скачать книгу бесплатно
Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства
Роберт Хиггс
Политическая наука (Социум)
Классический трактат в области современной политики показывает, что государство растет в период кризиса, например во время войны или экономической депрессии. Это утверждение получило название «тезис Хиггса». Оно стало доминирующей парадигмой для понимания так называемого эффекта храповика: размеры государства увеличиваются в период кризиса, но после его окончания не уменьшаются до прежних размеров. Автор подробно исследует рост американского государственного сектора в критические моменты американской истории и сопутствующие идеологические изменения: во время Первой и Второй мировых войн, Великой депрессии, «холодной войны». Согласно мнению Б.Пинскера, по мере роста государственного аппарата и размножения правительственных агентств и корпораций эта система обретает определенную автономию и в дальнейшем сопротивляется попыткам сокращения размеров государственного сектора.
Роберт Хиггс
Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства
© 1987 by Robert Higgs
© АНО «ИРИСЭН», 2010
© ООО Издательство «Мысль», перевод 2010
От издателя
Конец XIX и весь XX век были периодом беспрецедентного роста полномочий государства, находящихся в его распоряжении ресурсов и масштабов его вмешательства в экономическую и частную жизнь граждан. Хотя в разных странах этот процесс имел существенные различия, нет никакого сомнения в его однонаправленном характере. Феномен «роста государства» давно стал предметом исследований, среди которых особое место занимает книга «Кризис и Левиафан» американского экономиста и историка Роберта Хиггса, старшего научного сотрудника исследовательского центра Independent Institute, редактора журнала The Independent Review и преподавателя ряда университетов, автора нескольких книг и множества статей. Представляемая вниманию читателя работа получила широкую известность и является одной из классических по данной теме.
Опираясь на большое количество подробных исторических сведений, Хиггс показывает, что рост полномочий и ресурсов в распоряжении американского государства на протяжении всего XX в. происходил в соответствии с повторяющимся типовым сценарием. Тот или иной внутренний или внешний, действительный или воображаемый «кризис», который даже может быть вызван или спровоцирован действиями самого государства, используется им для развертывания новых программ, призванных смягчить или устранить его последствия.
Они всегда предусматривают расширение полномочий государства и вторжение его в сферы, которые ранее считались не относящимися к его компетенции. Очень часто это сопровождается увеличением количества и доли ресурсов, передаваемых в его распоряжение посредством налогообложения, государственных заимствований и денежной эмиссии (инфляции). Когда кризис заканчивается, эти программы обычно сворачиваются, но, что самое важное, ситуация никогда не возвращается к докризисному уровню. Размеры государства оказываются немного, а то и заметно больше, чем до кризиса, – эффект храповика.
Важную роль в этом процессе, как показывает Роберт Хиггс, играет идеология и социальная психология. В «нормальное» время в странах с мощной гражданской традицией довольно трудно радикально усилить государство. Однако в ситуации кризиса, когда преобладающей эмоцией в обществе становится страх, у государства появляется возможность для этого.
Государственные функционеры, обслуживающие их академические интеллектуалы и СМИ подогревают эту атмосферу страха, стараются внушить публике идею, что только публичная власть способна «вывести страну из кризиса».
Хиггс демонстрирует действие эффекта храповика, используя главным образом факты американской истории конца XIX и почти всего XX века, рассматривая влияние экономических кризисов, включая Великую депрессию и кризис 70-х годов, обе мировые войны, корейскую и вьетнамскую войны и т. д. Уже после того, как данная книга увидела свет, мы могли наблюдать подобные явления после террористической атаки 11 сентября 2001 г. и финансово-экономического кризиса 2007–2009 гг.
Книга Роберта Хиггса интересна и с методологической точки зрения. Автор проводит тщательный сопоставительный анализ имеющихся объяснений процесса роста государства и способов его описания. Кроме того, он посвящает большое внимание разработке концепции влияния идеологии на политико-экономические процессы.
Интересен вопрос о применении подхода Роберта Хиггса к процессам, происходившим в других странах. При беглом наблюдении достаточно легко выявить аналогичные эпизоды использования «кризиса» в качестве предлога для наращивания роли и масштабов государства или публичной власти – например, «советская модернизация» конца 20-х – начала 40-х годов, начальный этап «холодной войны», а из недавних – политическая реформа, последовавшая за серией террористических актов августа-сентября 2004 г. Но более систематическое применение концепции и инструментария, разработанного в книге «Кризис и Левиафан» к анализу политико-экономических процессов в России и других странах представляет собой интересную и нетривиальную творческую задачу.
