вследствие революции распубликовать указ об учреждении провинциальных собраний, а 10 июля того же года о введении конституции[490]490
  Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 29–37.


[Закрыть]
. Вообще в ту эпоху либерального движения одним из основных требований, как то удостоверяет историк Сорен[491]491
  Сорен. История Италии, стр. 128.


[Закрыть]
, было требование повсюду учреждения местного самоуправления, так как население рассматривало это как первый шаг к центральному представительству.

Из приведенных данных можно видеть, что население (а в некоторых случаях и правительство) смотрело на реформу местного самоуправления, как на первый шаг к реорганизации всего государственного строя на началах самоуправления, как ближайшую цель предвидело введение в стране конституции.

Испания. В начале настоящего столетия Испания представляла из себя неограниченную церковную монархию. Старые поместные вольности (арагонская конституция, коммунеросы Кастилии, германии Валенсии) были уничтожены, а государственные сословные собрания (кортесы) продолжали существовать лишь номинально: они были совершенно бессильны, в течение трех почти веков избирались по воле Правительства и создавались только для тех или других церемоний. В стране существовала одна только политическая власть – самодержавный король.

Идеи конституционализма и связанных с ним преобразований перенесены были в Испанию французами. После нашествия Наполеона старый режим был разрушен, испанцы принуждены были попытаться ввести новый, и это было решительным моментом в их истории[492]492
  Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 270 (изд. 1898 г.); Трачевский. История девятнадцатого века (1872 г.), ч. I, стр. 122.


[Закрыть]
. Наполеон I возложил испанскую корону на главу брата своего Иосифа, созвал в Байону собрание нотаблей, чтобы выработать конституцию для Испании. Подобно всем конституциям в государствах, созданных Наполеоном или зависимых от него, она была подражанием конституции Французской империи – конституции, основанной на началах централизации и чуждой принципов самоуправления. Ее существование было весьма краткое; она не оставила, да и не могла оставить следов в учреждениях страны или в общественном духе народа. На смену ей явилась конституция 1812 года, которая возникла посреди ожесточенной национальной войны, организованной против чужеземного французского владычества. Провинциальные мятежные юнты учредили в Кадиксе юнту генеральную, во главе которой стояло регентство. Это регентство созвало кортесы в Кадиксе, чтобы выработать конституцию, которая должна была обеспечить стране, па освобождении от чужеземного ига, внутреннюю свободу. Созванные кортесы имели со старыми традиционными кортесами, где заседали гранды и прелаты, только одно общее название. Это было собрание депутатов от всех сословий, выбранное трехстепенным всеобщим голосованием. Оно вполне походило на генеральные штаты Франции 1789 г., оно приняло те же доктрины и вотировало те же меры. Подобно французскому национальному собрания 1789 г., кортесы 1812 года, в выработанной ими конституции, обратили самое серьезное внимание на организацию местного управления на началах самоуправления; для общин и провинций они установили свободное устройство и управление; все органы местного управления были выборные, стоявшие вне правительственного надзора. «Эти события в Испании, – говорит профессор Бидерман, – оказали свое действие не только на смежную Португалию, но простерли свое влияние даже за море, на Италию. В Лиссабоне, в Неаполе, в Турине возникли движения за введение испанской конституции, которая считалась идеалом либеральной демократической конституции»[493]493
  Сборник статей о конституционном начале, изд. бар. Гакстгаузеном (перев. 1866 г.), стр. 119.


[Закрыть]
. Но первые опыты либеральной конституции и положенного в основу ее местного самоуправления были прерваны вторжением англичан. Английская армия восстановила абсолютного короля. Народ не привык еще к самоуправлению, оно не успело еще укорениться в стране, и только отсутствие короля давало перевес либеральной партии. Фердинанд VII в изданном им манифесте заявил свою королевскую волю «не только не присягать конституции и не принимать никакого декрета кортесов, но и объявить эту конституцию и эти декреты не имеющими силы».

Конституция была отменена, старый строй восстановлен в том же виде, какой он имел до 1808 года, и зачатки самоуправления, введенного конституцией 1812 г., были уничтожены. В 1820 году вспыхнула революция; партия абсолютистов была удалена от дел, и власть перешла в руки партии либеральной. Конституция была восстановлена, и сторонники ее приложили все усилия к укреплению ее авторитета. Но старания их не привели ни к чему. Уже в 1823 г., при помощи французской армии, абсолютный режим был восстановлен и незыблемо держался до смерти Фердинанда VII (1833). Возникшая затем борьба за престолонаследие внесла новые перемены в политические судьбы Испании. Военные пронунциаменто следует одно за другим, конституции провозглашаются, изменяются, отменяются. Конституционная история Испании есть в сущности повторение, и притом в усиленном виде, конституционной истории Франции. Та же неустойчивость режима, те же постоянные смены министерства[494]494
  За 25 лет (1833–1858 гг.) переменилось 47 президентов совета, 61 министр внутренних дел, 78 министров финансов и 98 военных министров.


