Раби Абучакра.

Эффективное правительство для нового века



скачать книгу бесплатно

Отсутствие универсальных решений

Не существует универсальных вариантов горизонтального подхода; в разных странах будут работать различные методы, зависящие от множества факторов – например, от степени вовлеченности государственных служащих и политических лидеров. То же самое справедливо и в отношении используемых инструментов и методов. Безусловно, следует использовать опыт стран, которые уже пришли к организации государственного управления на основе горизонтального взаимодействия (Великобритании, Финляндии или Австрии), однако решить эту задачу способом, полученным в другой стране, невозможно. Намного полезнее адаптировать чужой опыт к условиям конкретной страны.

Финансовые проблемы

Проект GfF привлек внимание к другому важному аспекту реализации горизонтального механизма принятия политических решений – финансовому планированию и бюджетированию. Министерства финансов и другие государственные учреждения, связанные с финансированием политики, обычно сосредотачивают в своих руках широкие политические полномочия. Нередко процессы и процедуры, которые они используют при принятии политических решений, прочно укоренены в традициях страны и с трудом поддаются изменениям. Может случиться и так, что в какой-то момент эти министерства утеряют связь с политическим процессом и перестанут направлять ресурсы на достижение тех стратегических целей, к которым стремится правительство.

Поскольку бюджетные ассигнования обычно выделяются конкретным министерствам, а не на межведомственные политические инициативы, финансирование горизонтальных процессов принятия политических решений становится проблематичным. Этот вопрос рассматривался в отчете GfF. В частности, анализировалось, как согласовать выработку политических решений с распределением ресурсов и как оценить успешность попыток такого согласования. Лучшим способом решения этой задачи, согласно данным GfF, является разработка стратегии до обсуждения бюджета, тем самым стратегические цели формируют основу для последующего двустороннего или многостороннего обсуждения бюджета.

В отчете также содержится вывод, что управление по результатам – важная часть цикла усовершенствования горизонтальной системы принятия политических решений. Однако, хотя обратная связь и играет важную роль, директивное введение универсальной системы показателей может не дать ожидаемого результата. Наоборот, хорошие результаты могут быть получены путем использования для различных частей горизонтальной системы специальных показателей и метрик. Общие целевые показатели, установленные для нескольких организаций, полезны для согласования действий ведомств.

Роль центрального аппарата правительства

По мере распространения межведомственного подхода к принятию политических решений возникает потребность в создании в рамках аппарата правительства соответствующего координационного механизма.

Традиционно на центральном аппарате правительства лежит множество функций: он руководит решением острых дипломатических проблем, представляет страну на мировой арене по вопросам мировой торговли и безопасности и на международных конференциях по мировым проблемам – таким, как изменение климата.

Он отвечает за определение целей на высшем уровне и движение к ним, а также координирует процесс формирования политики в различных сферах. Центральный аппарат правительства определяет контуры национальной повестки во внутренней политике, касается ли это вопросов баланса интересов, заботы о качестве жизни граждан или экономического развития.

Одновременно, по мере того как все более популярным в управлении становится сетевой подход (см. главу 5), центральный аппарат берет на себя функции координации, организуя взаимодействие между министерствами и ведомствами.

Роль центрального аппарата правительства – одна из тем Программы Поддержки развития государственного управления и менеджмента, совместной инициативы ОЭСР и Европейского союза[40]40
  www.sigmaweb.org


[Закрыть]
. В одном из ее документов Михаль Бен-Гера, администратор программы, определяет термин «центральный аппарат правительства» как «универсальный…, используемый в отношении института(ов) в правительстве, ответственный за обеспечение деятельности премьер-министра и помощь Совету министров как коллективному руководящему органу»[41]41
  «Co-ordination at the Centre of Government: The Functions and Organization of the Government Ofce, Comparative Analysis of OECD Countries, CEECs and Western Balkan Countries». SIGMA Paper № 35, Michal Ben-Gera, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2004.


[Закрыть]
.

