По поводу непреложности законов государственной жизни

Не менее интересен взгляд на задачи земства автора статей «Административно-политические вопросы», помещенных в No№ 60–61 «Вольного Слова». Насколько можно судить из содержания статей, автор их, скрывающийся под инициалами Ф.В., не коммунист, не анархист, а вполне легальный подданный, детально знакомый с положением нашего земского дела. «Наше земство», говорит он, «является действительным и единственным представительством страны… этому фактическому представительству не достает только очень немногого, главным же образом, энергической и единодушной настойчивости для того, чтобы освободиться от правительственно-административной опеки и стать в основании всей политической организации государства». Указывая далее на замечающееся у нас стремление земств к объединению и к участию в законодательной деятельности, автор так резюмирует свою работу: «Все изложенное нами, как в этой, так и в предыдущих статьях, как кажется, достаточно убедительно для того, чтобы видеть, что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимости в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям. Намеченные земством основные положения этой реформы сводятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должна сделаться сельская община, волость, область и, наконец, все государство. Само собой разумеется, что все эти земские стремления остаются пока достаточно еще разрозненными, а потому и лишенными силы, необходимой для их осуществления. Ближайшие задачи земства должны, следовательно, состоять в том, чтобы теми или другими способами уничтожить эту разрозненность и с единодушием и решительностью предъявить свои требования Правительству, подкрепивши эти требования, в случае надобности, прямым отказом от всех своих нынешних функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов. Такое предъявление своих требований земством будет только вполне логическим и последовательным шагом, который требуется настоящим положением дел в России, шагом притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках».

Еще в более резкой форме те же мысли о несовместимости Самодержавия и земства выражаются представителями крайних революционных партий. «Предоставить местному самоуправлению, – писал, например, женевский журнал «Общее Дело», – свободную деятельность для деспотического Правительства было бы все одно, что наложить на себя руки, отказаться от почвы, которая его питает, в которой разветвляются его корни. Вот почему наше теперешнее самоуправление есть не что иное, как проявление грубого лицемерия деспотизма, как постыдная школа общественного развращения»[295]295
  «Общее дело» за 1878 г., № 13, стр.

В настоящей справке, в подтверждение изложенной характеристики взглядов иностранной и русской науки по вопросу о политическом значении местного самоуправления, приведены краткие извлечения из сочинений авторитетных европейских ученых, причем наиболее точно определяющие их мысль положения напечатаны курсивом. Мнения представителей каждой из научных литератур (немецкой, французской, английской и русской) расположены в хронологическом порядке выхода их сочинений, причем необходимо заметить, что в справке сделаны ссылки только на тех ученых, которые высказывают более или менее самостоятельные взгляды, и не указав ряд имен составителей разного рода сборников, курсов и т. п., которые, приводя и комментируя мнения своих ученых сотоварищей, к ним только присоединяются.

I. Немецкая литература

Лоренц Штейн. Одним из первых немецких ученых, обратившихся к теоретическому исследованию самоуправления и выяснению значения этого последнего для конституционного государства, был знаменитый государствовед Лоренц фон Штейн. В его работах вопрос разобран с исторической и теоретической точек зрения.

Сущность его воззрений на самоуправление сводится к следующему: Не насилуя истории и логики, мы вообще не можем говорить ни о каком самоуправлении, пока управление не отделено от государственного устройства, иными словами, исполнительная власть от законодательной. Поэтому, ни в эпоху абсолютной монархии, ни в эпоху чисто республиканского устройства нет самоуправления, ибо, как в первом случае абсолютная личная власть не допускает самостоятельности управления и его функций, так во втором случае суверенная воля закона отрицает право на всякое другое самоопределение, а следовательно, и на самоуправление. Ни народы Востока, ни древний Рим и Греция не знали действительного самоуправления, замечает Штейн[296]296
  Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, lTh., 3 Auflage (1888), S. 61.


[Закрыть]. Также и в германском мире не было самоуправления в строгом смысле этого слова ни в родовую эпоху образования государства, ни в эпоху сословную. Общественные организации того времени – село, марка, волость – являются, правда, самостоятельными, так как стоящего над ними государства еще не существовало, но они были не Selbstverwaltungskorper, a простыми Verwaltungskorper. В сословную или феодальную эпоху каждая из этих организаций имела свое собственное устройство и управление, образованные соответственно тем сословным элементам, из которых состояли эти организации. Таким самоуправляющимися организациями являются древние родовые села, дворянские имения, церкви, монастыри, а позднее университеты и города. Совокупность этих организаций той эпохи составляло земство (Landschaft), которое обладало и правом законодательства[297]297
  Stein. Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl. (1869), Ss. 137–141.