«Кризис и Левиафан» – одна из ключевых работ в современной политической науке. Принимая решение о ее издании на русском языке, Редакционный совет надеется, что она станет полезным инструментом в политических и политико-экономических исследованиях, а ее выход стимулирует плодотворную творческую дискуссию.
Председатель Редакционного совета
Валентин Завадников
Май 2010 г.
Предисловие
О возникновении Большого Правительства в Соединенных Штатах Америки существует огромная литература. Исследованием и истолкованием упадка традиционных американских ценностей и институтов занималось множество историков и обществоведов, но лишь немногие попытались проделать глубокое эмпирическое исследование роста правительства США, попытавшись понять, как это случилось, и представить данные, характеризующие перемены. Сосредоточившись на ряде критических эпизодов американской истории, Роберт Хиггс продемонстрировал поразительный и пугающий рост Большого Правительства. Его многообещающий труд освещает предмет исследования весьма подробно и таким образом, что книгу с интересом прочтут и ученые, и более широкая аудитория.
В обзоре наиболее популярных гипотез, выдвинутых для объяснения роста правительства, Хиггс признает, что у Большого Правительства было несколько источников. Но он крайне убедительно доказывает свое утверждение, что Большое Правительство вскормлено рядом последовательных кризисов прошлого столетия – депрессии и войны, которые создали условия и для значительного увеличения государственных расходов, и для усиления регламентации жизни и мышления американцев. Кризисы рано или поздно заканчиваются, оставляя осадок чрезвычайных функций и полномочий правительства. Правительство растет скачкообразно под действием феномена храпового механизма расширения полномочий, сопровождающего каждый кризис. Еще тревожнее то, что кризисы создают атмосферу, в которой правительство достигает своего рода автономии. Политические деятели и чиновники теперь могут позволить себе почти все что угодно, сообразуясь только с политическими страстями момента. Традиционно ограниченное представительное правление выбрасывается за борт. По знаменитому выражению лорда Актона, пассажиры существуют ради корабля.
Большим Правительством, к сожалению, очарованы многие. Это, разумеется, многочисленные получатели благ, которые так или иначе числятся в платежной ведомости. Хиггс приводит полезный статистический обзор умножения числа федеральных ведомств, программ и видов деятельности. Но еще существеннее то, как идеология Большого Правительства завладела воображением общественности и затемняет реальность. Преемником былого абсолютизма монархии и церкви стал этатизм. Под видом государства благосостояния утвердилось военизированное государство. Таким образом, Большое Правительство превратилось в своего рода общенациональную лотерею, в которой каждый надеется выиграть и никто не думает проиграть. Разворачивающийся в Вашингтоне помпезный спектакль Большого Правительства усердно поддерживается преклонением перед великими людьми, которым мы окружаем верховную президентскую власть. Рядовые граждане редко задумываются о том, что все это стоит денег – их собственных денег. Они жалуются на налоги, но не связывают эти налоги с ловушками и идеологией Большого Правительства.
Свой анализ Хиггс заключает глубоким и тревожным суждением о возможном будущем Америки. Неизвестно, смогут ли традиционные конституционные ограничения или своеобразное воздействие смешанной экономики предотвратить то, чего автор и другие страшатся как движения к социализму или фашизму. Хиггс предлагает размышлять о будущем не оптимистически, а как подобает просвещенным людям.
Артур Икирч
Университет штата Нью-Йорк, Олбани
Введение
Давным-давно средний американец мог заниматься своими повседневными делами, не замечая правительства, особенно федерального. Как фермер, торговец или промышленник он мог решать, что, как, когда и где производить и продавать, будучи ограничен только силами рынка. Только подумайте: никаких субсидий для фермеров, никакого регулирования цен или ограничения площади возделываемой земли; ни Федеральной торговой комиссии, ни антитрестовского законодательства, ни Комитета по торговле между штатами. Как наемный работник, работодатель, потребитель, инвестор, кредитор, заемщик, студент или преподаватель он мог действовать свободно, полагаясь исключительно на собственное разумение. Только подумайте: ни Национального управления по вопросам трудовых отношений, ни федеральных законов о «защите» потребителей, ни Комиссии по ценным бумагам и биржам, ни Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, ни Министерства здравоохранения и социального обеспечения. В отсутствие центрального банка, эмитирующего бумажные деньги, люди для покупок обычно использовали золотые монеты. Ни налогов с продаж, ни подоходных налогов, ни взносов на социальное страхование. Государственные чиновники были такими же продажными, как сегодня, а может, и больше, вот только не было смысла их подкупать. Частные граждане тратили примерно в пятнадцать раз больше, чем все органы власти, вместе взятые.
