Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни



скачать книгу бесплатно

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней, в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало, и т. д.[461]461
  Торсов. История нашего столетия, т. II, стр. 27–28.


[Закрыть]
«С введением конституции, – говорит проф. Шульце, – неустроенное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами… Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т. е. народ, – который уже был призван через своих представителей к участию в центре в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, – также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов»[462]462
  Das preussische Staatsrecht, В. II (1878), Ss. 72–73.


[Закрыть]
.

Войны за объединение Германии и франко-прусская отвлекли внимание правительства и общества от дел внутреннего управления. Но, вслед за окончанием военных действий, вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.[463]463
  Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г.

встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.


[Закрыть]

При обсуждении в рейхстаге закон этот, несомненно, рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии доктор Фриденталь, разъясняя рейхстагу значение предлагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения: «Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями этого государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многом остаются нетронутыми и теперь. Отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие, так сказать, между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства; фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, для всех бесспорный». «Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей – дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства»[464]464
  Hahn. Kreis-Ordnung vom 13 December 1872, Einleitung, S. 5.


[Закрыть]
.

Вслед за законом 13 декабря 1872 г. последовал ряд законов в том же направлении и переустройство местного управления, на согласных с конституционным режимом началах самоуправления, двинулось вперед быстрыми шагами[465]465
  Закон 29 июня 1875 г. об устройстве провинций (Provincial-Ordnung), закон 3 июля того же года об устройстве административных судов и об административно-судебном разбирательстве (Gesetz iiber die Verfassung der Verwaltungsgerichte das Verwaltungsstreitverfahren); 26 июля 1876 г. так называемый закон о компетенции (Zustandigkeitsgesetz); закон 26 июня 1880 г. об общем земском управлении (Gesetz iiber die allgemeine Landesverwaltung) и, наконец, 1 августа 1883 г. новый закон о компетенции.


[Закрыть]
.

Что же касается остальных германских государств, то здесь, в отличие от Пруссии, введение местного самоуправления, как это указывает проф. Blodig[466]466
  Blodig. Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff (1894), Ss. 85–93.


[Закрыть]
отмечая эту связь между местным самоуправлением и конституционным режимом, находит ее вполне понятной, так как «свободное самоуправление городских и сельских общин представляет собой естественную основу конституционного государственного устройства».

Австро-Венгрия. Великая французская революция не оказала значительного влияния на реформу внутреннего строя Австро-Венгрии; организация ее управления осталась в том же виде, как и до революции. Император Франц I страшился реформ, сравнивая свою Империю со старым домом, готовым рухнуть при первой попытке ремонтировать его. Все управление было централизовано, находилось в самом несовершенном виде, отличалось крайним формализмом и медленностью, а правительство, со своей стороны, не принимало никаких мер к его упорядочению. Местное управление в Австрийских землях находилось, с одной стороны, в руках правительственных чиновников, с другой, в руках провинциальных собраний, на обязанности которых лежали раскладка податей и набор рекрутов. Эти старые сословные собрания в сущности не имели никакого значения, состояли почти исключительно из дворян и созывались только для того, чтобы выслушивать и одобрять предположения Правительства о налогах. Указом, которым вводились они в Галиции, предписывалось даже местным правительственным властям, «избегать всего, что могло бы навести их на мысль, что налоги зависят от их согласия».

Вообще вся политика австрийского правительства, достигшая кульминационной точки в министерстве Меттерниха, клонилась к укреплению абсолютизма, с проведением самой строгой централизации в управлении. Только в одной Венгрии уцелели представительные учреждения, и там-то выступила во всей своей силе оппозицмя[467]467
  Luschin von Ebenpreuth. Grindriss der Osterreichischen Reichsgeschichte (1899). Ss. 333–334; Сеньобос, Политическая история современной Европы, т. II, стр. 31 и след.


[Закрыть]
.

