Ольга Борзунова.

Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования



скачать книгу бесплатно

Предвидя дискуссию о социальной направленности перехода от пятиступенчатой к двухступенчатой шкале подоходного налога, Правительство РФ предложило три средства борьбы с этой «социальной несправедливостью»: ввести налог с продаж, установить акцизы на дорогие автомобили и ввести налог на недвижимость с пакетом компенсационных мер для малообеспеченных граждан. В рамках введения налога на недвижимость предполагалось отказаться от налога на имущество и вывести из-под налогообложения основные средства и товарные запасы, что не могло не приветствоваться крупным бизнесом.

Депутаты, впрочем, довольно сдержанно отнеслись к перспективе, очерченной правительственным проектом. Причем те положения проекта, где правительство видело достоинство кодекса, многими депутатами как раз трактовались как его недостатки. Например, докладчик С.Д. Шаталов утверждал, что «права налогоплательщиков существенно расширяются». Выступавший же следом за ним Г.В. Боос (фракция «Наш дом – Россия») говорил прямо противоположное: «Весь налоговый кодекс пронизан на самом деле презумпцией виновности или, если хотите, налоговой недобропорядочности налогоплательщика. Его права значительно ущемлены, а права налогового органа значительно расширены». Столь же противоположны были мнения о снижении (увеличении) налоговой нагрузки на экономику и по многим другим вопросам. В целом же суть претензий депутатов к правительственному варианту кодекса свелась к следующему:

– кодекс написан сложным для понимания языком, который к тому же не применяется в других областях законодательства;

– ряд норм кодекса входит в конфликт с Гражданским и Таможенным кодексами, а также Гражданским процессуальным кодексом;

– кодекс не может рассматриваться как закон прямого действия. В нем признается необходимость принятия различных налоговых инструкций. И издавать эти инструкции имеют право не только федеральный законодатель, не только представительные органы местного самоуправления, но и Государственная налоговая служба (далее – ГНС), органы исполнительной власти, даже ведомства;

– в налоговом кодексе продекларировано право органов местного самоуправления по своим законам издавать законодательные акты. На это уйдут годы;

– расширение прав налогоплательщика является недостаточным: Налоговый кодекс пронизан презумпцией виновности налогоплательщика;

– кодекс не снижает, а, наоборот, увеличивает налоговую нагрузку на экономику;

– кодекс предполагает перераспределение налоговой нагрузки между отраслями экономики. Депутаты, представлявшие интересы сельского населения, естественно, были против нарушения сложившегося status quo[48]48
  Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html


[Закрыть]
.

Острая полемика, однако, не принесла никаких существенных результатов.

Фракции «Наш дом – Россия», ЛДПР, депутатская группа «Российские регионы», представитель Президента РФ поддержали принятие правительственного проекта. Этой поддержки оказалось достаточно, чтобы проект правительственного Налогового кодекса был принят в первом чтении. «За» проголосовало 244 депутата.

Проект налогового кодекса готовился ко второму чтению не без детективной интриги. 24 сентября 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин поручил Правительству РФ отозвать проект на доработку. Депутаты Госдумы оказались в двусмысленном положении: сначала они приняли в первом чтении правительственный вариант кодекса, а потом само правительство инициировало его отзыв. Однако Дума, воспользовавшись ситуацией, постаралась «переиграть» ее в свою пользу. Депутаты заявили, что:

– правительственный вариант кодекса требует серьезной переработки – именно это они и говорили, когда проект обсуждался в первом чтении;

– дорабатывать или разрабатывать новый налоговый кодекс надо в Думе – при таком подходе принципиально изменялась расстановка сил: думцы управляют процессом, а не являются простыми регистраторами;

– доработанный вариант кодекса необходимо рассматривать в первом чтении – требование Президента РФ выполнено без «потери лица»;

– наряду с доработанным правительственно-думским вариантом необходимо рассмотреть все альтернативные варианты налоговых кодексов, которые будут представлены к 15 января 1998 г.;

– следует создать комиссию (в нее должны войти представители Президента РФ, Правительства РФ и Госдумы), которая подготовит заключения по всем представленным проектам налогового кодекса, в том числе и доработанного правительственного[49]49
  О проекте Налогового кодекса Российской Федерации (Общая часть). Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Второй созыв. Заседание 16 апреля 1998 г. // Бюллетень № 170 (312).