Те дни, увы, остались далеко в прошлом. Теперь наша жизнь буквально во всех измерениях вращается в жестких пределах, очерченных государством. Мы постоянно и со всех сторон стеснены Большим Правительством. Государственное регулирование заслоняет перспективу. Государственные расходы составляют почти 40 % валового национального продукта.
Моя книга представляет собой попытку объяснить рост этой внушающей благоговейный трепет совокупности сил, программ и видов деятельности, которую мы знаем как Большое Правительство. Чтобы понять, почему за последнее столетие США создали Большое Правительство, нужно знать, как оно росло.
Для понимания процесса, породившего этот рост, недостаточно знать лишь то, насколько выросли государственные расходы, налоги и занятость. Помимо знания того, насколько увеличились общие показатели масштабов государственного вмешательства, важно тщательно изучить динамику роста, потому что этот процесс шел не равномерно, а эпизодически и скачкообразно. Анализ, игнорирующий время и обстоятельства роста, представляющий его в виде некой общей долгосрочной тенденции, оставляет без внимания важнейшие аспекты вопроса.
Далее, чтобы знать, как росло государственное вмешательство, нужно изучить, в чем именно оно состоит: рост государственного вмешательства стал результатом не того, что органы государственной власти стали делать больше для выполнения традиционных функций государства. Нет. Причина в том, что государство взяло на себя новые функции и программы – одни совершенно новые, а за другие прежде несли ответственность частные граждане. Процесс расширения государственного вмешательства нельзя охарактеризовать с помощью совокупных данных о государственных расходах, налоговых поступлениях или о числе работников государственного сектора. Собственно говоря, многие формы государственного регулирования экономической и социальной жизни не оставляют следов в бюджете, но при этом они оказывают сильное влияние на размещение и использование экономических ресурсов. Чтобы полностью охватить существенные характеристики деятельности государства и ее изменения во времени, необходимо использовать информацию, содержащуюся в законах, директивах регулирующих органов, президентских указах, постановлениях судов и тому подобных документах. В своем исследовании я попытался свести воедино всевозможные документальные свидетельства, будучи убежден, что нельзя понять, отчего усилилось государственное вмешательство, не зная, как это происходило. Поэтому в сравнении с тем, как подходят к этому же предмету экономисты, мой анализ меньше опирается на агрегированные количественные показатели и больше на качественные, а потому, можно сказать, менее строг и элегантен. Я надеюсь, однако, что он ближе к существу вопроса.
В отличие от обычных исследований, моя работа ставит в центр внимания вопрос о том, как политики, чиновники и граждане реагировали на чрезвычайные ситуации, затрагивавшие всю страну. Многим исследователям такой подход представляется приписыванием результата событий «случайностям истории». Некоторым образом так оно и есть, и в этом-то вся суть. Описания роста американского правительства, рассматривающие его как неуклонное развертывание динамичной замкнутой системы (так, например, подходят к делу те, кто считает, что урбанизация и индустриализация экономики неизбежно порождают большее правительство), не в силах объяснить ни того, почему рост имел место в одни периоды, а не в другие, ни существенные характеристики этого роста. Вот пример: не случайно расходы федерального бюджета резко выросли в 1929–1934 гг., и не случайно подавляющая часть прироста государственных расходов пошла на помощь фермерам и городским безработным. Ни одна теория, исходящая из существования долгосрочных тенденций, не в состоянии объяснить ни времени, ни содержания этих изменений. И такая теория не помогает понять долгую жизнь программ, созданных для преодоления временных кризисов и унаследованных от этих кризисов.
Главным наследием чрезвычайных государственных программ стали идеологические изменения, и прежде всего глубокая трансформация традиционных американских представлений о надлежащей роли федерального правительства в экономической жизни. В последние годы экономисты и ученые других специальностей все больше признают фундаментальную значимость идеологии для функционирования любой политико-экономической системы, но полезных моделей идеологических изменений я пока не видел. Новизна моей книги в серьезном отношении к рассмотрению идеологических изменений: целая глава посвящена исследованию природы идеологии и ее соотношению с политической экономией; в другой главе разрабатываются преимущественно рабочие гипотезы того, как кризисы и реакция государства на них породили характерные идеологические изменения в Америке ХХ века. Эта модель идеологических изменений в значительной мере определила форму и направление исторического исследования, содержащегося в главах с 5-й по 10-ю. Мне не известно другое обширное исследование расширения государственного вмешательства, в котором идеологические изменения играли бы столь же центральную роль в объяснении хода событий. Чрезвычайно трудно выявить связи между политико-экономическими и идеологическими изменениями и удостовериться в их реальности. Пожалуй, во всех общественных науках нет столь сложной и неуловимой области, как социология знания, – но нет и ничего более фундаментального. Если моя книга хоть немного поможет в понимании взаимосвязи политико-экономических и идеологических изменений, я буду рад, что трудился не напрасно.
