Сергей Витте.

По поводу непреложности законов государственной жизни



скачать книгу бесплатно

Правда, в поданных адресах заметно стремление смягчить выражение их мысли, прикрыть ее условными фразами. Памятуя о прошлых печально окончившихся попытках, земства стараются говорить иносказательными намеками; но основная мысль весьма ясна и нашла себе вполне точное выражение в словах Государя Императора, определившего ее как «мечтание об участии представителей земства в делах внутреннего управления»[240]240
  В адресе Тверского земства, между прочим, говорилось: «Мы ждем, Государь, возможности и права для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающимся, дабы до высоты Престола могло достигать выражение потребностей и мысли не только администрации, но и народа русского». Адрес оканчивается так: «Мы верим, что в общении с представителями всех сословий русского народа, равно преданных Престолу и отечеству, власть Вашего Величества найдет новый источник силы и залог успеха в исполнении великодушных предначертаний Вашего Императорского Величества»
  Тульское земство просило открытого доступа для голоса земства к престолу.
  Курское земство выражало уверенность, что Государь Император всегда с милостливым вниманием будет относиться к голосу земства и не откажет в открытом доступе к Престолу ему, земству, как выразителю местных и областных нужд и общих интересов.
  Орловское земство заявляло, что представительство земское есть, прежде всего, представительство нужд народных, и просило доверия и одобрения Императора.
  Тамбовское земство выражало уверенность, что единение Царя с земством, развиваясь и укрепляясь, станет краеугольным камнем, на котором созиждется наша государственная будущность, и пр.


[Закрыть]
.

Особенный интерес представляет адрес Черниговского земства. Адрес этот, во-первых, заслуживает внимания потому, что земство решило подачу его уже после приема Императором депутаций 17 января 1895 г., когда вполне выяснилось, что высказываемые земствами пожелания не отвечают видам Государя Императора, и, во-вторых, он может служить лучшим ответом на все уверения записки Министра Внутренних Дел о достигнутом законом 1890 г. объединении деятельности земства с органами Правительства. Из названного адреса вполне ясно, что не только никакого единения не достигнуто, но что земство по-прежнему чувствует недоверие к себе со стороны Правительства, чувствует все те стеснения в своей деятельности, о которых говорила еще приведенная выше, поданная в 1880 г. записка Елисаветградского земства, и желает во что бы то ни стало освободиться от этих стеснений. «Доверие Вашего Величества», говорит, между прочим, адрес, «нам так же необходимо и драгоценно, как свет и воздух для развития всего живого. Под сенью этого доверия мы будем жить радостной надеждой, что получим возможность, в кругу нашего ведения, самостоятельно оценивать наши местные пользы и нужды, что нам даровано будет право беспрепятственно возлагать исполнение земских обязанностей на лиц, которых мы считаем наиболее достойными; что деятельность наша в пределах Высочайше дарованных нам прав будет протекать под строгой охраной закона; что в самой важной области нашей деятельности, в деле народного образования, мы будем освобождены от целого ряда неблагоприятных условий, стесняющих эту деятельность, и что при большем развитии гласности ярче выяснятся нужды и все стороны нашей местной жизни, заботы о которых предоставляются земству».

Все адресы, поданные земствами в 1894–1895 гг., не были результатом случайного увлечения мимолетной идеей; они были прямым следствием удобного, по их мнению, момента для выражения все той же старой мысли земцев о необходимости добиться участия в законодательстве и центральном управлении.

Эта мысль, несомненно, не умерла еще в среде земской и поныне, да и по самой природе вещей и не может умереть.

В Министерстве Финансов нет, конечно, достаточно полного материала для характеристики настоящего положения дела, но тем не менее не трудно привести отдельные многоговорящие факты. Так, во всеподданнейшем отчете за 1894 г. Уфимский губернатор заявлял, что «губернское земство решилось домогаться, чтобы в заседании высших правительственных учреждений были допущены представители всех земств России при суждении о вопросах, касающихся земств и, в частности, – об изменении системы народного продовольствия»[241]241
  Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 год, стр. 237.


[Закрыть]
. Против этого заявления последовала Высочайшая отметка: «К серьезному вниманию Министра Внутренних Дел». Вследствие сего, в заседании Комитета Министров 11 июня 1896 г., были представлены надлежащие разъяснения, в коих, хотя и заявлялось, что губернатор «придал всему делу не надлежащий характер», но с пояснением, что еще в марте 1895 г. Начальнику Уфимской губернии предложено было разъяснить земству о превышении им своих полномочий и что еще ранее, в феврале 1895 г., «в конфиденциальном циркуляре сделано было надлежащее разъяснение губернаторам, какое значение имеют в общем строе государственного управления земские и городские учреждения и каких предметов названные учреждения не должны касаться в своих постановлениях».