Венгрия на континенте Европы является классическою страною самоуправления. Ее самоуправление государственное, как и в Англии, развивалось на почве самоуправления местного. Ее Magna Charte только на 7 лет моложе английской. Навязанная королям еще в Средние века венгерская конституция устанавливала центральное собрание – сейм для управления королевством в согласии с королем, и 55 местных собраний для управления провинциями – комитаты. Эта организация имела полное сходство с парламентом и советами графств в Англии. Все усилия правительства водворить абсолютизм в Венгрии разбивались здесь о сопротивление органов самоуправления. Правительство могло только временно упразднить сейм, но оказалось не в силах преодолеть сопротивление комитатских собраний, которые выступали с требованиями о восстановлении сейма. «Если Венгрия, – говорит проф. Лавеле, – защищала свою свободу в течение трех столетий с героизмом, который никем не был превзойден, то это потому, что все свободные люди ее применяли эту свободу в своих провинциальных учреждениях и сознали поэтому все преимущества такого порядка. Венское правительство с неослабным трудом пыталось ограничить права комитатов и обуздать стремления последних к оппозиции, но это ему удалось лишь после 1850 г., когда оно получило право приостанавливать их собрания и назначать королевских сборщиков податей»[468]468
  Lavelaye. Le gouvemement dans la democratic, v. II, p. 425 и след.


[Закрыть]
.

Эта борьба правительства с комитатами является весьма поучительным примером того, насколько бессильным является центральное правительство, когда оно не имеет твердой опоры в своей местной администрации, когда при абсолютном режиме последняя организована на началах народного представительства.

С 1812 года правительство перестало созывать венгерский сейм, но за отсутствием сейма защиту конституции против абсолютизма взяли на себя комитатские собрания. Когда Правительство в 1815 г. обратилось непосредственно к ним с требованием о взимании податей и наборе рекрутов, комитаты постановили, что они могут действовать только после соответствующего голосования сейма, и запретили чиновникам производить набор. Император отменил эти постановления, как нарушающие его королевская права. На этот раз комитаты уступили. Но после 1820 г., когда правительство приказало представить рекрутов и уплатить подати звонкой монетой (вместо бумажных денег), комитаты еще раз отказали и потребовали созыва сейма.

Правительство послало администраторов и комиссаров для раскладки поземельного налога и солдат для его взимания. Должностные лица комитатов оказали только пассивное сопротивление: они перестали исполнять свои должностные обязанности, но королевские комиссары, не найдя ни протоколов, ни печатей, ни ключей от архивов, не могли взимать податей за отсутствием необходимых сведений. В конце концов император вынужден был уступить; под предлогом коронования своей супруги в Венгрии он созвал в 1825 году сейм в Пресбурге.

После 1830 г. в Венгрии началось политическое движение. Либеральная партия стала усиленно агитировать в комитатских собраниях о реорганизации управления на всесословном начале. Земские чины, созванные на сейм в 1834 г., вступили в открытую борьбу с правительством: они отказались признать членов gubernium, как лиц назначенных, а не выбранных, объявили себя ответственными пред своими избирателями и приказали литографировать протоколы своих заседаний, вопреки запрещению опубликовывать их. Правительство приказало распустить «земские чины» и ввело военное управление.

Это либеральное движение в Венгрии, закончившееся революцией 1848 г., совпало с волнениями в самой Австрии. Хотя это революционное движение было подавлено, но под влиянием его правительство обнародовало либеральную общеимперскую конституцию, помеченную 4 марта 1849 г., а вслед за тем 17 марта обнародован был и общинный устав, статья 1-я которого гласила: «Основание свободного государства есть свободная община». Но так как двор, дворянство, офицерство, духовенство требовали от министерства, чтобы оно «положило конец игре в парламентаризм», то конституция оставлена была без применения, и 31 декабря 1851 г. императорский указ объявил ее отмененной «во имя единства империи и монархического принципа». Управление было организовано на началах централизации, и провинциальные учреждения для заведования местными делами были оставлены только в некоторых германских и славянских областях. «Это показывает, – замечает по этому поводу проф. Торсое, – что не все части империи находились в одинаковом положении; одни пользовались милостями, других боялись»[469]469
  Торсов. История нашего столетия, т. I, стр. 343.


[Закрыть]
.

В Венгрии правительство объявило, что нация, начав восстание, тем самым лишила себя своей прежней конституции и должна подчиниться общей конституции 4 марта 1849 г. На деле же оно не считалось ни с той, ни с другой и ввело режим абсолютизма и централизации. Все области, принадлежавшие к королевству, – Трансильвания, Хорватия, Сербская провинция – были отделены и получили самостоятельное административное устройство; само королевство было разделено на 5 губерний. Не было более ни сейма, ни королевских собраний. Венгрия управлялась чиновниками, присланными из Вены, – немцами и еще больше чехами.