Истон, шт. Пенсильвания Январь 1987 г. Р. Х.
Благодарности
Несмотря на то что я работаю штатным профессором экономики, последние шесть лет я был поглощен исследованиями, которые легли в основу этой книги. Рост американского правительства, понимаемый надлежащим образом, – необъятная тема. Чтобы разобраться в ней, нужно ознакомиться с соответствующими материалами и результатами ряда таких дисциплин, как история, право и ряд других общественных наук. Вряд ли я достиг бы многого без помощи многих ученых и нескольких организаций.
За чтение и комментирование предварительных вариантов одной или более глав, и зачастую весьма пространное и детальное, я благодарен Ли Алстону, Артуру Икричу, Прайсу Фишбэку, Полу Готфриду, Джону Хьюзу, Эйлин Крейдитор, Дуайту Ли, Форресту Макдональду, Дугласу Норту, Уильяму Паркеру, Мюррею Ротбарду, Энди Раттену, Шарлоте Туайт, Джону Уоллису и Гэри Уолтону. Анонимный рецензент из издательства Oxford University Press тоже в последний момент подал мне хороший совет об исправлениях.
За предоставленные мне копии опубликованных статей и еще не завершенных черновых вариантов я благодарен Терри Андерсону, Бену Бааку, Эдварду Бадду, Йону Элстеру, Максу Хартвеллу, Майклу Хейтеру, Альберту Гиршману, Джозефу Калту, Джеймсу Кау, Аллену Келли, Гэри Лайбкэпу, Карлу-Дитеру Оппу, Е. Пасур, Эдварду Рэю, Джозефу Рейду, Хью Рокоффу, Ричарду Роузу, Дэвиду Шапу, Гарри Шейберу и Ричарду Тимберлейку.
У меня, к счастью, было много возможностей представить мои идеи группам ученых. Каждая такая возможность была ценной и полезной, и я благодарен участникам семинаров и симпозиумов, проходивших в ряде университетов, а именно: Вашингтонском, Хьюстонском, Техасском (A&M); Дьюк, Пенсильванском, Джорджии, штата Пенсильвания, Лихай, штата Северная Каролина, Майами (Огайо), штата Аризона, Джорджа Мейсона и Ратджерса, а также в следующих колледжах: Лафайетта, Геттисбергском, Святого Креста и Монтклэр, входящий в университет штата Нью-Джерси.
Я также благодарен участникам собраний Ассоциации историков экономики, Общества общественного выбора, Экономической ассоциации южан, Ассоциации частных образовательных заведений, Летнего института по теории общественного выбора (финансируемого Советом по философским исследованиям) и Девятой международной конференции по вопросам истории экономики. Наконец, я благодарен тем, кто участвовал в семинаре Гуверовского института войны, революции и мира и в семинаре по экономической истории Большого Вашингтона.
Ранние варианты тех или иных частей книги появились в виде статей в журналах Pathfinder (1982), Freeman (1983), Continuity: A Journal of History (1983), Intercollegiate Review (1984) и Explorations in Economic History (1985). Я благодарен редакторам этих журналов, давших мне возможность рассказать о своих идеях и представить их критическому вниманию читателей.
С самого начала работа над книгой шла при содействии и поддержке Тихоокеанского исследовательского института государственной политики. Я благодарен Уильяму Меллору, Дэвиду Теру, Брюсу Джонсону, Чарльзу Бэрду и Грегори Кристенсену за их любезность и терпение, превозмогшие все препятствия. Среди всего хорошего, что сделал для меня Институт, было то, что он познакомил меня с Центром либертарианских исследований. Центр внес существенный финансовый вклад в успех моего проекта, предоставив мне стипендию им. Людвига фон Мизеса на исследования в области гуманитарных и социальных наук на 1983–1984 гг.