Еще более красноречивое указание имеется во всеподданнейших отчетах Тверского губернатора. «С самого начала введения в губернии в действие Положения 12 июня 1890 г.», говорится в последнем отчете за 1898 г., «ведется партийная борьба, при которой правильной деятельности земства трудно и ожидать». Какого рода эта борьба и в каком направлении она ведется, едва ли нужно говорить; но для устранения всяких на этот предмет сомнений достаточно обратиться к отчету того же губернатора за 1894 г. В этом отчете значится, что «с конца пятидесятых и начала шестидесятых годов образовался тесно сплоченный кружок людей либерального направления, который, постоянно разрастаясь, приобрел исключительное господство в губернии и сосредоточил в своих руках все ведение дела губернского земства». Наконец, из отчета того же губернатора за 1895 г. видно, что борьба с земской оппозицией составляет тяжелую задачу местной администрации и что от председательствующих в земских собраниях предводителей дворянства требуется иногда «гражданское мужество» для выполнения конфиденциальных циркуляров Министерства Внутренних Дел о предметах, которых земские учреждения не должны касаться. Губернский предводитель дворянства, пишет губернатор в названном отчете, перед земским и дворянским собраниями сдал должность Тверскому уездному предводителю, сам же продолжал выходить из дому; в свою очередь, Тверской уездный предводитель, в перерыве заседания собрания, сдал по болезни должность Новоторжскому предводителю, а этот последний также оказался больным, и за него в собрании председательствовал Старицкий уездный предводитель, что, по мнению губернатора, объясняется, между прочим, отсутствием гражданского мужества у многих дворян.

Приведенные заявления Тверского губернатора, казалось бы, могут служить лучшим ответом на все заверения записки Министра Внутренних Дел, будто после закона 1890 г. исчез даже призрак политических стремлений земств. Политическая тенденция с основания земских учреждений до самого последнего времени то подавлялась, то вновь воскресала; но несомненно, что ею отмечена вся 35-летняя история нашего земства[242]242
  Земства «уклоняются в суждения о предметах внутренней административной политики и присваивают себе такие предметы администрации, которые существенно входят в круг государственного управления» (отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252).


[Закрыть]
. В затронутом мною вопросе о значении земства в системе нашего государственного строя тенденция эта имеет гораздо большее значение, чем то, которое придает ей записка. Те немногие данные, которые сделались достоянием общих официальных источников, а также разрешенной и запрещенной литературы, и лишь отрывочно сгруппированы выше, более чем достаточны, чтобы усомниться в заверении записки (стр. 53), будто все конституционные стремления земств сводились к пустой шумливой оппозиции губернскому начальству нескольких крикунов и политиканов в немногих («в виде редких исключений») уездах. Высказывая подобную уверенность, составители записки либо не вполне искренни, либо они не имели возможности принять во внимание несомненно разнородный и богатый, но секретный материал, какой имеется в делах Министерства Внутренних Дел. По-видимому, даже обозрение подпольных листков, которое по их словам было ими сделано, произведено весьма поверхностно, так как в записке деятельность земцев, агитировавших в пользу расширения прав земства и созыва земского собора, смешана с деятельностью террористов и анархистов, пытавшихся воспользоваться студенческими и иными беспорядками в целях своей преступной пропаганды (см. стр. 44).