Бен-Гера отмечает, что, хотя структура центрального аппарата правительства различается в зависимости от исторически сложившейся в разных странах системы управления, есть и общие черты. Например, в большинстве стран центральный аппарат возглавляет министр или руководитель аппарата. Как правило, структурные единицы центрального аппарата правительства, отвечающие за координационные функции, включают подразделения, обеспечивающие согласование политики, поддержку премьер-министра и кабинета министров. Эти подразделения могут быть разделены по направлениям – экономика, социальная сфера, оборона и международные дела. Обычно в состав центрального аппарата входит подразделение, ответственное за прессу и коммуникации, а также группы, специализирующиеся на планировании, юридических вопросах и внутренней политике, особенно если правительство коалиционное.

В исследовании центрального аппарата правительства «Centre of Government Study», проведенном ОЭСР в 2013 году, рассматривалась координация политики этими институтами в 27 странах. Было выявлено, что во всех странах, кроме трех, аппарат правительства отвечает за согласование повестки дня перед ее обсуждением в кабинете министров, и абсолютно во всех странах – за организацию межведомственных групп или комитетов по координации политики. В 19 странах для стимулирования координации между министерствами и ведомствами использовались финансовые рычаги и целевые показатели. Координация также затрагивала направления политики, связанные с международным сотрудничеством, включая вопросы международной помощи и развития.

Как правило, эффективные действия центрального аппарата правительства независимо от страны имеют ряд сходных черт. В частности, существует разработанный правительством план действий, рассчитанный как минимум на несколько месяцев. Правительство принимает решения в соответствии с поставленными и обоснованными целями, на основании фактических данных и имеющегося бюджета. Министерства и ведомства проводят взаимные консультации, с тем чтобы избегать противоречивых политических решений и разрешать любые споры до заседаний правительства.

Конкретные роли центрального аппарата правительства зависят от условий той или иной страны и частично от типа системы государственного управления – например, жестко централизованной или, наоборот, децентрализованной с расширенным местным самоуправлением. Но структура аппарата в любом случае имеет большое значение. Создание в структуре подразделений, специализирующихся, скажем, на разработке стратегий и направлений деятельности, переводит вопросы стратегии на более высокий уровень.

Жизненно важной задачей является непосредственное вовлечение лидеров. Поддержка со стороны высшего руководства страны, например премьер-министра, усиливает стратегическое значение центрального аппарата, а его влияние обеспечивает равновесие между краткосрочными и долгосрочными потребностями, между деятельностью, приносящей быстрые результаты, и стратегической работой на перспективу. Лидеры также должны привлекать союзников, осознающих роль центра, для обеспечения более широкого сотрудничества с центральным аппаратом и стабильности его функционирования в течение длительного времени, без резких изменений при смене правительства.

Бен-Гера дает рекомендации по преобразованию центрального аппарата правительства с целью усиления его координирующей функции.

В частности, он отмечает необходимость поддержки реформ на самом высоком политическом уровне: например, реформа инициируется премьер-министром и проводится руководителями высшего ранга.

Реформа, вероятно, займет некоторое время – до четырех лет, предполагает Бен-Гера. Она должна начинаться с укрепления основных подразделений центрального аппарата и постепенно развиваться, включая в себя, при необходимости, изменения законодательной базы, использования человеческих ресурсов, процессов и процедур. Предлагается привлечь к процессу реформирования министерства (чтобы обеспечить с их стороны лучшую координацию) на более поздней стадии, когда реформы уже продвинутся в достаточной мере.

Инновации в политике

Становится все очевиднее, что если правительство видит своей задачей решение неотложных социальных проблем, то ему придется выйти за рамки традиционных жестких законодательных, нормативных и налоговых мер и научиться применять инновационные подходы к выработке политики, построенные на основе современных экономических и научных идей.

Стандартные методы принятия политических решений все еще действуют во многих сферах. Между тем, чтобы убедить людей изменить их поведение, образ жизни или привычки, нередко требуются комплексные меры – соединение традиционных экономических стимулов с непрямыми методами, учитывающими убеждения, ценности, взгляды людей и их культурную среду.

Так, в 2012 году в Копенгагене началась кампания под названием «Чистая любовь к Копенгагену». Объявив войну мусору на улицах города, количество которого с 2011 года увеличилась на 31 %, Копенгаген поставил целью к 2015 году стать самой чистой европейской столицей. Кампания объединила усилия и инновационные идеи организаций государственного, частного и третьего сектора.