Я начал работу над проектом в Вашингтонском университете и закончил ее в колледже Лафайетт. В первом я многому научился у студентов и коллег. В частности, дискуссии с Дугласом Нортом на протяжении почти пятнадцати лет подстегивали мой интерес к изучению роста правительства. Кроме того, Дуг помогал мне так много, что мне никогда с ним не расплатиться. Но я никогда не забуду и не перестану глубоко ценить все то, что он сделал для меня. Президент колледжа Лафайетт Дэвид Илз и проректор Сара Бланши великодушно поддерживали мои исследования. Декан экономического факультета Джерри Хиви сделал исключительно много, чтобы помочь мне с переездом и устройством на новом месте. Рон Роббинс, Мари Чиофало и другие сотрудники библиотеки Скиллмена постоянно помогали мне в работе, отыскивая трудноуловимые документы, ускоряя доставку заказанных книг или отвлекаясь от собственных дел, чтобы срочно сделать для меня копии нужных текстов. Мне очень помогла Мэнди Шейн, мой ассистент в 1983–1984 гг. Мои секретари, Кэрол Рифферт и Элейн Молчан множеством способов облегчали мою ношу.
После того как я с чувством огромного облегчения завершил окончательный вариант текста и отправил его для подготовки к публикации в Тихоокеанский исследовательский институт, Дональд Макклоски прочел его и убедил меня, что он недостаточно хорош и нужно еще раз его переработать. Я что, должен быть ему благодарен даже за это душераздирающее вмешательство в последнюю минуту? Во всяком случае, читатели в долгу у Макклоски; его совет заставил меня еще покорпеть над текстом, и книга стала лучше.
Наконец, Кэти и Мэтт, мои самые любимые, из-за которых все эти труды представлялись оправданными. Они мирились с моей одержимостью, с чтением книг за завтраком, с работой по ночам и по выходным и с постоянным нытьем, что я «ничего не успеваю». Мэтт помог мне справиться с компьютером, и он же построил графики для глав 2 и 4. В самом начале проекта Кэти работала в качестве моего научного сотрудника.
Позднее, когда на нее навалились другие дела, она никогда не отказывала мне в поддержке и ободрении и была мне своего рода резонатором. Она знает, почему книга посвящена ей.
Без нее она просто не была бы написана.
Любое общество, которое допускает усиление государственного механизма, давая ему неограниченный контроль над экономикой, и сводит в единое целое государство и экономику, находится в состоянии упадка. И для его народа, и для свобод, им поддерживаемых, здесь будущего не больше, чем было при феодализме.
Олвин У. Гулднер
Часть первая
Концептуальная схема
Глава 1
Источники Большого Правительства: критический обзор гипотез
Одним из самых поразительных явлений нового времени стал неуклонный рост государственного сектора. Несмотря на то что все последовательные шаги к расширению правительства сопровождались горячими спорами, научное понимание сил, порождающих этот процесс, практически отсутствует.
Дж. Хиршлейфер
Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными[1 - Ludwig von Mises, The Ultimate Foundation of Economic Science: An Essay on Method (Kansas City, Kans.: Sheed Andrews and McMeel, 1978), p. 98. См. также: Frank H. Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 232.].
На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»[2 - James Willard Hurst, Law and the Conditions of Freedom in the Nineteenth-Century United States (Madison: University of Wisconsin Press, 1956), pp. 3—32 passim. Idem., Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 96, 124–125; Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon & Schuster, 1973).]. Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.
Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся[3 - G. Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection of Essays (Indianapolis: Liberty Fund, 1983), pp. 51–52. Полезные общие обзоры роста американского государства в XX в.: Solomon Fabricant, The Trend of Government Activity in the United States since 1900 (New York; National Bureau of Economic Research, 1952) и Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit: Economic Controls from Colonial Times to the Present (New York; Basic Books, 1977), pp. 126–242. Самые поучительные описания гигантских масштабов современного государства дали не ученыe, а авторы «полезных пособий» для граждан, нуждающихся в правительственной помощи. К примеру, см.: William Ruder and Raymond Nathan, The Businessman’s Guide to Washington (New York; Collier Books, 1975); см. также: The Encyclopedia of U.S. Government Benefits, ed. Roy A. Grisham, Jr., and Paul D. Mc-Conaughy (New York: Avon Books, 1975). Простое описание ведомств, входящих в федеральное правительство, см. в: The United States Government Manual, 1983/84 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1983).]. Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.
Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.
Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.