Если даже просто подсчитать все те земства, которыми прямо или косвенно заявлялись ходатайства о допущении их к участию в законодательстве, то получится не несколько отдельных уездов, а не менее половины всех земских губерний. Но если ознакомиться с содержанием ходатайств и принять во внимание, при каких условиях эти ходатайства заявлялись, и какими мерами предотвращались подобные же заявления в других губерниях, то станет довольно ясно, что земское движение в пользу земского собора много серьезнее «пустой шумливой оппозиции губернскому начальству». Во главе движения шли, конечно, вожаки (крикуны и политиканы, как характеризует их записка Министра Внутренних Дел); но если за этими «политиканами» так дружно шло огромное большинство самых благонадежных, самых благонамеренных земцев, то не служит ли уже одно это доказательством, что в самой постановке земского дела что-то неладно, что в нем есть какая-то несообразность, какое-то политическое несоответствие всему государственному строю и что надо серьезно подумать, прежде чем переносить земские учреждения на обильные всякими политическими брожениями окраины. Движение, проявившееся в земствах после введения в действие закона 1890 г., по моему мнению, заслуживает самого разностороннего внимания Министра Внутренних Дел при дальнейших мероприятиях в области земского дела. Это движение более мягкое по внешней форме, но по внутреннему содержанию гораздо более знаменательно, чем даже резкое движение 1879–1883 гг. Для надлежащей его оценки надо помнить, что законом 1890 г. земству дана сословная окраска, усилен в собраниях правительственный элемент, что в состав губернских земских собраний введены все уездные предводители дворянства и земские начальники, и если такое обезличенное сословно-бюрократическое земство продолжает, тем не менее, проявлять политическую тенденцию, то над этим следовало бы призадуматься.

Итак, ближайшее рассмотрение результатов, достигнутых применением закона 1890 г., ясно показывает, что закон этот не имеет того значения, какое Министр ему придает, во всяком случае, результаты далеко не таковы, чтобы на них можно было успокоиться за настоящее и не тревожиться за будущее.

Ни единения с органами Правительства, ни оживления и желательных успехов в земской деятельности, ни исчезновения политической тенденции обновленных земств не последовало. Наоборот, в новых земствах замечается быстрое возрастание земского обложения именно на потребности, удовлетворяемые по усмотрению земства, в том числе и на такие, поручение коих земству не соответствует, по мнению Министра Внутренних Дел, задаче государства (народное образование). Увеличилась рознь между земством и Правительством, и, наконец, усилилось индифферентное отношение земских гласных к делам местного управления, а равно фактическая зависимость распорядителей земского хозяйства от канцелярий; появляется даже особый класс чиновников, но только земских – всякого рода вольнонаемных специалистов, приставленных к отдельным отраслям администрации земских управ.

Это ли идеал Министерства Внутренних Дел? Это ли основа экономического процветания и политического могущества государства?

Мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, клонятся к полному упразднению жизни земства

Наличность недостатков в действующей организации земств признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, ибо, хотя она и утверждает, что коренные недостатки Положения 1864 г. устранены законом 1890 г., но, в конце концов, сознается, что реформа коснулась больше внешности, сущность же дела остается прежняя, со всеми ее «шероховатостями» (стр. 38, 55–56, 70–72).

Записка полагает только, что необходимо дальнейшее упорядочение местного самоуправления, согласно принципам, положенным в основу закона 1890 г., необходимо лишь окончательное устранение недостатков, вполне обнаруженных 35-летним опытом применения земских учреждений во внутренних губерниях.

В чем же будут заключаться это упорядочение и это окончательное устранение недостатков? Каковы те мероприятия, которые уже предначертаны, но которые, по словам записки, к сожалению, не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства?

Таких мер упорядочения в записке намечено три:

1) Создание правильно устроенного и «надлежаще снабженного, как личным составом, так и материальными средствами» центрального установления для заведования земскими учреждениями; для сего проектируется преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

2) Усиление правительственного надзора путем увеличения личного состава местных правительственных органов, коим сей надзор поручен; для сего проектируется учреждение должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладом».

3) Точная и строгая регламентация деятельности земских учреждений путем издания уставов, регулирующих эту деятельность.

Рассмотрим последовательно все эти проектируемые мероприятия.

К п. 1-му. Вопрос о создании для земских учреждений центрального органа действительно является коренным вопросом, в котором лежит весь центр тяжести всего земского дела, но в нем же и самое больное его место. На стр. 42 записка, характеризуя недостатки Положения 1864 г., замечательно верно и метко указывает, что ненормальное положение земских учреждений в системе нашего государственного управления заключалось, главным образом, в том, что земские не имели «подобно другим местным учреждениям определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интерес в центральном управлении». Действительно, к созданию такого органа для которого они были бы своими, земства стремились чуть не со дня их введения, а Правительство с таким же постоянством противопоставляло этим стремлениям ограничительные меры, не желая образования центрального земского представительства. Положение 1890 г., которое в первоначальном проекте своем направлено было в сущности к упразднению земских учреждений, вопроса о центральном их органе не разрешило, да он не мог быть и возбужден. Вопрос этот остался, таким образом, открытым, и в этом вся разгадка, почему земские учреждения, признанные учреждениями государственными, не стали, однако, «своими» для центрального управления, почему между ними и этим последним не исчезло взаимное недоверие, почему нет и теперь единства, нет гармонического слияния в их деятельности, а остается все то же раздвоение, с иной только окраской. Вполне понятно поэтому, что во главе мер к дальнейшему упорядочению земского дела записка ставит вопрос об учреждении центрального для заведования земскими учреждениями органа; но то решение, какое предполагается дать этому вопросу, для меня не совсем ясно. Трудно освоиться с мыслью, чтобы этот сложный вопрос, которым 35 лет «болели» и Правительство и земство, который был причиною отставок министров и губернаторов, репрессивных мер, цензурных запрещений, секретных циркуляров, и пр., и пр., чтобы этот вопрос разрешался так до нельзя просто – обращением Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

