По поводу непреложности законов государственной жизни

Но с другой стороны, со своей точки зрения, несомненно право было и земство. Разрозненное, стесненное в своей деятельности, постоянно встречающее недоверчивое к себе отношение центральных и местных властей, не имеющее своих исполнительных органов и прочной связи с местностью, оно не могло успешно функционировать. Для успеха дела, для правильного, здорового роста ему необходимо было пустить глубокие корни в местности и приобрести крепкую связь с центральным управлением, ему нужны были и основная ячейка самоуправления, и местные съезды, и участие в законодательной деятельности, которая так тесно, так неразрывно связана с деятельностью местного. Сами условия жизни, условия принятой системы местного управления наталкивали земцев на мысль о необходимости большего единодушия в мерах, принимаемых отдельными земствами, а также большей поддержки их деятельности правительственными органами. Для земцев все более и более становилось ясным, что невозможно ограничивать сферу народного представительства границами отдельных губерний и что соглашение между земствами необходимо не в одних только делах, касающихся починки пограничных мостов, чистки дворов, эпидемий и т. п.

Вопрос о преобразовании земств к началу 80-х годов. «Новая эра»

Таким образом, к началу 80-х годов вопрос о ненормальном положении земства, о несоответствии между ним и строем государственного управления стал ребром. И в то время многие, конечно, затемняли его разного рода фразами и софизмами, но по существу дело было вполне ясно. Перед Правительством стояла дилемма: или дать правильную постановку земским учреждениям, дать им дальнейшее развитие и, таким образом, уступая требованиям земств, открыто вступить на путь конституционализма, или, охраняя основы Самодержавия, окончательно подавить всякую самостоятельность и самодеятельность земских учреждений и дать решительный перевес началу правительственному над началом выборным, земским.

Граф Лорис-Меликов, по-видимому, решил осторожно испытать первый путь, если только не имел в виду обойти дилемму. По крайней мере, та программа, которую заявил бывший Министр Внутренних Дел в его беседе с редакторами петербургских периодических изданий, заключалась в том, чтобы «дать земству и другим общественным и сословным учреждениям возможность вполне воспользоваться теми правами, которые дарованы им законом, стараясь при этом облегчить их деятельность в тех случаях, когда на опыте в том или другом отделе предоставленной им законом деятельности окажется недостаток полномочий, необходимость для правильного ведения дела и экономического улучшения местностей… привести к единообразию полицию и поставить ее в гармонию с новыми учреждениями, чтобы в ней не было более возможности проявляться разным уклонениям от закона, существовавшим доселе, дать провинциальным учреждениям большую самостоятельность в разрешении подведомых им дел; дознать желания, нужды, состояние населения, обратив при этом внимание и на его экономическое положение»[168]168
  «Земство» за 1881 г., № 1, стр.

Чрез его собеседников – для того они и были приглашены – программа Министра оповещена была «urbi et orbi». В сущности она не обещала ничего определенного. Всякий мог вычитать из нее что угодно, т. е. и все, и ничего. Прав был по-своему один из подпольных листков того времени, выразившись об этой программе, что в ней одновременно мелькает «лисий хвост» и стучит зубами «волчья пасть». Такая выходка по адресу программы и ее автора тем понятнее, что, сообщая ее представителям печати, граф настойчиво рекомендовал им «не смущать и не волновать напрасно общественные умы своими мечтательными иллюзиями»[169]169
  No.,№ 2, стр. 15.


[Закрыть]. Тем не менее, земства и русское общество поняли, что дать земствам «возможность вполне пользоваться теми правами, которые дарованы им законом» и «облегчить их деятельность» – это значит взять новый курс, который постепенно сам собой, хотя бы и зигзагами, приведет к конституции. Земства усилили свою агитацию. «Земским Союзом», на съезде 1880 г., «решена была необходимость добиться центрального народного представительства при непременном условии одной палаты и всеобщего голосования[170]170
  Докладная записка М-ра Вн. Дел; «Общее Дело», № 54, стр. 8.


[Закрыть] т. е. на началах самой широкой демократии; решено было начать подачу петиций о расширении прав земства, о допущении его к участию в центральном управлении». И действительно, петиции посылались от земств в изобилии, в разных видах и формах и по самым разнообразным поводам, причем необходимо отметить, что, «выражая свое сочувствие новому направлению правительственной политики, земские представители обнаружили большую умеренность»[171]171
  «Мнения земских собраний о современном положении России» (Berlin, 1883 г.).


[Закрыть].