[Закрыть]
; та же и основная причина этих явлений – отсутствие у массы населения навыка к самоуправлению, приобретаемого постепенною практикою в местных делах[495]495
  Torres Campos. Staatsrecht des Konigreichs Spanien.


[Закрыть]
. Также, как и во Франции, либеральная партия в Испании весьма скоро поняла, какое значение имеет местное самоуправление для устойчивости самоуправления центрального и уже в начале 30-х годов одним из основных своих требований поставила учреждение выборных и местных властей в провинциях и городах. Когда регентша, вдова Фердинанда VII, Мария-Христина, в борьбе против дона Карлоса, опиравшегося на партию абсолютистов и феодалов, вынуждена была обратиться за поддержкой к партии либеральной, то вновь созванные ею кортесы выработали конституцию по образцу конституции бельгийской, которая придает местному самоуправлению совершенно политическое значение, считает его одним из существенных элементов конституционного строя. Но королева-регентша, получавшая внушения от Людовика-Филиппа, не хотела примириться с конституцией 1837 г. Пока Эспартеро (стоящий во главе либеральной партии) наносил последние удары карлистским бандам, Мария-Христина, распустив палату, добилась посредством административного давления на выборах более благоприятной для своих видов палаты депутатов, и последняя приняла реакционный закон, ограничивавший муниципальные вольности испанских городов. Но этот закон был причиною восстания в Мадриде и других городах (1840). Во главе восстания были экзальтадосы (прогрессисты); Мария-Христина призвала к власти Эспартеро, а сама вынуждена была сложить с себя звание правительницы государства и удалилась во Францию. Эспартеро правил три года, но в конце концов возбудил против себя все партии и был низвергнут. Мария-Христина возвратилась в Испанию, и власть перешла в руки умеренных, во главе которых стоял Нарваес. Умеренные желали избегнуть радикальных реформ, на которые косо смотрело духовенство и крупные собственники; поэтому они хотели сохранить верхнюю палату с наследственными и пожизненными членами, высокий избирательный ценз, цензуру и оставить местное управление под властью центрального правительства. Соответственно этой программе прогрессистская конституция 1837 г. была уничтожена и заменена конституцией 1845 г. По этой последней, корона, министерство и государственный совет имели в своих руках всю действительную власть и назначали муниципальные и провинциальные власти. Это была полная централизация, заимствованная из Франции и вполне соответствовавшая духу конституции, клонившейся к абсолютизму. Умеренная партия управляла Испанией в течение 10 лет (1845–1854). Этот режим окончился революцией. Созванные в 1854 г. учредительные кортесы занялись выработкой новой конституции, причем обратили серьезное внимание на организацию местного самоуправления. Усматривая, что закон об организациях провинциальных учреждений почти совершенно отменен в административном порядке, учредительные кортесы, по словам Mazade, признали наиболее соответственным заменить существовавшую бюрократическую организацию «tout au plus susceptible de quelque reformes par une legislation exhumee provisoirement de l'epoque constitutionnelle de 1821»[496]496
  Mazade. Le revolutions de l'Espagne contemporaine (1869), pp. 84–85.


[Закрыть]
, т. е., иначе говоря, учредительные кортесы решили вернуться к широкой организации местного самоуправления, установленной учредительным собранием 1812 г.

В последующей, полной тех же превратностей, политической истории Испании судьба местного самоуправления тесно связана с судьбой конституционного режима. Сторонники абсолютного строя были противниками широкого развития начал местного самоуправления, либеральная же партия, ратовавшая за расширение конституционных прав, требовала, вместе с тем, и соответственного расширения самоуправления в местных делах. «После того, как мы верно скопировали французское законодательство, – говорил в 1867 т. в сенате один из передовых либералов Llorente, – наши общины и провинции испытывают полный недостаток в административной свободе»[497]497
  Mazade. ib., pp. 376–377.


[Закрыть]
. Образованная в 1880 г. Ruiz Sorrilea прогрессивная партия в свою программу также включила требование административной автономии общин и провинций[498]498
  Ives Guyot. Devolution politic et social de l'Espagne (1899), p. 254.


[Закрыть]
.

В действующей конституции, – которая, по замечанию испанского профессора Torres Campos[499]499
  Torres Campos, ib., Ss. 7–8.


[Закрыть]
, составляет середину между конституцией 1845 г. и так называемой демократической конституцией 1869 г., – о местном самоуправлении говорят стр. 82–84. Последняя из этих статей определяет общие, довольно широкие основания, на которых должно быть организовано местное самоуправление. Ближайшие же правила для этого последнего статья предоставляет определить особому закону. Во исполнение этого постановления конституции были изданы законы о муниципальном устройстве 16 декабря 1876 г., 9 декабря 1881 г. и о провинциальном самоуправлении – 29 августа 1882 г.