[Закрыть]. В XVI стол, окрепнувшая королевская власть начинает борьбу с этими организациями и во имя высшей, государственной идеи отчасти ограничивает, отчасти уничтожает самостоятельность органов самоуправления. Деятельность последних, где они остались, подчиняется верховной власти, орудием которой является чиновничество. Права органов самоуправления становятся исключениями, привилегиями; в XVII столетии ограничиваются права низших органов самоуправления; высшие же – Landschaften – окончательно уничтожаются; в XVIII стол, уничтожается самостоятельность и низших органов самоуправления.

Но вот наступает эпоха так называемого Штейном государственно-гражданского общества: характер государства изменяется, появляется конституционный режим, характеризуемый отделением законодательства от исполнительной власти. Принцип свободы граждан воплощается сначала в законодательстве, а затем постепенно распространяется и на управление, так как сама сущность конституционного государства требует признания свободного управления и свободных органов управления, а среди них в первом ряду – самоуправление. Если бы их вовсе государство не имело, то оно должно было их создать, так как они являются практическим осуществлением его насущнейшей жизненной потребности. Но государству не было надобности создавать это свободное управление и органы самоуправления, так как они уже существовали; оно должно было лишь принять их в систему своего управления, что оно и сделало. Явилось снова самоуправление, но самоуправление, отличное от прежнего, так как государство признает его не в качестве голого факта, находимого им при своем возникновении, но как насущную потребность для своей деятельности. Органы самоуправления не являются уже подчиненными чиновничеству, но стоят наряду с ним и исполняют то же государственное дело, как и это последнее; при том они пользуются полною автономией в пределах своей компетенции и лишь под высшим надзором со стороны государства. Самостоятельность самоуправления конституционное государство должно усвоить себе как основной принцип. Границы деятельности должны определяться не органами самоуправления или простым усмотрением правительства, а законом, причем должны рассматриваться, по крайней мере в принципе и существе, как часть и момент самой конституции; объем предоставляемых таким образом по закону публичных прав самоуправлению образует поэтому «конституционное право» последнего[298]298
  Ibidem, Ss. 148–150.


[Закрыть]. Смысл борьбы между государством и самоуправлением в настоящее столетие заключается, по мнению Штейна, в том, что государство стремится уничтожить господствующие в самоуправлении родовые и сословные элементы и подчинить тем же принципам государственно-гражданского общества, которые уже господствуют в государственном устройстве. В некоторых государствах эта борьба закончилась, в других она еще продолжается с большим или меньшим успехом[299]299
  Ibidem, S. 150.


[Закрыть]. Относительно Англии Штейн замечает, что здесь государственно-гражданское общество никогда не теряло своего значения, а потому государство не уничтожало ни родового, ни сословного строя, а лишь отняло у них всякие публичные преимущества. Поэтому Англия имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Далее Штейн замечает, что английский парламент образовался из органов самоуправления – общин и корпораций, через выбор последних; поэтому парламент с самого начала явился иным, чем народное представительство на континенте. «Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства». Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновение между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых[300]300
  Ibidem, Ss. 155,161–162.


[Закрыть].

Значение самоуправления для конституционного государства и взаимную связь их Штейн так характеризует: «Последствием водворения государственно-гражданского строя является принцип, что органы самоуправления не только вообще существуют, но что вся внутренняя жизнь государства должна принадлежать самоуправлению». Этот принцип получает двоякое выражение. Сначала самоуправление рассматривается как «гарантия конституции». Но смысл этого неясного с формальной стороны выражения относится, конечно, не столько к положительному конституционному праву и его отдельным местам, сколько означает, что идея, создавшая конституцию, только тогда получает полное осуществление, когда она становится действительной не только в законодательстве, но и в управлении. Народ лишь тогда свободен, когда он принимает через своих представителей такое же участие в действительном управлении, как в законодательстве; свободы вообще не может быть, пока она заключается только в свободном законодательстве, а не в свободном управлении. «Гарантия конституции через развитие самоуправления означает поэтому, что полное осуществление идеи свободы есть истинный залог ее самой, она охраняет себя самое, когда получает полное осуществление[301]301
  Ibidem, S. 150.