Рис. 1.1. Структура правительства США
Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)[4 - Общепринятого перевода идиомы «Big Government» на русский язык по не существует, а все известные способы перевода имеют определенные недостатки. Слово «правительство», являющееся первым словарным значением слова «government», в русском языке означает прежде всего исполнительную ветвь власти, а англоязычное выражение подразумевает всю совокупность органов публичной власти, т. е. то, что в русском языке обычно передается словом «государство». Однако перевод «большое государство» неуместен в данном издании. – Прим. ред.] ведут в тупик и абсолютно бесполезны[5 - James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), pp. 190, 243. Недавно опубликовано эконометрическое исследование с проверкой девяти разных объяснений роста государственных расходов в США в послевоенный период. Обнаружилось, что если рассматривать их по отдельности, то лишь одно «получило минимальное подтверждение», да и то сомнительное в силу чисто эконометрических проблем: David Lowery and William D. Berry, „The Growth of Government in the United States: An Empirical Assessment of Competing Explanations,“ American Journal of Political Science 27 (Nov. 1983): 665–694 (приведенная цитата – на с. 686).]. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.
К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть[6 - Josе Ortega y Gasset, The revolt of the Masses (New York: Norton, 1957), pp. 119–121. (См.: Ортега-и-Гассет, Хосе. Восстание масс. М.: АСТ, 2008. Гл. XIII.) Ортега-и-Гассет отмечает (c. 122), что «тем не менее состоит оно пока что из частиц этого общества», но несколькими строками ниже он пишет: «Вот итог огосударствленности – народ идет в пищу машине, им же и созданной». Я согласен с Джоном Коммонсом, что «действующее должностное лицо… это и есть действующее государство… [тогда как] правовые отношения… представляют собой официальные формулы идеалов, желаний и надежд, которые могут быть реализованы или не реализованы в результате действий должностных лиц» (John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison: University of Wisconsin Press, 1959), p. 123).].
Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы[7 - Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, 5th ed. (Monterey, Calif.: Duxbury Press, 1981), pp. 327, 431; Graham K. Wilson, Interest Groups in the United States (Oxford: Clarendon Press, 1981), pp. 132–133.]. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми[8 - См. два (крайне пристрастных) методичных отчета о внутренней борьбе в правительстве: Roberts P. C., The Supply-Side Revolution: An Insider’s Account of Policymaking in Washington. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) и David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986).]. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий[9 - Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 15; Lance T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s Court Communications, 1980), p. 21.]. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.
Объяснения роста правительства
Модернизация
Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.
Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной»[10 - Calvin B. Hoover, The Economy, Liberty, and the State (New York: Twentieth Century Fund, 1959), p. 373. Ему вторит Мортон Келлер, заявивший недавно: «Сложная и постоянно меняющаяся экономика нуждается в плотной и гибкой системе регулирования». См.: Morton Keller, „The Pluralist State: American Economic Regulation In Comparative Perspective, 1900–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. Mc-Craw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 94. Среди экономистов модернизационная гипотеза часто выступает в форме закона Вагнера. Критику этой мутной идеи см.: Alan T. Peacock and Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom (Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1961), pp. 16–20, 24–28.]. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.
И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них[11 - Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: ЭКСМО, 2007; Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 53–72, 68–69. См. также: Sowell, Т. Knowledge and Decisions. New York: Basic Books, 1980, р. 214–223; Kirzner, I. Economic Planning and the Knowledge Problem //Cato Journal 4. Fall 1984, p. 407–418. Ср.: Hurwicz, L. Economic Planning and the Knowledge Problem: A Comment. Ibid. P 419–425.].
Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.
Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия[12 - Этот тезис выдвинул Дж. Кеннет Гэлбрейт: Galbraith, John Kenneth. American Capitalism: The Concept of Countervailing Power. 2
ed. Boston: Houghton Mifflin, 1956. P. 135–153. См.: Ленин В. И. Империализм как высшая стадия капитализма // Полн. собр. соч. Т. 27. С. 312.].
Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества[13 - Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия // Шумпетер Й. А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. Гл. VIII; Israel M. Kirzner, Competition and Entrepreneurship (Chicago: University of Chicago Press, 1973), esp. pp. 125–131 [Кирцнер И. Конкуренция и предпринимательство. Челябинск: Социум, 2011.]. См. также: Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 1—24. Дж. Р. Т. Хьюз (J. R. T. Hughes) в разговоре со мной предположил, что даже если крупный бизнес не представлял собой настоящей угрозы для общества, люди могли (по ошибке) бояться его и искали помощи государства.]. Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.
Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“[14 - George J. Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975), p. 183. Обзор работ, посвященных анализу программ регулирования, см.: Thomas K. McCraw, „Regulation in America: A Review Article,“ Business History Review 49 (Summer 1975): 159–183; см. также: Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 283–303. В работе T. K. Mc-Craw, „Rethinking the Trust Question,“ автор делает вывод (с. 55), что «экономическое регулирование, как правило, было не союзником, а врагом конкуренции».]. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»[15 - McCraw, „Regulation in America,“ p. 171.]. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.
Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.
Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды»[16 - Leland B. Yeager, „Is There a Bias Toward Overregulation?“ in Rights and Regulation: Ethical, Political, and Economic Issues, ed. Tibor R. Machan and M. Bruce Johnson (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1983), p. 125.].
Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмешательства – санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки. В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения положения разрабатывались и внедрялись государственные санитарные нормы и правила[17 - Edward Meeker, „The Social Rate of Return on Investment in Public Health, 1880–1910,“ Journal of Economic History 34 (June 1974): 392–431; Robert Higgs, The Transformation of the American Economy, 1865–1914: An Essay in Interpretation (New York: Wiley, 1971), pp. 67–72; idem, „Cycles and Trends of Mortality in 18 Large American Cities, 1871–1900,“ Explorations in Economic History 16 (Oct. 1979): 396–398.]. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах[18 - Murray L. Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 92— 113; Douglas F. Greer, Business, Government, and Society (New York: Macmillan, 1983), pp. 463–489.].
Одним словом, как объяснение возникновения Большого Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Большая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах[19 - Thomas E. Borcherding, „The Sources of Growth of Public Expenditures in the United States, 1902–1970,“ in Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, ed. Thomas E. Borcherding (Durham, N.C.: Duke University Press, 1977), p. 53; Willliam A. Niskanen, „The Growth of Government,“ Cato Policy Report 7 (July/Aug. 1985): 8—10; Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), pp. 93, 98. См. также источники, приводимые выше в прим. 3, особенно «полезные пособия».].
Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на дрожжах.
Общественные блага
Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемости или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо» не означает благо, поставляемое государством (либо которое должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как только общественное благо произведено, его потребление не сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример – национальная оборона. Когда укрепляется защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает, что снизилась защищенность всех остальных[20 - Национальная оборона часто служит примером, поясняющим концепцию общественного блага, и потому стоит заметить, что «оборонные расходы являются каналом распределения больших объемов частных благ, что нередко затуманивает вопросы относительно обороны как общественного блага… Величина оборонных расходов не связана напрямую с уровнем обороноспособности. Но поскольку оборонные расходы служат источником частных выгод, всегда будет оказываться сильное давление в пользу их повышения» (LeLoup, Budgetary Politics, pp. 253, 255). Милтон и Роза Фридманы отметили, что «железный треугольник» – в данном случае образуемый Пентагоном, его подрядчиками и соответствующими конгрессменами, – «в военной области столь же могуществен, как и в гражданской» (Milton Friedman and Rose Friedman, Tyranny of the Status Quo (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1984), p. 78).].
Общественные блага создают проблему: каждый отдельный потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно изменить. Если предоставить производство неисключаемых благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать зайцем», т. е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.
Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию, создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом всех получателей общественного блага или по меньшей мере достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после вмешательства государства, потому что не существует четкой и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе политического процесса[21 - Browning and Browning, Public Finance, pp. 29–34, 42–44, 49–50; Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 565–584; Russell D. Roberts, „A Taxonomy of Public Provision,“ Public Choice 47 (1985): 267–303. Ср.: E. C. Pasour, Jr., „The Free Rider as a Basis for Government Intervention,“ Journal of Libertarian Studies 5 (Fall 1981): 453–464.].
Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т. е. достающихся всем и каждому) общественных благ – главным образом, национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство этих благ может только государство, то в соответственной мере выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти, который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.
был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как каждый раунд «действие – противодействие» предъявляет более высокие требования к эффективному сдерживанию.
Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на федеральном уровне большая часть государственных расходов не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны. Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т. д., и т. п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.
Государство благосостояния
В США создано не просто обширное (large) правительство, а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост и сопутствующие социально-экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы – наука, технология, урбанизация, изобилие» – подорвали институты, на которые прежде опирался общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды экономических или социальных бедствий»[22 - Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post-Industrial Society,“ Public Interest (Summer 1979): 19, 13. Интересный подход к вопросу см.: Robert Nisbet, Twilight of Authority (New York: Oxford University Press, 1975), esp. pp. 230–287.]. Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.
Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»[23 - Wilhelm R?pke, A Humane Economy: The Social Framework of the Free Market, trans. Elizabeth Henderson (Chicago: Henry Regnery, 1971), pp. 156, 164–165. См. также: Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagfaltion, and Social Rigidities (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982), p. 174. [См.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]]. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.