Централизованный абсолютный строй просуществовал до 1859 г. После неудачной итальянской войны Правительство, испытывавшее сильные финансовые затруднения, решило обратиться к содействию общественных сил. Император заявил, что он имеет в виду дать право представительства отдельным областям монархии, пока же патентом 5 марта 1860 г. он созвал «усиленный» государственный совет, составленный из наличных членов государственного совета, нескольких сановников и 38 именитых граждан от разных частей страны. Этот совет должен был играть роль лишь совещательного учреждения без права даже законодательного почина. Венгрии было обещано восстановление комитатских собраний. В этих мерах и обещаниях Правительства общество видело первый шаг к введению конституционного образа правления, и либеральное движение усилилось. «В Венгрии вновь воскресшие комитаты, – замечает историк венгерской конституции Радо-Ротфельд, – не чувствовали себя обязанными благодарностью, свою деятельность они тем открыли, что торжественно объявили, что они не желают вступать в сношения с фактически функционирующими, но незаконными центральными органами наместничества и придворной канцелярии. От всех комитатских собраний приходили настоятельные требования созвать немедленно рейхстаг, так как изданное приказание о взимании налогов и наборе рекрутов незаконно и потому не может быть исполнено»[470]470
  Rado-Rothfeld. Die Ungarische Verfassung (1898), Ss. 8,80.


[Закрыть]
. Комитаты выбрали на все должности лиц, осужденных на смерть в 1849 г. Правительство посылало циркуляры, но комитаты откладывали их в сторону, «с соблюдением должного уважения». Император изъявил свое неудовольствие и пригрозил более не созывать сейма, комитаты на это ответили адресом, требовавшим полного восстановления законов 1848 г. и полной амнистии участников восстания. Правительству, находившемуся в затруднительном финансовом и политическом положении, пришлось уступить и ввести конституцию в 1861 г. «Конституция 26 февраля 1861 года», замечает Ferrand, «вдохновленная Шмерлингом, а равно серия органических законов, хорошо составленных, начали уже восстанавливать доверие и спокойствие, когда 7 июля 1866 г. битва при Садовой повергла монархию в кризис, который угрожал быть смертельным. Император Франц-Иосиф и его советники, в особенности Вейст и Деак, признали, что лекарство самое верное и лучший образ действий будет – довериться самой стране, допустить ее еще к более широкому участию и соединить тесный союз Венгрии и Австрии. В силу нескольких законов, изданных с 1867 по 1872 г., режим выборный и представительный получил свое полное развитие в государстве, в провинции, в общине. Венгрия или Транслейтания была одарена парламентом (Reichstag), ответственным министерством, автономией политической и административной. Собственно Австрия или Цислейтания получила также свой парламент (Reichstag), свое ответственное министерство, свои частные учреждения. Наконец, смешанный парламент, делегации и специальное министерство были назначены для дел общих обеим половинам империи. В то же время администрация общинная и провинциальная все более и более децентрализовалась[471]471
  Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, p. 80–82.


[Закрыть]
.