Как-то не верится, что земства сделаются для Правительства «своими», войдут с ним в единение и интересы их станут ближе сердцу Министра Внутренних Дел только потому, что должность директора Хозяйственного Департамента будет повышена из IV в III класс, и в его распоряжение будет прибавлено несколько новых чиновников, для дела, быть может, и не нужных.

К п. 2-му. Впрочем, как видно из рассуждений, помещенных на стр. 64 записки, реформа Хозяйственного Департамента преследует не столько ту цель, о которой говорится там же, на стр. 42 (т. е. чтобы земские учреждения имели свой центральный орган и стали «своими»), а, главным образом, иную – усиление правительственного над ними надзора, для чего, кроме расширения названного Департамента, проектируется еще и учреждение на местах должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладами».

Но, казалось бы, что и подобная цель намеченных мероприятий также не может быть согласована с теоретическими взглядами записки. Если местное самоуправление необходимо и полезно, если и теперь оно функционирует, вообще говоря, правильно, то какая же надобность в пересмотре и поверке по существу всех важнейших работ самоуправляющихся учреждений. Не доказывает ли, напротив, необходимость двукратного выполнения одной и той же работы, раз чрез местное самоуправление и вторично в правительственных установлениях, ошибочности самой системы управления.

Что ввиду Министерства Внутренних Дел имеется именно вторичная переработка сделанного земством, это видно как из приведенных в отзыве от 18 февраля 1898 г. за № 1682 соображений в пользу учреждения должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, так и из определения изложенных в заключительной части сего отзыва задач новых должностных лиц. Из соображений этих оказывается, что особого надзора требуют не только выдающиеся по своей важности постановления учреждения местного самоуправления, но даже обыкновенная текущая деятельность, напр., весь ход земского дорожного хозяйства, к тому же, судя по записке, уже и теперь вполне упорядоченного. Соответственно этому, и в заключительной части названной бумаги Министерство Внутренних Дел, не довольствуясь указаниями на отдельные конкретные обязанности непременных членов, предназначает их вообще «для заведования делами по земскому и городскому самоуправлению», т. е., иначе говоря, для исполнения тех же обязанностей, которые возложены законом на земские и городские учреждения. Такая постановка дела неизбежно приведет к тому, что и новые должности окажутся вскоре недостаточными, опять возникнет вопрос о расширении правительственного надзора над земством и городами и, наряду с дорогими учреждениями местного самоуправления, образуются сложные правительственные установления, выполняющие ту же работу, как и первые[243]243
  По поводу указаний записки Министра, что преобразование Хозяйственного Департамента и учреждение должностей непременных членов не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства, необходимо заметить, что в данном случае несочувствие объясняется отнюдь не принципиальным несогласием моим с названным ведомством, ни даже финансовой стороной дела.
  Дело объясняется гораздо проще. Проект преобразования Хозяйственного Департамента был очень широк, но весьма слабо обоснован. Поэтому финансовое ведомство и сделало по поводу этого проекта ряд замечаний, чисто практических, доказывая преувеличенность требований Министерства Внутренних Дел. Если последнее признавало эти возражения неосновательными, то от него зависело внести дело с разногласием в Государственный Совет.
  Что касается до проекта об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствия, то он прислан был на заключение Министерства Финансов в совершенно неразработанном виде. Никаких фактических данных, доказывающих недостаточность существующих учреждений, в отзыве Министерства Внутренних Дел не было указано; и эти данные финансовое ведомство вынуждено было собирать чрез собственные свои органы. Само собою разумеется, что на это необходимо было время, и поэтому отзыв не мог быть сообщен Министерству Внутренних Дел с такой скоростью, какая была бы ему желательна.