«Земство верило и сочувствовало Правительству и как бы боялось забегать вперед, обращаться к нему с чрезмерными просьбами»[172]172
  lb, стр. 33.


[Закрыть]. Такая осторожность выразилась особенно рельефно в следующем факте. В продовольственную комиссию Новгородского земства одним из гласных была внесена записка о причинах современного экономического положения и средствах к его улучшению. В записке этой автор ее проектировал широкое развитие земских учреждений и указывал, что реформы для того, чтобы получить надлежащую крепость и принести желанные плоды, должны соответствовать нуждам страны и большинства населения, а для того, чтобы познакомиться с желаниями и нуждами большинства, Правительству необходимо выслушать голос народа, дать ему возможность и средства свободно высказываться. Несмотря на такую довольно туманную формулировку вопроса, комиссия не признала возможным рассматривать записку, и сам автор не настаивал на ее обсуждении. «Полагаю», говорил он в собрании, «что комиссия имела к тому некоторые основания, так как спрос о том, какие меры следует принять, завел бы нас слишком далеко»[173]173
  Стенографический отчет XVI Новгор. губерн. собр., стр. 198.


[Закрыть]. Свою петицию Новгородское земство наложило в весьма осторожной форме – оно лишь заявило, что «государственные мероприятия последнего времени, отразившиеся, между прочим, на большей свободе печати, дают надежду, что и по отношению к земским учреждениям, являющимся истинными представителями народных нужд, будет предоставлено более простора в выражении их желаний». В тех же почти выражениях высказывало свои пожелания и Курское земство. «В настоящее время», говорило оно в лице председателя своей управы, «когда Правительство предполагает более серьезно отнестись к пользам и нуждам земских учреждений и внимательно выслушать голос земства по вопросам экономическим и сельскохозяйственным, нуждающимся в коренных и безотлагательных реформах… в настоящее переходное время Правительству нужна наша помощь, и мы сделаем все, чтобы помочь ему советом, делом и нашими материальными средствами, прося его, со своей стороны, помочь нам исполнить наши предначертания и намерения и беспрепятственно, без колебаний, санкционировать их своим авторитетом и своею законодательною властью». Самарское земство заявляло, что «самые реформы лишь тогда вполне достигнут своей цели, когда они не будут более являться продуктами только теоретических выводов и обобщений, а при активном участии в их выработке и применении общественных представителей, по примеру крестьянской реформы, будут служить верным выражением народных нужд и мыслей». Тульское земство ходатайствовало о скорейшем осуществлении податной реформы и особенно о том, чтобы составленные по этому предмету предположения были переданы на предварительное обсуждение чрезвычайных губернских собраний и т. п.

Свое горячее сочувствие новому направлению политики представители местного самоуправления старались, по-видимому, выразить не столько в заявлении ходатайств, сколько в приветственных адресах, обращенных земскими собраниями к графу Лорис-Меликову, в избрании его многими городскими думами в почетные граждане. «В короткое время Ваше Сиятельство сумели оправдать доверие Государя, и многие из надежд общества» – писало, например, в телеграмме от 19 декабря 1880 г. Тверское губернское собрание графу Лорис-Меликову: «Вы внесли прямоту и доброжелательность в отношения между властью и народом; Вы мудро признали законные нужды и желания общества, не делая народ ответственным за безумства отдельных людей (террористов). Тверское губернское собрание считает своею священною обязанностью выразить Вашему Сиятельству самую искреннюю я глубокую благодарность за то, что Вами уже сделано, и за ту великую мысль, которая оживляет Русскую землю, разгоняя все недоразумения между властью и народом». В заключение своей телеграммы земство выражало уверенность, что «прискорбное прошлое не воротится, что для дорогого нам всем отечества открывается счастливое будущее»[174]174
  «Земство» за 1881 г., № 6, стр. 12.


[Закрыть].

Ожидания земств, которые, наученные предшествующим опытом, не решались ставить прямо вопроса о земском выборе, – не оказались тщетными. Граф Лорис-Меликов пошел навстречу их желаниям.

Для выполнения заявленной программы, для того, чтобы «дознать желания, нужды и состояние населения», были назначены сенаторские ревизии; в инструкции, данной ревизующим сенаторам, вопрос о расширении деятельности земств был поставлен весьма ясно и определенно. Указывают, значится в инструкции, как на причину неуспеха деятельности земств, на недостаточность их состава в качественном отношении, на несочувствие к земству правительственных лиц и учреждений, на ограниченность их круга деятельности, на затруднения, какие встречает оно по предметам, которые бы требовали соглашения земств соседних уездов или губерний, на стеснения в гласности, на недостаток средств. Степень правильности этих указаний требует тщательной поверки. Такая поверка, поясняет инструкция, может установить, не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний и тому подобное. Особому вниманию ревизующих сенаторов поручался также и вопрос об организации мелкой земской единицы – о всесословной волости.