[Закрыть]. «Объект самоуправления, – говорит Штейн, – не есть отдельный государственный интерес или задача, но совокупность всех государственных задач, насколько последняя вообще способна к местному ограничению. Самоуправление не есть простой совещательный орган, но напротив, самостоятельный, обладающий исполнительной властью организм… Самоуправление является первой, мы можем сказать, единственной, основной формой свободного управления вообще; там, где оно признано и действует, существует свободное управление в государстве; где оно исчезает, исчезает вообще элемент свободы в управлении; где оно процветает, последняя обеспечена. Самоуправление в своем развитии становится, таким образом, вообще масштабом для сознания народной свободы, и мы должны судить поэтому о последней более по развитию самоуправления, чем по чему-либо другому, ибо, чем далее идет развитие народной жизни, тем яснее становится, что конституции со всеми ее формами недостаточно и что завершение лишь там нужно искать, где управление руководится теми же самыми принципами самоопределения, как само государственное устройство. Но самоуправление и есть то, что предназначено и способно проводить в управление принцип, живущий в свободном законодательстве. Поэтому взаимодействие между обоими является залогом их процветания. Там, где недостает этого взаимодействия, недостает гармонии во внутренней жизни государства – наступает несоответствие между факторами, и это выражается существенно в том, что народ становится равнодушным к своей конституции, ибо он скоро познает, что она может защитить его лишь против неправа, а не против неумения (Ungeschick) правительства; принципы ответственности, права обжалования и иска могут обеспечить гармонию между самоопределением народа и волей и деятельностью его правительства – между законом и распоряжением – лишь в общем и целом, а не в отдельных случаях, и каждому народу, наконец, надоедает обладать свободой лишь в целом, а не в отдельных случаях»[302]302
  Ibidem, Ss. 128–129.


[Закрыть]. «Развитие самоуправления, – говорит Штейн в другом своем сочинении, – уничтожает стену, воздвигнутую в прежнее время между государственной властью и народом, и то, что в конституции обыкновенно появляется еще только как борьба между правом государственного управления и самоуправления, теперь в управлении служит гармонии в самодеятельности обоих факторов, которые начинают взаимно понимать друг друга, ибо они познают, как они взаимно дополняют друг друга при достижении общей цели. Это является идеалом организма управления; с его осуществлением мы приближаемся медленно, но верно к цели, которую мы ныне уже понимаем во взаимодействии государства и народа на конституционное законодательство, но которая лишь в управлении в той гармонии между великим организмом государства и организмом самоуправления становится тем, что мы называем самоуправлением (Selbstregierung) народа»[303]303
  Stein.


[Закрыть].

Самая организация самоуправляющихся единиц, как ее рисует Штейн, представляет аналогию с устройством конституционного государства. Подобно тому как в конституционном государстве существуют три категории органов: глава государства, законодательная и исполнительная власть, так и в первых мы находим главу (президента или бургомистра), собрание и исполнительный комитет или совет с соответствующими функциями[304]304
  Vollziehende Gewalt, 2 Th. Ss. 18–19, 313–314.


[Закрыть].

Что касается, в частности, земского представительства (Landschaft), то Штейн делает, на основании истории, такой вывод, что «если государство не владеет еще собственным народным представительством, то земское представительство всегда является для всего народа не только важным правом, но также и большим благом. Он будет видеть в своих земских чинах тем важнейшее приобретение, чем невероятнее образование народного представительства, ибо никогда не будет исчезать у него надежда посредством первых достигнуть второго».

Кардоф-Вабниц. В 1868 г., т. е. в то время, когда прусское правительство сознало необходимость преобразования местного управления и привело к разработке соответствующенр проекта, появилась брошюра члена прусской палаты депутатов Kardorf-Wabnitz «Префектура или самоуправление», в которой автор также высказывается за необходимость преобразования местного самоуправления в Пруссии соответственно конституционному режиму, введенному в 1850 г. При существующей системе местного управления, основанной на господстве бюрократии, получается, по мнению автора, внутреннее противоречие между политическим и административным строем страны, так как, с одной стороны, нация признается зрелой для выбора законодателей, а с другой – ее признают неспособной к самостоятельному заведованию наиболее простыми делами гражданской жизни в провинции, округе и общине. Это внутреннее противоречие, замечает автор, поведшее уже перед 1866 г. к конфликту между правительством и палатой, может повести к еще более пагубным последствиям, подобно тому как во Франции оно подчинило жизнь государства периодическим революциям и роковой смене систем правления и династий[305]305
  Kardorf-Wabnitz. Prafektur oder Selbstverwaltung (1868), Ss. 6,28.