[Закрыть]
.

По итогам обсуждения кодекса во втором чтении 19 ноября 1997 г. он был возвращен в первое чтение. Было принято принципиальное решение о рассмотрении в феврале 1998 г. всех альтернативных проектов налогового кодекса, внесенных в порядке законодательной инициативы к 15 января 1998 г.

2.2. Принятие Налогового кодекса: множество вариантов

Обсуждение представленных в Государственную Думу проектов налоговых кодексов состоялось только 16 апреля 1998 г. Всего было представлено десять вариантов (в том числе правительственный). По результатам рейтингового голосования в первом чтении мог быть принят только один из них.

1. Первым обсуждался проект налогового кодекса Российской Федерации (альтернативный вариант) № 97803489-2, разработанный ассоциацией «Налоги России» (группа «Народовластие»).

Документ был внесен как законодательная инициатива членов Совета Федерации от нескольких субъектов Федерации. Это губернаторы и председатели законодательных собраний субъектов Федерации – Удмуртии, Свердловской области, Челябинской области, Томской области, Башкорстана, Оренбургской области; сенаторы Волков, Григорьев, Давыдов, Елагин, Кресс, Мальцев, Рахимов, Россель, Сумин, а также депутаты Государственной Думы Сулакшин, Сокол, Михайлов, Катальников, Коломейцев, Шестаков и депутаты – члены Комитета по промышленности, строительству, транспорту и энергетике.

Документ был разработан на основе фундаментальной длительной работы известных в стране специалистов; руководителем творческого коллектива был В.Н. Фролов, доктор экономических наук. Творческая работа происходила в рамках ассоциации экономического взаимодействия «Большой Урал». Проект включал в себя 203 статьи и был посвящен только общей части налогового кодекса.

В пояснительной записке, характеризующей законопроект, подчеркивалось, что предлагаемый налоговый кодекс основан на принципиальной идее отхода от репрессивно-фискальной системы налогообложения, подавляющей инвестиционную активность финансовых ресурсов в стране, и перехода к системе налогообложения регулятивно-стимулирующего типа – системе, прежде всего повышающей активность инвестиционных ресурсов и стимулирующей развитие производства, увеличение объемов промышленной продукции и на этом основании улучшение экономических показателей работы хозяйствующих субъектов, а значит, рост налогооблагаемой базы и доходов бюджетов всех уровней.

Данный подход, говорилось в пояснительной записке, исходил из сложившейся в Российской Федерации экономической ситуации. Ее характеристика заключалась прежде всего в том, что экономика России являлась монополизированной. Механизм ценообразования в балансе спроса-предложения работал в условиях так называемого жесткого рынка. Он не регулировал цену и предложение, стимулируя снижение цены и увеличение объемов производства, а, наоборот, приводил к сворачиванию объемов производства все предыдущие годы, фиксируя балансовую цену на все более высоком уровне.

Предлагаемый альтернативный налоговый кодекс снижал долю условно переменных налогов: налогов на прибыль, на доходы, т. е. как раз тех налогов, которые подавляют инвестиционную активность финансовых ресурсов, – и увеличивал долю так называемых условно постоянных налогов, таких, например, как налоги на имущество, на использование трудовых ресурсов.

По мнению авторов законопроекта, условно постоянные налоги принципиально стимулировали рост производства, потому что они становились относительно меньшими при увеличении объемов производства хозяйствующего субъекта. И наоборот: чем выше ставки условно переменных налогов, таких как налог на прибыль, тем меньше средств у предприятия остается для вовлечения в оборот, для инвестирования в расширение собственного производства и тем больше соблазна для криминального укрытия, ухода от налогов.

Принципиальное отличие и особенность предлагаемого налогового кодекса, считали авторы проекта, состояла в инвестиционной нацеленности, в том, что доля условно постоянных налогов, стимулирующих производство возрастала по сравнению с действующей ситуацией и с предложением правительства.