Не дожидаясь затем ответов ревизующих сенаторов, до «тщательной проверки» ими всех намеченных вопросов, граф Лорис-Меликов приступил и к практическому разрешению этих вопросов. «Совместные суждения земств разных губерний по таким делам, которые требуют совокупного рассмотрения», становятся уже официально разрешенными[175]175
  Так, на 5 февраля 1881 г. был разрешен съезд представителей земств всех губерний Харьковского генерал-губернаторства для изыскания способов борьбы с дифтеритом. На 28 февраля того же года был разрешен в Одессе съезд представителей земств 7 губерний и области Войска Донского по вопросу о хлебном жуке (см. «Земство» за 1881 г., No№ 8 и 15).


[Закрыть]. Правительство не только не опасается более объединения земской деятельности, участия земств в законодательных работах, связи их с крестьянскими учреждениями, но наоборот – само идет навстречу всем этим заветным желаниям земств. В конце 1880 г. земские собрания призваны были к обсуждению «возникших по разным губерниям вопросов и предположений об изменении некоторых Положений 27 июня 1874 г.», об устройстве местных учреждений по крестьянским делам. Мера эта была вызвана тем соображением, что «для вполне правильного обсуждения каждого ходатайства об изменении отдельных постановлений, поступившего лишь из нескольких губерний, необходимо собрать и из других губерний отзыв по оному подлежащих учреждений, т. е. как губернских по крестьянским делам присутствий, так и местных земств».

По собственному свидетельству графа Лорис-Меликова, Правительством было проявлено «усиленное внимание к местным земским нуждам в широком объеме, выразившееся в удовлетворении некоторых ходатайств, оставлявшихся прежде без движения»[176]176
  Всеподданнейший Доклад Министра Внутренних Дел от 28 января 1881 г.


[Закрыть]. Особенно Правительство стремилось удовлетворить желания земств в деле народного образования. Нелюбимый земцами Министр Народного Просвещения граф Толстой, которого они считали личным врагом земства[177]177
  См., напр., Кошелев. «Что же теперь делать», август 1882 г., стр. 2–3. Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 25 и др.


[Закрыть] и которому, главным образом, приписывали все стеснения земств в деятельности его по народному образованию, был удален. Из личных объяснений с его преемником земские представители вынесли убеждение, «что ходатайства земств по школьному делу, до тех пор оставлявшиеся без последствий, будут внимательно выслушаны и приняты в соображение»[178]178
  «Земство» за 1881 г., № 40, стр. 1.


[Закрыть]. После этого Тверское земство немедленно же поспешило заявить новому Управляющему Министерством Народного Просвещения, что оно «вполне уверено в установлении отныне искренних и доброжелательных отношений между Министерством Народного Просвещения и земством и с доверием смотрит на будущее народной школы»[179]179
  Протоколы заседаний Тверского губерн. земск. собр. 1880 г., стр. 251.


[Закрыть].

Небезынтересно отметить, что с изменением отношений к земству центрального Правительства «обычные пререкания» между земством и местными органами администрации также существенно изменяют свой характер. После того, как в течение 16 лет всякие попытки земства выйти из сферы местных дел и коснуться вопросов государственного хозяйства вызывали усиленные протесты представителей местной власти, – в 1881 г., напр., черниговский губернатор, при открытии очередного земского собрания (12 января), сам заявлял, что «Правительству ныне более, чем когда-либо, нужен консультативный голос земства по многим отраслям государственного хозяйства».

«Новое направление политики отразилось на всем ходе нашей внутренней жизни», – писала 7 января 1881 г. газета «Земство». «Во всеуслышание стала высказываться мысль о необходимости крупных реформ, о предоставлении обществу более широкого участия в государственном управлении, о своевременности венчания здания. Хотя, по заявлению нового Министра Внутренних Дел, осуществление мечтательных иллюзий печати о привлечении общества к участию в законодательстве и управлении, в виде ли представительных собраний европейских, в виде ли бывших наших древних земских соборов, не входит в ближайшую правительственную программу, тем не менее, идеи эти все более распространяются в обществе, все более крепнет надежда, что за предоставлением должной силы новым учреждениям, уже существующим, за приведением в сообразность и гармонию с последними учреждениями старого порядка, словом, за упорядочением управления местного, и весь государственный строй подвергнется преобразованию»[180]180
  «Земство» за 1881 г., № 6, стр. 2.