Конституционная история Испании показывает, насколько неустойчивой является конституция, данная народу, не имевшему достаточной к ней подготовки в местном самоуправлении. Эта история может лучшим оправданием слов профессора Теллькампфа, что «конституция без самоуправления – шаткая кровля, которую повалит каждая буря».

Румыния. Согласно Адрианопольскому трактату 1829 г., Молдавия и Валахия стали вассальными княжествами Турецкой империи. Два органических регламента, выработанных под русским влиянием, определили государственное устройство обоих княжеств: они установили представительные собрания, с ограниченной впрочем, властью, состоявшие исключительно из румынского боярства; одновременно с тем было введено сельское и городское самоуправление; округа же управлялись бюрократически. Либеральная партия находила эти реформы недостаточными, и в 1848 г. под влиянием французской революции того же года, вспыхнула революция в Бухаресте, заставившая князя бежать. Образовалось временное правительство; требования румынских либералов сводились к установлению ответственности главы государства, министров и должностных лиц, к установлению представительного режима на более широких началах, а равно к установлению окружного самоуправления. Но это движение не имело успеха, а Балта-Лиманская конвенция 1849 г. ограничила политические права населения, предоставленные ему регламентами 1834 г. Действие этой конвенции продолжалось до Парижского трактата 1856 г. В силу последнего был отменен протекторат России над княжествами, и образована международная комиссия для изучения на месте вопроса о необходимых реформах. Вместе с тем созваны ad hoc в обоих княжествах совещательные собрания, чтобы узнать желания населения. Собрания обоих княжеств взаимно согласились (19 и 21 окт. 1857 г.), что необходимы: 1) автономное правление, 2) объединение обоих княжеств, 3) избрание князя из иностранных принцев и 4) организация представительного правления. Эта декларация (за исключением 2-го пункта) была принята Парижской конференцией на основании конвенции или органического статута 19 августа 1858 г. Наряду с установлением представительного режима конвенция признала необходимым организацию местного самоуправления (art. 46. «Les institutions municipales tant urbaines que rurales, recevront tous les developpement que component les stipulations de la presente convention»). Избрание обоими княжествами полковника Кузы под именем князя Александра-Иоанна повлекло за собой объединение княжеств, признанное Турцией и великими державами и торжественно провозглашенное в 1861 г. Румынское правительство, в силу ст. 43 конвенции, издало 1 апреля 1864 г. закон об общинном самоуправлении, а законом 2-го апреля об окружных советах положило начало окружному самоуправлению, которого либеральная партия уже издавна домогалась. Попытки к личному правлению со стороны князя Александра, пытавшегося подражать Наполеону III, вызвали в 1866 г. 3 февраля революцию, низвергшую князя. 20 апреля путем плебисцита был призван на престол Карл Гогенцоллерн-Зигмарингенский, воцарившийся под именем Карла I. Последний тотчас созвал учредительное собрание для установления окончательной конституции, долженствовавшей закрепить права народа. Учредительное собрание ревностно принялось за составление конституционной хартии, причем в отличие от французских конституционалистов обратило серьезное внимание на местное самоуправление и нашло необходимым, подобно бельгийскому учредительному конгрессу 1831 г., признать власть органов самоуправления наряду с другими тремя конституционными властями. Работа учредительного собрания быстро закончена, и 30 июня была вотирована конституция. В главе III (Государственные власти) упоминаются и органы самоуправления наряду с властями законодательной, исполнительной и судебной. Ст. 37 гласила: «Интересы, касающиеся исключительно округов и общин, заведуются окружными и общинными советами, согласно правилам, установленным конституцией и специальными законами». Во избежание возможных недоразумений в будущем, в ст. 107 указывалось, какой характер должны иметь эти законы: «Эти законы будут иметь своим основанием независимость общин и более полную административную децентрализацию». Ст. 131 прямо возлагает на Правительство обязанность озаботиться в возможно непродолжительном времени изданием законов по местному самоуправлению. Во исполнение этой статьи в 1872 г. был издан закон о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления, впоследствии дополненный, при либеральном министерстве Братиано, законами 6 марта 1883 г. и 8 мая 1886 г. При этом же министерстве был издан ряд законов по общинному самоуправлению, расширявший права общин[500]500
  Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, t. II, pp. 210–234; Blaramberg. Essai compare sur les institutions, les lois et les moeurs de la Roumanie, pp. 597–682; Ceньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 2 29– 2 34; Лохницкий. Обзор современных конституций, ч. II, изд. 2, стр. 36.


[Закрыть]
.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41