Департамент технического и экологического управления Копенгагена привлек к работе специалиста по анализу поведения, который вместе с группой студентов провел простой эксперимент. Сначала студенты раздавали прохожим бесплатные конфеты, а потом подсчитывали количество оберток на улицах, в мусорных баках, в переулках и в корзинах велосипедов. Затем они нарисовали зеленой краской большие следы ног, ведущие к контейнерам для мусора, снова раздали конфеты и повторили подсчет. В итоге количество брошенных на улице оберток уменьшилось на 46 %. Это произвело большое впечатление на муниципалитет, который принял решение проложить такие же зеленые «тропинки» к большинству мусорных контейнеров города[42]42
  www.inudgeyou.com/category/posts/green-nudges/; www.copcap.com/Newslist/2012/Copenhagen%20aims%20to%20be%20the%20worlds%20


[Закрыть]
.

Толчок, еще толчок

Правительство Великобритании одним из первых создало ведомственное подразделение, занимающееся управленческими инновациями. Чуть позже подобные подразделения были созданы во Франции, Австралии и Японии, в то время как в ряде других стран стали реализовываться межведомственные инновационные проекты (например, MindLab в Дании)[43]43
  www.mind-lab.dk/en


[Закрыть]
. В некоторых странах соответствующие департаменты были открыты в структуре министерств, как, например, Департамент инноваций и развития при Министерстве образования США.

В последние годы целый ряд международных исследований был посвящен изучению различных способов воздействия на поведение людей и тому, как привлекать их к участию в государственной политике. Например, Ричард Талер и Касс Санстейн в книге «Толчок к лучшему выбору для здоровья, богатства и благополучия» показывают, как довольно незначительные изменения выбора, осуществляемого людьми, и обстоятельств, в которых они делают выбор, могут существенно воздействовать на их поведение в целом[44]44
  Thaler, Richard H. and Sunstein, Cass R., Nudge. «Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness». Yale University Press, 2008.


[Закрыть]
. Один из примеров – попытка заставить водителей снизить скорость с помощью белых полос на дороге, расстояние между которыми вначале одинаковое, но по мере приближения к опасному повороту становится все меньше. Такая разметка создает иллюзию ускорения, и водители инстинктивно сбрасывают скорость.

Общий подход к организации поведенческого вмешательства таков: сначала определяется, какой тип поведения необходимо изменить, а также характеристики целевой аудитории. Для этого государственные служащие могут использовать геодемографию – профилирование людей по месту их проживания – и социальный маркетинг, который основан на коммерческом маркетинге в социальном контексте. Затем начинается процесс планирования вмешательства с целью изменения поведения. Оно может предусматривать финансовые инструменты, например сборы и субсидии, или нефинансовые – рекламу, или сочетать оба типа. Очень полезно брать на вооружение новейшие данные научных исследований в понимании человеческой психологии.

Наконец, успех поведенческого вмешательства должен быть оценен. Например, Королевский фонд – благотворительная организация, которая помогла сформировать национальную стратегию Службы здравоохранения Великобритании, – предложил привлечь университеты к разработке показателей оценки. При оценке рекомендуется по возможности принимать во внимание как долгосрочные, так и краткосрочные результаты вмешательства и его экономическую эффективность, а для сравнения включать в исследование контрольную группу, поведение которой не подвергается воздействию.

Один из основных положительных моментов непринудительного подхода к изменению поведения – сравнительно низкий уровень затрат. Бюджетные ограничения и рост мировых цен на продовольственные и промышленные товары, повышение экологических налогов и сокращение топливных субсидий создают сегодня политические проблемы для многих правительств. При этом появляется все больше примеров того, как изменение поведения может быть достигнуто с относительно низкими издержками. Так, исследование экономической эффективности стимулирования занятий спортом и физической активности показало, что устройство велосипедных и пешеходных дорожек для развития здорового образа жизни значительно эффективнее и экономичнее, чем традиционные методы с использованием печатных материалов, консультаций и психологических сеансов.