[Закрыть]
.

Отзыв Министерства Внутренних Дел от 18 февраля 1898 г., в котором изложены предположения об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, представляет особый интерес еще в том отношении, что категорически удостоверяет неисполнение действующих узаконений о надзоре за земскими учреждениями. Распоряжения Министерства Внутренних Дел, говорится в этом отзыве, «делают труд местных губернских начальств в деле выполнения надлежащим образом предъявляемых к ним в отношении надзора за деятельностью названных учреждений требований и возлагаемых на них задач совершенно непосильным». К наблюдению за земским и городским делом привлечены лица, «которые, по своему служебному положению и прямым своим обязанностям не имеют никакой возможности посвятить себя еще к специальным занятиям по губернскому по земским и городским делам присутствию и являются фактическими его членами лишь на время заседаний». Главным действующим лицом в присутствии «силою вещей является секретарь, на которого фактически и ложится вся ответственность и тяжесть не только делопроизводства в тесном значении этого слова… но и предварительной, необходимой для доклада дела присутствию, разработки его… и, наконец, даже производство дознания о неправильных действиях городских и земских учреждений». Указав затем, что такой порядок «вовсе не соответствует ни тому служебному положению, в какое поставил означенную должность закон», «ни тем требованиям, какие можно предъявлять к этой должности по самому ее учреждению», Министерство Внутренних Дел приходит к заключению о необходимости особых непременных членов для заведования делами, относящимися до земского и городского управления.

Приведенные соображения решительно опровергают заявления записки Министра Внутренних Дел о достигнутом уже упорядочении деятельности местного самоуправления путем установления правительственного надзора.

К п. 3-му. Что касается, наконец, третьей из намеченных Министерством Внутренних Дел мер – регламентации деятельности земских учреждений путем издания для этого особых уставов, регулирующих их деятельность, то относительно этого мероприятия к упорядочению земского дела прежде всего необходимо заметить, что, с точки зрения сторонников местного самоуправления, самая необходимость последнего обосновывается именно невозможностью точной и полной регламентации в законе всех задач местного управления, требующих постоянного соображения с условиями места и времени. Из вытекающей отсюда неизбежности усмотрения местных деятелей и выводится положение, что местное управление должно быть поручено не чиновникам, усмотрение коих недопустимо, – а представителям местного же общества, состоящим под контролем общественного мнения[244]244
  Н. М. Коркунов. Русское Государственное Право, т. II, изд. 2-е, стр. 353.


[Закрыть]
. Если это положение ошибочно, если закон с пользою для дела может регламентировать задачи местного самоуправления и способы их достижения, тогда отпадает один из важнейших доводов в пользу самоуправления; если же научная теория правильна, то преследуемая Министерством Внутренних Дел цель – регламентировать деятельность земства – является по существу своему не мерой к исправлению недостатков в существующей организации земских учреждений, а мерой к ограничению их самостоятельности, скрытым шагом к их упразднению. Такое значение проектируемых Министерством Внутренних Дел уставов для истинных сторонников самоуправления вне спора и сомненья. «Если хотят подрывать земство в самом его корне, подавить в нем всякую общественную инициативу и превратить его в мертвую машину», говорит, напр., проф. Чичерин, «то нет лучшего средства как подвергнуть его всесторонней регламентации»[245]245
  Чичерин. Государство и земство. «С-Петербургские Ведомости», 7 мая 1890 г., № 122. См. также ст. Арсеньева в № 2 «Вестника Европы» за 1899 г.


[Закрыть]
. И действительно, нельзя не признать всей справедливости этого взгляда.

Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях его деятельности предписаниями уставов и указаниями администрации, – такое земство не имеет ровно никакого значения; для целей управления оно является не только ненужным, но прямо вредным, так как не облегчает, но затрудняет задачи Правительства, без всякой пользы тормозит деятельность последнего. Руководство выбранными местным населением лицами, бесспорно, гораздо затруднительнее, чем чиновниками, назначенными Правительством. С другой стороны, по степени исполнительности выборные учреждения всегда останутся позади обыкновенных бюрократических органов. Наконец, при отсутствии самостоятельности, земство не может иметь и надлежащего интереса к порученному ему делу: интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписаниям. В успехе порученных им отраслей управления общественные деятели будут заинтересованы даже меньше чиновников, для которых этот успех связан с интересами личного положения.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41