Всего в проекте предлагалось 10 налогов. В связи с этим предлагалось отказаться от налога на прибыль, от налога на доходы, снизить налог на добавленную стоимость до 13 %. Все это, по мнению авторов, привело бы и к увеличению коэффициента собираемости налогов, и к росту налогооблагаемой базы.

Акцизы и госпошлина сохраняются с соответствующим льготированием. Налог на прибыль отменялся как криминализуемый, убыточный для страны. Оставались налог на индивидуальное потребление, социальный налог, подоходный налог и местные налоги.

Потери бюджета от введения такой налоговой системы авторы проекта предложили компенсировать через налог на потребление и через акцизы. В проекте была предложена прогрессивная акцизная система на предметы роскоши и соответственная система налогообложения на потребление. Рассматриваемый проект налогового кодекса поставил вопрос таким образом: в тогдашних условиях, требующих развития национальной экономики, выхода из кризиса и из депрессивной стагнации, в условиях спада производства нужно было поставить плотину на пути потребления и увеличить перераспределение финансов в сторону развития производства.

По мнению авторов, тогда были бы решены и социальные проблемы в стране, проблемы бюджетного обеспечения сфер государственной ответственности – обороны, науки, здравоохранения, образования, культуры. И отсюда понятна логика проекта налогового кодекса – стимулировать производство, увеличить налогооблагаемую базу, снизив фискальное репрессивное налоговое давление, и таким образом увеличить доходы в бюджеты всех уровней, несмотря на снижение налогового бремени.

С.Ю. Орлова, заместитель председателя межфракционной комиссии, представлявшая заключение по всем проектам, вынесенным на обсуждение, отметила, что «это самый проработанный законопроект… Он был разработан в 1992 году, и в связи с тем, что он никак не мог быть нигде представлен, он был представлен как альтернативный вариант». Межфракционная комиссия, однако, не поддержала основную идею проекта – отказ от налога на прибыль. Полное неприятие вызвало и предложение отказаться от прогрессивного налогообложения доходов.

По остальным основным положениям проекта расхождений оказалось меньше. Комиссия признала, что налог на недвижимость нужен. Была поддержана и концепция налогов во внебюджетные фонды. Не просматривалось принципиальных разногласий и в отношении оборотных налогов, только тактика правительства в их отношении была иной: единовременно отменять дорожный налог нельзя, но «будет постепенное снижение этого налога».

В общем отношение к проекту оказалось двойственным. С одной стороны, «члены комиссии считают, что есть нормальные, принципиальные вещи в этом налоговом кодексе, представленном ассоциацией», а с другой – «…мы сегодня стоим перед дилеммой: либо мы двигаемся дальше и все просто полностью как бы отодвигаем, либо мы находим компромиссный вариант и в специальной части Налогового кодекса отрабатываем те детали, которые сегодня есть». За этой несколько туманно сформулированной фразой просматривается явное желание двигаться дальше по пути, предложенному в правительственном кодексе[50]50
  Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html


[Закрыть]
.

* * *

2. Еще один проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98800246-2), внесенный членом Совета Федерации Е.С. Савченко, был разработан ассоциацией «Черноземье». Он включал 537 статей, общую и особенную части налогового кодекса.

Концепция налогообложения, заявленная в этом проекте, состояла в полном отказе от налогообложения результатов труда, выручки и прибыли и предполагала переход к налогообложению производственных ресурсов. Любая производственная деятельность рассматривалась как взаимодействие производственных ресурсов, структурно состоящих из: «а) основных производственных фондов, предметов труда; б) живого труда в виде заработной платы; в) природных ресурсов (земля, недра, вода, леса и тому подобное)». Так как валовой внутренний продукт является результатом этого взаимодействия, то «остается только определить долю влияния каждого вида ресурсов, чтобы перейти к построению налоговой системы. Расчет налоговых ставок представляется чисто технической операцией».

В пояснительной записке к этому проекту подчеркивалось, что представляемый проект налогового кодекса Российской Федерации является творческой переработкой налогового кодекса, предложенного к обсуждению Правительством РФ.