С другой стороны, поведенческое вмешательство – новая область и для науки, и для политики. Пока неизвестно, как долго сохраняется его эффект и будут ли меры, оправдавшие себя для одной группы населения, действенными для другой. Вопрос потенциально спорный – не в последнюю очередь и потому, что люди не в полной мере осознают изменение своего поведения, и это может сделать правительство мишенью для обвинений в манипуляции. Такая политика должна иметь четкие рамки, а общественности должна быть предоставлена возможность участия в ее формировании. Даже самые преданные защитники поведенческой экономики признают, что она должна сочетаться с традиционными инструментами управления – регулированием, материальными стимулами и расширением доступа к информации.

Поскольку использование поведенческой психологии для достижения целей управления – сравнительно новая область практики, методы, основанные на таком подходе, используют лишь немногие страны. Великобритания – пионер в данной сфере. При секретариате Кабинета министров Королевства существует Группа анализа поведения, известная публике как «Группа подталкивания», которая «применяет результаты академических исследований в поведенческой экономике и психологии для разработки государственной политики и услуг»[45]45
  www.gov.uk/government/organizations/behavioural-insights-team


[Закрыть]
.


Рисунок 3. Области социального поведения, на которые может влиять государство с помощью методов поведенческой психологии

Источник: «Обзор моделей изменения поведения и их использования» Службы социальных исследований Правительства Великобритании, Центр устойчивого развития, Вестминстерский университет

Преобразования в действии: Великобритания и изменение климата

В данном контексте представляет интерес стратегия правительства Великобритании по привлечению людей к решению проблем изменения климата. Принятый в стране в 2008 году Закон об изменении климата[46]46
  Climate Change Act. – Прим. ред.


[Закрыть]
устанавливает в качестве обязательной цели сокращение выбросов парниковых газов к 2050 году на 80 % (по сравнению с 1990 годом). Поскольку было обнаружено, что приблизительно 42 % эмиссии углекислого газа Великобритании является непосредственным результатом действий физических лиц, правительство сделало упор на изменении поведения людей – это стало важной составляющей Государственного плана перехода к низкоуглеродной экономике[47]47
  Low Carbon Transition Plan. – Прим. ред.


[Закрыть]
, который построен на четырех принципах[48]48
  «Horizon Scan: Reshaping Government: Evolving Trends and Best Prac-tices». Crown Prince Court Emirate of Abu Dhabi. October 2011.


[Закрыть]
:

• Вовлекать: привлекать людей к участию – например, с помощью кампаний в средствах массовой информации.

• Поощрять: действенное стимулирование – например, через налоговую систему.

• Обеспечивать возможности: упрощение «зеленого» поведения – например, путем создания необходимой инфраструктуры.

• Служить примером: демонстрировать последовательность в политике.

На сегодняшний день опыт правительства Великобритании по проблемам изменения климата дает множество интересных наблюдений:

• Высокая степень осведомленности общества об изменениях климата отнюдь не всегда приводит к изменению поведения людей, так как оно зависит от многих психологических, социальных и системных факторов.

• Пропаганда изменения индивидуального поведения – важный инструмент для снижения эмиссии углекислого газа в Великобритании, но она эффективна только в сочетании с другими видами воздействия, такими как финансовое стимулирование перехода на электромобили или усовершенствование инфраструктуры общественного транспорта.

• Наиболее эффективные агитационные кампании рассчитаны на различные целевые аудитории и используют убедительные и в широком смысле позитивные обращения, включая конкретные предложения о том, что могли бы предпринять люди для изменения ситуации. Привлечение влиятельных членов местных сообществ к распространению такой информации может быть эффективнее, чем участие чиновников.

• Адаптация централизованных методов воздействия под условия местных сообществ может повысить эффективность правительственных кампаний по изменению поведения и обеспечить поддержку данной политики.

• Правительство может расширить участие общественности, подавая хороший пример и подкрепляя решения достоверными фактами.

Всеобщая геймификация

Наряду с расширением интереса к поведенческой экономике со стороны практики, еще один неожиданный вклад в понимание процесса принятия политических решений дали игры.