[Закрыть].

Уступая общественному течению, граф Лорис-Меликов остановился на мысли сделать следующий, уже весьма крупный шаг, хотя все же далеко не определенный, – решил привлечь выборных от земств и городов к участию в законодательной деятельности. Слухи о конституции усилились.

По словам Кошелева, граф, в личной с ним беседе осенью 1880 г., высказал, что «на созвание Земской Думы он никак не надеялся получить соизволение Государя, но он имел в виду собрать общую, довольно многочисленную комиссию из выборных от земств, а где таковые еще не образованы, из лиц, приглашенных Правительством»[181]181
  Записки Александра Ивановича Кошелева (1812–1883 гг.), Berlin, 1884 г., стр. 253.


[Закрыть].

В начале 1881 г. граф Лорис-Меликов приступил к осуществлению своего предположения: 28 января вошел со всеподданнейшим докладом об образовании указанной комиссии. В докладе прежде всего он свидетельствовал пред Государем Императором, что первые шаги по предначертанному Высочайшею волею пути к возможному удовлетворению законных потребностей и нужд населения принесли уже заметную пользу, ибо «постепенное возвращение государственной жизни к правильному ее течению удовлетворяет в значительной степени внутренним стремлениям благомыслящей части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности правительственной власти в России». Общество, заявляет далее бывший Министр Внутренних Дел, готово служить всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятых с первых же дней восшествия Его Императорского Величества на Прародительский Престол, и этим его настроением, в видах прочнейшего установления порядка, необходимо воспользоваться. Для окончания реформ и для разрешения стоящих на очереди вопросов необходимо весь тот материал, который имеется в центральных ведомствах, и все те данные, которые будут собраны на местах ревизующими сенаторами, подвергнуть разработке, но такая разработка будет недостаточна без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями. Поэтому призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, которое и полезно и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою. Существенно важным и подлежащим зрелому обсуждению представляется при этом лишь способ осуществления этой мысли. Обращаясь затем к изысканию этого способа, Министр Внутренних Дел выражал уверенность, что «для России немыслима никакая организация народного представительства в формах, заимствованных с Запада; формы эти не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть. Равным образом, представляется далеко не своевременным и высказываемое некоторыми приверженцами старинных форм Российского государства предложение о пользе образования у нас Земской Думы или Земского Собора. Наше время настолько удалилось от периода называемой старинной формы представительства, по изменившимся понятиям и взаимным отношениям составных частей Русского государства и современному географическому его очертанию, что простое воссоздание древнего представительства являлось бы трудно осуществимым и, во всяком случае, опасным опытом возвращения к прошедшему». «При таком воззрении на высказываемые в среде некоторой части общества мнения о необходимости прибегнуть к представительным формам для поддержания порядка в России и признавая, что мнения эти составляют лишь выражение созревшей потребности служить общественному делу», говорилось далее в докладе, «наиболее практическим способом было бы дать законный исход этой потребности в порядке, уже испытанном по мудрым указаниям Вашего Императорского Величества при разработке крестьянской реформы; порядок этот следует, конечно, применить к потребностям и задачам настоящей минуты». В заключение доклад проектировал, чтобы материалы, добытые сенаторскими ревизиями, вместе с теми, какие находятся в Министерствах, сгруппированные «по однородным предметам» и приведенные в тот порядок, какой подлежащий Министр найдет лучшим, были подвергнуты рассмотрению и обсуждению особых подготовительных комиссий, образованных Правительством, по собственному его выбору и назначению из чиновников различных ведомств, а также из «приглашенных с Высочайшего соизволения сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления и народной жизни». Этим правительственным комиссиям предполагалось поручить составление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высшею волею. Разработанные проекты должны были поступать затем на обсуждение «Общей Комиссии под председательством лица, непосредственно избранного Высочайшею властью». Эта-то Комиссия и должна была явиться собственно тем учреждением, посредством которого предполагалось осуществить «обращение к содействию общественных сил».