Политическое перераспределение
Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.
По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»[24 - Allan H. Meltzer and Scott F. Richard, „Why Government Grows (and Grows) in a Democracy,“ Public Interest (Summer 1978): 116. См.: Idem., „A Rational Theory of the Size of Government,“ Journal of Political Economy 89 (Oct. 1981): 914–927. В последней статье размер государства измеряется долей перераспределяемых доходов. Государственная политика влияет на перераспределение как прямо, так и косвенно, и потому этот показатель не пригоден для эмпирической проверки гипотезы. В своей следующей статье Мельтцер и Ричард проигнорировали эту проблему, что делает их результаты неубедительными. См.: „Tests of a Rational Theory of the Size of Government,“ Public Choice 41 (1983): 403–418.]. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»[25 - Olson, Rise and Decline, p. 174. [См.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]].
Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»[26 - Sam Peltzman, „The Growth of Government,“ Journal of Law and Economics 23 (Oct. 1980): 285, курсив в оригинале.].
При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27 - Ibid., pp. 221–223, 233–234. Политолог Моррис Фиорина весьма уместно отметил, что «большинство экономистов неплохо знакомы со статистическими методами и могут выдать анализ, имеющий все признаки тщательности и изощренности, но… из-за незнания предмета их модели опираются на наивные предположения. В эмпирических исследованиях в области теории общественного выбора представление ключевых теоретических переменных зачастую базируется на чудовищных показателях». См.: Fiorina, „Comments,“ in Collective Decision Making: Applications from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), p. 48. Пельцмана это не проняло, и недавно он предложил еще один образец того, что раскритиковал Фиорина: „An Economic Interpretation of the History of Congressional Voting in the Twentieth Century,“ American Economic Review 15 (Sept. 1985): 656–675.].
В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?[28 - О Верховном суде см.: Siegan, Economic Liberties, а также: Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918–1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972). О консервативном (и всяком ином) общественном мнении см. ниже, главы 3 и 4 и приводимые там источники. О бюрократии см.: Browning and Browning, Public Finance, pp. 72 75; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 323–324, 335; Samuel P. Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 124–154; Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), pp. 179–184 и в других местах. Разумная, хоть и не до конца проработанная точка зрения, что бюрократия куда более покорна законодательной власти, чем это может показаться, развита в работе Barry R. Weingast, „The Congressional-Bureaucratic System: A Principal Agent Perspective (with applications to the SEC),“ Public Choice 44(4984): 147–191.]
Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»[29 - W. Lance Bennett, Public Opinion in American Politics (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 43–45, 122–123, 350, 384–390 (quotation from p. 44); James M. Buchanan, „Why Does Government Grow?“ in Budgets and Bureaucrats, ed. Borcherding, p. 13. См. также: James M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan (Chicago: University of Chicago Press, 1975), pp. 156–161; Browning and Browning, Public Finance, pp. 54–72; Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 154, 155, 161; Siegan, Economic Liberties and the Constitution, pp. 91, 265–282; Olson, Rise and Decline, p. 52 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Nordlinger, Autonomy, pp. 87, 96, 209; Graham K. Wilson, Interest Groups, pp. 110, 117, 125; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 193, 196, 362, 364, 367; Brian Barry, Sociologists, Economists and Democracy (Chicago: University of Chicago Press, 1978), pp. 127, 135; Joseph D. Reid, Jr., „Understanding Political Events in the New Economic History,“ Journal of Economic History 37 (June 1977): 308, 313–314; Leland B. Yeager, „Rights, Contract, and Utility in Policy Espousal,“ Cato Journal 5 (Spring/Summer 1985): pp. 284–285.].
Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей – из-за чего невозможно служить интересам всех или даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, – а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями, которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные интересы их избирателей»[30 - Wilson, Interest Groups, p. 117 (also pp. 110, 125). Примером типичного подхода экономистов может служить недавняя работа Гэри Беккера, в которой предполагается, что «политиков и бюрократов нанимают для содействия коллективным интересам групп давления, которые увольняют их или расстаются с ними в ходе выборов или процедур импичмента, если те слишком далеко отходят от их интересов». См.: Gary Becker, „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence,“ Quarterly Journal of Economics 98 (Aug. 1983): 396. Подразумевает ли это утверждение возможность уволить чиновника, служащего в государственном административном аппарате, или импичмент члена Верховного суда? Если так, то ряд неразрешимых проблем выносится за скобки; если нет, то модель не учитывает группу важных действующих лиц.].