[Закрыть]. Возражая затем той части прусских либералов, которая искала прочных гарантий истинной внутренней свободы исключительно в ограничительных параграфах конституции, в доктринерских бюджетных правах парламента, в парламентарных решениях и постановлениях «и как еще там могут называться эти ножи без клинков и ручек», автор замечает, что они, либералы, забывают о том, что «французские палаты обладали всеми этими теоретическими конституционными правами в изобилии, однако они не могли обеспечить своему отечеству правового развития, потому что они не застали и не создали того, что единственно могло бы служить залогом такового, а именно самоуправления в провинции, округе и обществе». Этим значением местного самоуправления для обеспечения развития конституционного режима и объясняется, по мнению автора, то обстоятельство, что англичане своим правом самоуправления дорожат даже больше, чем собственно конституционными правами и парламентарной свободой, при чем автор приводит слова одного английского политического деятеля. «Если предложить на выбор английскому народу утратить парламент или самоуправление, то он ни на минуту не усомнится в своем решении. Обладание самоуправлением служит уже ручательством при всяких обстоятельствах за обратное отвоевание и потерянных парламентарных прав. Но голое обладание последними отнюдь не служит ручательством за обратное достижение самоуправления, которое, однако, и есть источник истинной свободы». Далее автор приводит мнение Бокля, который видит причину непрочности парламентского режима во Франции в отсутствие практического воспитания населения к политической свободе, между тем как англичане были приучены к последней путем продолжительного самоуправления, и для них переход к конституционному режиму явился естественным. Переходя затем к Пруссии, Kardorf-Wabnitz замечает: «Наше культурное развитие также, как во Франции, шло обратным ходом; и у нас конституционные права не были, как в Англии, следствием и плодом самоуправления, но, наоборот, нам предстоит несравненно более трудная дорога: исходя из добытых конституционных прав, достигнуть самоуправления». Но поэтому вопрос о самоуправлении для Пруссии заключается, по мнению автора, не только в упрощении государственного механизма и сокращении армии чиновников, но и в том, «желаем ли мы, чтобы наша государственная конституционная жизнь была истиной или призраком, миражем, ложью. Желаем ли мы подвергать наше культурное развитие тем революциям, которые являются неизбежным последствием смешения бюрократической системы с конституционной, или мы желаем основать последнюю на фундаменте, более долговечном и прочном, чем целый ворох бумажных основных прав и дюжина утвержденных хартий»[306]306
  Kardorf-Wabnitz. Prafektur oder Selbstverwaltung (1868), Ss. 7-10.


[Закрыть].

Теллькампф. Реформа прусского местного управления в 1872 г. вызвала появление книги бреславльского профессора Теллькампфа «Selbstverwaltung und Reform der Gemeinde und Kreis-Ordnungen in Preussen und Selfgovernment in England und Nordamerika». Автор этой книги не допускает мысли о действительном, а не мнимом только осуществлении конституции в том случае, когда страна не пользуется самоуправлением. «Без самоуправления, как основы, – говорит он, – конституция висит в воздухе. Где нет этой основы – как до сих пор во Франции, – там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря, в то время как английская конституционная жизнь, проникнутая самоуправлением, стойко выдержала все невзгоды[307]307
  D-rl. Tellkampf. Selbstverwaltung etc., S. 2.


[Закрыть]. И в Англии, и в Северной Америке принцип самоуправления есть одно из оснований конституции».

Подобно некоторым другим авторам, Tellkampf специально отводит несколько страниц для выяснения вопроса о значении самоуправления для правового и конституционного государства. Здесь он высказывает, между прочим, следующие мысли: «У народов германских, у которых самоуправление развилось в наиболее здоровой форме, самоуправление это сначала осуществляется в маленьком круге общин чрез многочисленных избираемых должностных лиц общины, занятых общинными, школьными и церковными делами; только затем самоуправление осуществляется в более широком круге дел графства, и, наконец, оно находит свое выражение в наиболее обширной области целого государства – в форме выборного народного представительства; это представительство дает советы и заключения своему правительству, а это последнее приводит в исполнение то, что решили и одобрили представители. Самоуправление, таким образом, проникает и оживляет все слои государства, начиная с меньшего – общины – и образует для конституционного государства прочный фундамент, без коего парламентаризм будет лишен необходимого содействия и сочувствия народа и без этой подпоры будет страдать внутренней слабостью. Необходимое условие для того, чтобы конституция жила в народе, это в представительной монархии – самоуправление в общинах и округах»[308]308
  Ibidem, Ss. 31–32.


[Закрыть]. «Только при наличности хорошего самоуправления в общинах возможно осуществление этого же самоуправления в более широкой области, только на этой основе мыслимы целесообразное устройство окружного и провинциального управления и укрепление конституции в жизни народа»[309]309
  Ibidem, S. 39.


[Закрыть].

Признавая – вслед за Гнейстом – столь большое значение местного самоуправления, как фактора, образующего и охраняющего конституционализм, Tellkampf не раз также отмечает его роль как подготовительной школы к парламентаризму, школы, где вырабатывается усвоение основных законов, умение пользоваться свободой и вообще политическая зрелость народа[310]310
  Ibidem, Ss., 1,6, 17 и др.


[Закрыть].

Г. Мейер. Германский профессор Мейер относительно самоуправления замечает, что оно образует необходимую основу конституции государственной жизни, так как, привлекая граждан к регулярному участию в государственных делах, приучает их к политической жизни и ограничивает безграничную власть центрального управления.