Дания. С установлением в Дании с 1660 г. абсолютной монархии начинается одновременно централизация управления и управление местное постепенно принимает бюрократический характер. Этот характер государственного устройства и управления сохранялся и в первой четверти нынешнего столетия, пока не наступила революция 1830 г. В 1831 г. король Фридрих VI, под влиянием либерального движения, охватившего всю Европу, решил, как замечает датский историк Торсое, сделать шаг вперед в конституционном направлении». 28 мая король согласился на учреждение совещательных провинциальных сеймов, организация которых три года спустя была подтверждена особым постановлением. Всего был образовано четыре провинциальных сейма: для Ютланда, островов, Шлезвига и Голштейна. Они обладали чисто совещательным голосом в вопросах о финансах и в законодательстве. Права избирательные и права избираемости были связаны с имущественным цензом. Из этих четырех учреждений первыми собрались провинциальные сеймы островов и Голштейна в 1885 г., а в следующем году провинциальные сеймы Ютландии и Шлезвига. В царствование Фридриха VI провинциальные сеймы созывались два раза. Сеймы королевства, т. е. Ютландии и островов, высказывали желания о слиянии обоих собраний, о гласности финансового управления, но король отказался сделать какие бы то ни было уступки в этом отношении, ограничившись изданием закона 1837 г. о городском самоуправлении. В 1839 г. Фридрих VI умер, и на престол вступил Христиан VIII. Его вступление на престол ожидалось с большим нетерпением либералами, которые полагали, что за этим последует непременно в самом коротком будущем конституционная эра в Датской монархии, тем более, что существовало мнение, будто именно он в свое время, в качестве наместника королевства, дал Норвегии существующую в ней демократическую конституцию. Так как король Христиан не принимал на себя инициативы в деле учреждения конституции в Дании, то ему стали посылать отовсюду адресы. В этих адресах, подаваемых королю от городов и обществ, выражалась просьба об учреждении конституции. Король ответил устно депутациям, в самых любезных выражениях, «но», замечает проф. Торсое, «основная мысль, которую он во всех своих ответах варьировал с большим искусством, заключалась в том, что следует ограничиться провинциальными сеймами и обратить все мысли на улучшение управления». В этих видах были выданы закон 1840 г. о самоуправлении в Копенгагене и закон 1841 г. о сельских общинах. Также мало король соглашался и на исходившее от провинциальных сеймов предложение соединить их в одно общее собрание, усилить их финансовое влияние и ввести реформу в избирательный закон. В петициях, посылаемых в сеймы, выражалось желание, чтобы им было дано право обложения налогами, а сеймы отсылали эти петиции правительству. В виду этого правительством, в октябре 1840 г., были приняты строгие меры против лиц, подающих петиции об изменении государственного строя. Это прекратило петиционное движение. Но образ действий короля в вопросе о конституции восстановил против него значительную часть населения, и уже при короновании в 1840 г. недовольство высказывалось самым явственным образом. Наконец, король решился сделать еще шаг вперед навстречу либералам. Следуя примеру, данному Пруссией, он предложил учредить постоянные комитеты провинциальных сеймов монархии; на них должна была возлагаться обязанность обсуждать дела, касающиеся всего государства. Этот шаг, поведший в Пруссии к конституции, здесь имел такое же значение, так как король увидел себя вынужденным дать конституцию, но не успел в этом намерении. Он умер в январе 1848 г., успев составить лишь проект конституции. Его преемник решил следовать конституционному движению. Опираясь на национально-датскую партию и либеральное министерство, король, рескриптом 28 января 1848 г., объявил о созыве общего для всей страны сейма, а рескриптом 4 апреля, под влиянием февральской революции, поспешил созвать провинциальные сеймы, чтобы представить им проект избирательного закона для созыва общего собрания. Закон этот был издан 7 июня, а самый сейм собрался в октябре и выработал конституцию 25 мая 1849 г., обнародованную 5 июня того же года. Конституция признала, как один из конституционных законов, право общин заведовать свободно своими делами, при чем указывалось, что это право будет регулировано законом. На основании этого постановления конституции были изданы законы о самоуправлении в столице в 1857, 1861 и 1865 годах, а относительно самоуправления в прочих городах – в 1868 году. Столь долгий сравнительно промежуток между конституцией и законами о самоуправлении объясняется тем тревожным настроением, в каком находилась страна по случаю Шлезвиг-Голшинского вопроса, вовлекшего ее двоекратно в войну, да и реакционное движение давало себя знать. Последнее отразилось и на конституции 1855 г., изданной для объединения королевства с герцогствами и не отменявшей конституции 1849 г., а лишь сокращавшей ее компетенцию в пользу общей конституции. Так как провинциальные сеймы герцогств отказались признать эту конституцию, то она имела лишь временное значение. В виду этой неудачи король ограничился изданием для Дании и Шлезвига конституции 1863 г., которая, в свою очередь, потеряла значение на следующий год, с переходом герцогств к Австрии и Пруссии. Существование двух конституций, датской и общей, являлось излишним, и демократическая партия возбудила вопрос о пересмотре собственно датской конституции, урезанной в пользу общей конституции; народ требовал возвращения к представительному режиму 1849 г.

Правительство представило проект, восстановлявший 1849 г. с существенными, впрочем, изменениями в либеральном смысле. Означенный проект 28 июля 1866 г. стал конституцией, действующей в Дании и в настоящее время. Ст. 91 этой конституции, подобно конституции 1849 г., постановляла: «Право общин заведовать свободно своими делами будет регулировано законом». В силу этой статьи были изданы закон 1867 г. о сельских общинах и закон 1868 г. о городских общинах[472]472
  Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 1–3, 18; Goos. Das Staatsrecht des Konigreichs Danemark (1889), S. 121; Торсов. История нашего столетия. Перев. с датского, т. I, стр. 228–230; Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. II, стр. 190–196.