Известно, что люди играли в игры в течение многих столетий. Археологические находки свидетельствуют о том, что игры были обычным делом в древнем мире, от сенета в Египте и го в Китае до найота в Корее и патолли в империи ацтеков. В течение многих лет игры способствовали прогрессу в разных областях. Чтобы сделать их более захватывающими, привлекались психологи. Компьютерные игры привели к разработке многих технологических инноваций, от компьютерной графики до инструментов совместной работы в онлайновом режиме. В течение многих столетий игры-конкурсы использовались различными правительствами и правителями как мотивационный инструмент для решения острых проблем. В 1869 году император Франции Луи-Наполеон, озабоченный ростом цен на масло, финансировал конкурс на изобретение его заменителя. Обращением к общественной инициативе, которое в конечном счете и привело к изобретению маргарина, император обогатил славную традицию больших премий за инновации: премии Наполеона Бонапарта за лучший способ получения сахара из свеклы 1810 года; премии за определение долготы, учрежденной правительством Великобритании в 1714 году; премии короля Эдуарда VII за лучший проект туберкулезного санатория 1903 года и многих других.

Прошло несколько столетий, и хотя игры стали более сложными, одно осталось неизменным: мотивации к игре могут быть самыми разными, но большинство людей играют для развлечения. Они добровольно участвуют в игре, часто в течение многих часов. Миллионы потребителей охотно платят за игры. Организации по достоинству оценили привлекательность игр, их возрастающую сложность и инновационное применение в них достижений искусства, науки и техники и начали внедрять игровое мышление, дизайн и технические приемы в собственные совсем неигровые коммерческие операции. Этот процесс назвали геймификацией (термин, часто приписываемый британскому программисту Нику Пеллингу).

Возможности геймификации изменять поведение, стимулировать инновации и привлекать заинтересованных пользователей позволяют использовать ее и в организациях государственного сектора. Компания Gartner выделяет четыре фактора, способствующих вовлечению аудитории в игру: ускоренная обратная связь; ясные цели и правила игры; интересный сюжет; сложные, но решаемые задачи.

Органы государственного сектора осваивают концепцию геймификации и экспериментируют с играми, интегрируя их в систему предоставления услуг. Министерством образования Сингапура разработана образовательная программа под названием FutureSchools@Singapore. Один из ее элементов, Trial Shuttle, позволяет студентам эффективно управлять своим собственным обучением.

В австралийском штате Виктория геймификация использовалась Министерством юстиции для обучения молодежи закону о защите прав потребителей. Полагая, что сухое обсуждение юридических понятий не увлечет молодую аудиторию, министерство выпустило игру под названием Party for Your Rights. «Она рассчитана на молодых людей и позволяет им получить информацию о своих правах, отправляясь на виртуальную вечеринку. Игра прекрасно сделана, с графикой в стиле 1980-х годов и музыкой в стиле ретро», – рассказал Пол Чандли, генеральный директор по цифровой стратегии и взаимодействию с обществом при Министерстве юстиции. С момента выпуска игры в июне 2014 года ее запускали 23 000 раз. Опрос игроков показал, что 96 % из них либо считали себя более информированными о своих правах, либо более уверенно пользовались ими.

Игра приобрела популярность в Австралии, но существует множество примеров и других успешных игр, созданных правительственными органами, – от лотереи для водителей (регистрировались показания камеры фиксации скоростного режима) в Швеции[49]49
  Проект под названием The Fun Theory, идея проекта – регистрировать в национальной лотерее водителей, соблюдающих скоростной режим. Деньги для лотереи получены из части средств, поступивших от штрафов водителей-нарушителей. Идея получила премию Titanium Каннского международного фестиваля творчества в 2011 году. – Прим. ред.


[Закрыть]
до игры, темой которой стала борьба с наводнениями в Таиланде. Известный пример геймификации в некоммерческом секторе – интерактивная игра EVOKE. Первая версия игры – Urgent EVOKE, – созданная Институтом Всемирного банка, представляла собой «десятинедельный интенсивный курс по изменению мира». Участники провели десять игровых недель за решением реальных социальных проблем, таких как голод и бедность[50]50
  www.web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTEDUCA-TION/0,contentMDK:22931151~pagePK:148956~piPK:216618~the SitePK:282386,00; html.www.urgentevoke.com


[Закрыть]
.

Здесь представлен ознакомительный фрагмент книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста (ограничение правообладателя). Если книга вам понравилась, полный текст можно получить на сайте нашего партнера.

Купить и скачать книгу в rtf, mobi, fb2, epub, txt (всего 14 форматов)



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Поделиться ссылкой на выделенное