Общая Комиссия должна была состоять: 1) из председателей и членов подготовительных комиссий, 2) из лиц, выбранных не только из числа гласных, но из кого угодно губернскими земствами, а также думами значительных городов, и 3) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует[182]182
  Всеподданнейший доклад графа Лорис-Меликова был по Высочайшему повелению рассмотрен в Особом Совещании, которое одобрило основную мысль его «относительно пользы и своевременности привлечения местных деятелей к совещательному участию в изготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которые признаны будут Его Величеством подлежащими разрешению в видах развития и усовершенствования Высочайше предначертанных преобразований».
  В проектированную графом Лорис-Меликовым организацию подготовительных и общей комиссий Совещание внесло лишь детальные, не меняющие общего смысла предложенной меры, поправки. Заключение Совещания 17 февраля 1881 года получило Высочайшее утверждение, и графом Лорис-Меликовым представлен был Его Императорскому Величеству проект правительственного сообщения, одобренный Его Величеством и возвращенный графу утром 1 марта.


[Закрыть].

Деятельность Комиссии предполагалась исключительно совещательною, учреждением ее не изменялся существующий порядок возбуждения законодательных вопросов, законопроекты, ею рассмотренные, должны были вноситься законным порядком в Государственный Совет подлежащими Министрами с их заключением, Государственному Совету предоставлено было изменить постановления Комиссии, и над всем стояло, конечно, решающее слово Государя Императора.

Несомненно, что учреждение такой, чисто совещательной, не имеющей даже права законодательного почина и только устанавливающей столь необходимую для земств более тесную связь их с центральным управлением, – Комиссии не создавало еще конституции. Но едва ли можно отрицать, что в то же время учреждение названной Комиссии уже вводило выборное представительство в систему законодательных учреждений и было вторым шагом от того первого, о котором говорил в 1863 г. гр. Валуев, что он не мог быть последним. В действительном значении этого нового шага и того пути, на который вступало Правительство, в ту пору никто, кажется, не сомневался. Все понимали, что раз Правительство решило завершить земскую реформу, то, значит, оно решило дать конституцию; было довольно ясно, что, следуя в принятом направлении, смешанную форму Общей Комиссии, образованной по образцу комиссии крестьянской, необходимо будет последовательно заменить другой еще более «испытанной формой» – формой земских собраний, что такое соединенное земское собрание явится ничем иным, как прусским (тоже в начале совещательным) соединенным ландагом 1848 г. и что, может быть, не так скоро, как этот последний, – но, бесспорно, собрание это потребует властного участия земских людей в законодательстве и в конце концов его получит[183]183
  «Полезность многостороннего обсуждения законодательных проектов», замечает Мол, «не может быть достигнута в абсолютной монархии созданием представительства, имеющего только совещательный голос. С одной стороны, такое учреждение само по себе не вполне достигало бы цели; с другой же – это был бы опасный первый шаг к ограничению. Многостороннее обсуждение законодательных проектов, достигаемое посредством содействия народных представителей, может быть достигнуто здесь только посредством создания многочисленного и различным образом замещаемого государственного совета и посредством выслушивания мнения специалистов» (Mohl. Encyklopadie der Staatswissenschaften, Aufl, S. 650).


[Закрыть].

«Сам граф Лорис-Меликов», говорит автор брошюры «Конституция гр. Лорис-Меликова», «не заблуждался насчет недостаточности тех уступок, какие в этом акте Правительство делало общественному мнению; он не смотрел на предложенную им реформу, как на нечто окончательное, видел в ней только первый шаг к сближению высшей администрации с представителями от земства. Он надеялся, что взаимное доверие несомненно доследует от такого сближения, что сам Государь убедится в той поддержке, какую в деле успокоения умов и внутренней реформы готова оказать ему так глубоко преданная Престолу русская земля»[184]184
  Автор этой, изданной в Лондоне Фондом Вольной Русской Прессы брошюры, по-видимому, лицо весьма близкое к гр. Лорис-Меликову, ибо, по его заявлению, оглашаемые им секретные документы переданы были ему самим графом для напечатания после его смерти. Изложив приведенный взгляд бывшего Министра на значение проектированной им меры, автор брошюры комментирует его следующим своим замечанием: «Мы не скроем, что в наших глазах предложенная мера не вполне отвечала даже тем скромным целям, какие имелись в виду при ее проведении. Нам кажется, что тот путь, на который, по-видимому, готово было вступить Правительство, подымая в инструкции ревизующим сенаторам вопрос о соглашении земств, был несравненно правильнее и целесообразнее, что, стоя на том пути, всего естественнее было предложить созыв специальных делегатов от уездных земских собраний, хотя бы с совещательным голосом. Эти избранные уездами представители в большей мере, чем назначенные губернскими земствами нотабли, могли бы удостоверить перед Государем потребности и нужды их края и столковаться между собою о практических мерах к их удовлетворению» (стр. 20).


[Закрыть].