[Закрыть]
.

Из изложенного видно, как местное самоуправление быстро потребовало участия населения в центральном управлении и законодательстве. Видно также, что датские конституции ставят в тесную связь местное самоуправление с конституционным строем.

Бельгия. В 1830 г. произошло восстание в Бельгии против Нидерландов, вызвавшее отпадение первой и образование Бельгийского королевства. Был созван учредительный конгресс, чтобы выработать конституцию для нового королевства. Конституция эта, обнародованная 7 февраля 1831 г. и составленная в весьма либеральном духе, предоставляет верховную власть народу и прямо ставит в связь конституционный строй с местным самоуправлением, придавая этому последнему совершенно политическое значение. При обсуждении вопроса о положении местного самоуправления в государственном строе комиссия, рассматривавшая предварительно проект конституции, в лице своего докладчика депутата Raikem'a, предложила конгрессу признать наряду с другими тремя государственными властями еще четвертую – «власть муниципальную и провинциальную». «Представленный вам проект», говорил докладчик, «установил существование трех властей, но центральная секция считала бы полезным признать существование четвертой власти – власти муниципальной и провинциальной»[473]473
  Hauschtek. Die Selbstverwaltung in jur. und pol. Redeutung, Ss. 63–74.


[Закрыть]
. Конгресс принял это предложение, почему в тит. III хартии «О государственных властях», на ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, перечисляются в ст. 31 и органы местного самоуправления. Эта статья гласит: «Интересы, касающиеся исключительно общин или провинций, регулируются общинными или провинциальными советами на основании принципов, установленных конституцией». Бельгийский национальный конгресс, замечает проф. Giron, признал, таким образом, что «существуют интересы областные (regionaux), отличные в известной степени от общих интересов страны, и придал характер представительства выборным собраниям, предназначенным к их заведованию. Он, таким образом, признал и учредил настоящую местную власть»[474]474
  Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.


[Закрыть]
. Равным образом проф. De Fooz, сравнивая постановления Нидерландской конституции 1815 г. и Бельгийской, приходит к заключению, что последняя «d'une maniere plus nette et plus absolue» подчеркнула политическое значение местного самоуправления. При этом он замечает, что бельгийский учредительный конгресс, вотируя ст. 31, вовсе не думал ограничивать компетенцию провинциальных и общинных советов заведованием интересами исключительно общинными или провинциальными; он желал лишь воспрепятствовать, чтобы это заведование было вверено другим людям. Но конституция не ограничивает компетенции этих советов правом ведать интересы, касающиеся исключительно провинции или общины[475]475
  De Fooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242–243.


[Закрыть]
. В ст. 108 указаны и те начала, которые должны лечь в основу будущих законов о местном самоуправлении: 1) избрание должностных лиц путем прямой подачи голосов; 2) все интересы общины и провинции передаются в ведение общинных и провинциальных советов, при чем в случаях, определенных законом, постановления этих последних должны быть утверждаемы правительством; 3) в границах, установленных законом, допускается публичность заседаний тех и других советов; 4) гласность имеет место и относительно бюджета и отчетности; 5) за королем и законодательной властью остается право наблюдения за тем, чтобы советы не переступали установленных законом границ их деятельности и не нарушали общих интересов. В ст. 139 конституции конгресс объявлял, что необходимо в возможно непродолжительном времени озаботиться изданием закона о местном самоуправлении[476]476
  Dareste. Les constitutions modemes, 1.1, pp. 72, 82–83, 87.


[Закрыть]
. В силу этой статьи в 1833 г. был представлен палате депутатов проект общинной организации, утвержденный в 1836 г. Впоследствии этот закон неоднократно дополнялся и изменялся. В 1848 г., например, благодаря либеральной партии, был проведен закон, возложивший на короля обязанность испрашивать перед назначением бургомистров согласие на то провинциальной депутации (выборная коллегия, заведующая делами провинциального самоуправления). В 1836 г. был также утвержден закон о провинциальном самоуправлении, видоизмененный законами 1848, 1863, 1870, 1872, 1874, 1878 и 1887 гг. «Это множество изменений и улучшений», по мнению Ferrand'a «показывает, какое внимание бельгийцы придают вполне справедливо своим местным учреждениям, и какие внимательные заботы они прилагают к сохранению их в гармонии с состоянием умов и потребностями политического быта»[477]477
  Ferrand, Les institutions administratives, p. 77.


[Закрыть]
.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41