Необходимость серьезных дополнений и изменений, которые требовалось внести в правительственный вариант налогового кодекса, обусловлена, по мнению авторов проекта, следующими соображениями.

1. Общая часть правительственного проекта была разработана до принятия Гражданского кодекса Российской Федерации и не выдерживает проверки на соответствие Конституции Российской Федерации и действующей в стране правовой системе. В проекте ассоциации «Черноземье» общая часть предложена в редакции В.В. Похмелкина, только изменен перечень налогов и сборов в соответствии со структурой налогового кодекса, предлагаемого ассоциацией.

2. Части II, III и IV проекта налогового кодекса, предложенного Правительством Российской Федерации, по мнению разработчиков, во многом не соответствовали требованиям, предъявляемым к налоговым системам:

– не было обеспечено требование «справедливости» по отношению к налогоплательщику, как находящемуся в равном положении (горизонтальная), так и в неравном положении (вертикальная);

– невозможно было выполнить требование «эффективности» – собираемости налогов, о чем свидетельствует действующая практика раздувания аппарата принуждения (инспекция, полиция и тому подобные органы) и довольно низкий уровень собираемости налогов (менее 60 %);

– совершенно не выполнялось требование «платежеспособности» налогоплательщика, который был не в состоянии выдержать все возрастающий налоговый пресс, хронический дефицит бюджета;

– утверждения авторов проекта налогового кодекса (вариант правительства) о якобы имеющем место значительном сокращении налогового бремени на производителя, подчеркивается в проекте, по мнению ассоциации «Черноземье», не находят подтверждения, что показывает апробация налогового кодекса на предприятиях Черноземья и в целом по субъектам Федерации;

– фискальный характер налоговой системы не только не ослабевал, но и еще более усиливался повышением налоговых ставок по НДС, налогу на имущество, вводом налога с розничных продаж (с оборота, включая НДС), отменой налоговых льгот и т. п.;

– отсутствовала какая-либо логика (кроме фискальной) в налогообложении объемов капитального строительства НДС, особенно объектов, возведенных хозяйственным способом за счет собственных или иных источников финансирования и т. д., и т. п.;

– практически отсутствовала какая-либо обоснованность как структуры налоговой системы, так и размера налоговых ставок.

Ассоциация «Черноземье», учитывая, что в правительственном проекте налогового кодекса Российской Федерации налогообложение природных ресурсов (земля, лес, вода, недра, минералы и т. п.) было проработано хорошо, приняло его в правительственной редакции.

Акцизы, таможенные и государственные пошлины, лицензионные сборы как резервный объем налоговых поступлений, регулируемых непосредственно Правительством Российской Федерации, также приняты были в правительственной редакции.

По мнению ассоциации «Черноземье», наиболее слабым звеном в системе налогообложения являлось налогообложение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому по аналогии с упрощенной налоговой системой субъектов малого предпринимательства она предложила раздел, учитывающий положительный опыт Белгородской области по замещению всех налогов единым продовольственным налогом.

При анализе проекта правительственного варианта налогового кодекса в пояснительной записке отмечалась необоснованность таких налогов, как сбор за использование символики России, региона или местности. Казалось бы, необходимо поощрять предпринимателей, реализующих свою продукцию за пределами региона производства, а не наоборот. Не менее абсурдным выглядит налогообложение наследства и дарения, где при нотариальном переоформлении уплачивается госпошлина, а затем наступает период платы налога на имущество.

К такого же рода налогам разработчики относили курортный сбор, налог на рекламу, гостиничный налог и тому подобные платежи. К тому же затраты, связанные с обслуживанием такого рода платежей, вряд ли могли себя окупить, так как их общий удельный вес составляет всего 0,145 % от предусмотренных поступлений в бюджет.

Главным аргументом межфракционной комиссии против правительственного варианта кодекса стало то, что предлагаемый проект фактически перекладывал всю налоговую нагрузку на российскую промышленность.

* * *

3. Третий проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98008956-2), внесенный депутатом И.Д. Грачевым, представлялся от фракции «Яблоко» и включал 386 статей. В нем предусматривалось резкое ограничение прав налоговых органов по нормотворчеству, а самих налоговых органов – даже в доступе к налогоплательщику. Проектом не предусматривалось большинство из действовавших на тот момент времени прямых налогов, в том числе налог на прибыль. Предлагалось вывести из списка подакцизных товаров нефть и газ. Видимо, предчувствуя возражения оппонентов о том, что российская экономика не выдержит потрясения при единовременном переходе на предлагаемую систему налогообложения, авторы кодекса предложили поэтапный пятилетний период перехода на новую систему.

Проект предполагал снижение формального налогового пресса в РФ в среднем в 2 раза до уровня США и ОЭСР. Проект содержал законодательное ограничение допустимых в РФ налогооблагаемых баз пятью с жестким ограничением суммарных ставок по ним. С целью исключения конкуренции федерального, регионального и местного уровней при налоговых сборах проект предлагал долевое распределение всех базисных федеральных налогов.

Проект рассматривал бухгалтерский учет как необходимый и достаточный для исчисления и изъятия налогов и исключал обязательное ведение особого налогового учета. В связи с этим проект запрещал ведение «двойной бухгалтерии» по ценам и «ценам для налогообложения», отсылая в спорных ситуациях к Закону «Об оценочной деятельности».

Проект рассматривал налоги (сборы, пошлины) как единственную узаконенную форму изъятия государством части собственности у собственников и, следовательно, запрещал любые варианты внесудебного изъятия штрафов и т. д.

Проект предполагал симметрию во взаимоотношениях налогоплательщика и налоговых органов и, в частности, предполагал полную компенсацию государством налогоплательщику убытков, понесенных вследствие неправомерных действий налоговых органов.

В целом разработчики считали, что проект был направлен на построение предельно простой и удобной для промышленников и предпринимателей налоговой системы.

* * *

4. Следующим обсуждался проект налогового кодекса Российской Федерации (законопроект № 98009601-2), внесенный депутатом А.Г. Головым. Он также был подготовлен фракцией «Яблоко», включал 71 статью и объединял сразу общую и особенную часть налогового права. Он имел сильную правовую составляющую, разработчики уделили особое внимание минимизации возможных правовых коллизий с Гражданским кодексом. Экономическая программа кодекса была весьма радикальна. Предлагалось оставить пять (или немногим больше) налогов. Основным из них должен был стать минимальный налог на доход предприятий (по сути, оборотный налог). НДС предлагалось упразднить, а широкий список льгот, наоборот, оставить. Предусматривалось ввести социальные сборы без ограничения их количества, но с установлением суммарного предельного уровня в размере 75 % от ставки подоходного налога, что было в несколько раз меньше, чем действующие отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды. Проект предусматривал введение открытого перечня налогов и сборов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации. Это положение, правда, вступало в противоречие с решением Конституционного Суда, делало налогоплательщиков заложниками органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления и могло привести к появлению различных режимов налогообложения. Существенно меньше вопросов и больше одобрения вызвала часть кодекса, касающаяся налогообложения малого и среднего бизнеса. Авторы проекта не отрицали, что серьезных расчетов последствий введения налоговой системы, предусмотренной кодексом, они не проводили, объяснив свою позицию тем, что «цифры, которые дает Министерство финансов, не позволяют провести нормальные расчеты»[51]51
  Формирование современной налоговой системы России // http://chel.ru/ practice/10751.html


[Закрыть]
.

* * *

5. Проект «Общей части Налогового кодекса Российской Федерации» (законопроект № 97812026-2), представленный депутатом В.В. Похмелкиным (не состоящим в депутатском объединении), заметно выделялся на фоне остальных проектов кодекса. Сформулированный как альтернативный, он довольно быстро трансформировался, по сути, в правительственный вариант кодекса. Сам В.В. Похмелкин считал, что «концепция, которая была альтернативной правительственному варианту, сегодня на 70 %… воспринята в новом проекте, представленном Правительством Российской Федерации».



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7