Любовь Адамская.

Местная администрация



скачать книгу бесплатно

© Калиниченко Л.А., Адамская Л.В., 2018

© Издательство «Прометей», 2018

* * *

От авторов

Уважаемые читатели!

Анализ реального управления и тенденций развития России и стран – лидеров мирового прогресса доказывает, что фактическая самостоятельность местного самоуправления определяется тем, насколько качественно работает местная администрация, как она умеет реализовывать местные интересы.

Местная администрация – исполнительный орган местного самоуправления. Она находится там, где власть ближе всего к человеку – в поселках, районах, городах. Практика показывает, что организация работы местных администраций в России недостаточно эффективна, не соответствует потребностям жителей и новым полномочиям органов местного самоуправления по решению важнейших социальных, культурных и экономических задач.

В России XXI века согласно требованиям общества должен быть сформирован корпус профессиональных эффективных управленцев. Для качественной работы органов местного самоуправления необходимо подготовить управляющих местными администрациями – на основе изучения теории и практики организации и управления, местного самоуправления, муниципальной службы, социологии, экономики и психологии управления. Качество управления в современном мире определяется не интуицией и опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками, – новыми управленческими технологиями управления. В равных финансовых, правовых и прочих условиях профессионально подготовленные добросовестные управленцы добиваются позитивных результатов, а другие – нет.

Повышение качества жизни населения в муниципальных образованиях прямо зависит от профессиональной организации местной администрации.

Авторы выражают искреннюю признательность руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, Ассоциации малых и средних городов России, коллегам – ученым за сотрудничество и помощь в организации исследований.

Людмила Анатольевна Калиниченко, доктор социологических наук;

Любовь Владимировна Адамская, кандидат социологических наук.

Предисловие

Новые рыночные условия, социальные проблемы, неустроенность мест жительства требуют качественных изменений деятельности органов исполнительной власти, особенно там, где власть ближе всего к человеку ? в поселках, районах, городах. Между тем управленческая реальность показывает, что местная администрация неэффективно организована и не подготовлена качественно к решению важнейших социальных, культурных и экономических задач.

Актуальность учебника обусловлена тем, что компетентностный подход становится основой подготовки профессионального корпуса управляющих местными администрациями.

Практика управленческого консультирования администраций муниципальных образований, анализ тенденций развития муниципальной службы в России и за рубежом доказывают, что первостепенные задачи государственной власти – обеспечить реальную финансовую и правовую самостоятельность местного самоуправления.

Но параллельно этим задачам и даже опережая процессы децентрализации власти, государство должно научить муниципалов управлять не устаревшими методами, а новому эффективному управлению.

Учебник «Местная администрация» разработан в соответствии с учебным планом направления подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)» и требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.

Научная новизна учебника заключается в том, что основные теоретические положения, представленные в данном учебнике, связаны с изменениями в муниципальном управлении. Качество управления в современном мире определяется не опытом ошибок, не тратами ресурсов, а научными разработками – новыми управленческими технологиями и профессиональной подготовкой руководителей местных администраций и муниципальных служащих. На основе новых научных знаний и практического опыта необходимы специальные программы подготовки профессионального корпуса профессиональных управляющих местными администрациями.

Задачи учебника «Местная администрация» – систематизировать и структурировать накопленную теорию и практику использования компетентностного подхода в муниципальном управлении; изложить суть системы компетенций, алгоритм ее разработки и внедрения в деятельность местной администрации, показать области применения компетентностного подхода на муниципальной службе.

В результате освоения дисциплины студенты должны:

знать

• теорию, сущность и признаки муниципального управления;

• конституционно-правовые основы местного самоуправления;

• специфику и исторический опыт муниципального управления

России;

• цели, функции, методы и средства системы муниципального управления зарубежных стран;

• систему и структуру органов местного самоуправления современной России;

• правовые основы управления муниципальной администрацией;

• исторический и современный опыт управления исполнительными органами на местном уровне;

• цели, функции, полномочия профессионального управляющего муниципальной администрацией;

уметь

• проводить институциональный, функциональный и организационный анализ системы муниципального управления в России и в мире;

• применять программно-целевой подход к анализу процессов муниципального управления;

• проводить диагностику структуры и функций органов муниципального управления;

• определять эффективность муниципального управления;

• использовать информационные технологии;

• работать с населением, общественными организациями и предпринимателями;

владеть

• навыками разработки профессиональных управленческих решений в сфере муниципального управления;

• методами планирования деятельности местной администрации; • создания целевых муниципальных программ решения актуальных социальных и экономических проблем;

• методиками проведения диагностики структуры и функций местной администрации;

• методами использования информационных технологий;

быть компетентными

• в вопросах применения приобретенных знаний и умений в сфере муниципального управления;

• в практических вопросах разработки и реализации стратегии развития муниципального образования;

• в оценке критериев эффективности местных администраций.

Глава 1
Научные основы организации местной администрации

Эффективность власти в государстве определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть.

1.1. Сущность местного самоуправления и его значение для устойчивого развития Российской Федерации

• Местное самоуправление является формой народовластия и самоорганизации граждан, это – перспективный путь общественного развития, ориентированный на человеческий потенциал.

• Местное самоуправление – источник социально-экономических инициатив.

• Местное самоуправление – это власть, наиболее близкая к народу, поэтому она должна быть гибкой и чуткой к запросам населения, и, в то же время, сохранять черты высокой организованности, присущей власти.

• Органы местного самоуправления являются базой кадрового потенциала государственной власти.

Местное самоуправление, в силу своей социальной природы, соединяет в себе важнейшие качества: с одной стороны, оно – власть; с другой стороны, – самоуправление народа; третье качество – самостоятельный хозяйствующий субъект.

В XXI веке местное самоуправление призвано решать сверхсложные проблемы, которые обостряются в условиях глобальных финансовых, экономических и, следующих за ними, социальных кризисов.

Справятся ли местные управленцы с растущими запросами населения, смогут ли успешно решать сложнейшие проблемы управления?

Долгое время на местном уровне существовал миф, что достаточно иметь выбранный самим населением орган управления, и жизнь улучшится. Отражение этого – старое законодательство о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. оказалось недостаточно.

Второй, более стойкий миф – нужно передать в виде постоянной налоговой базы много денег местному самоуправлению, укрепить финансовую базу и решатся все проблемы. Это не так по многим причинам:

1) даже огромные финансовые резервы могут просто разворовывать, об этом свидетельствует практика последних десятилетий. Президенты РФ в начале XXI века назвали главную проблему государственного и муниципального управления – это проблема коррупции; по высокому показателю коррупционности Россия в настоящее время лидирует в мире;

2) нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковой наполняемостью муниципального бюджета и ресурсов, в одних муниципальных образованиях люди живут относительно благополучно и довольны работой местной власти, в других – среда обитания запущена и люди резко критикуют власть?

Для того, чтобы справиться с задачами повышения качества жизни, отвечать требованиям XXI века, местным управленцам необходимо учиться управлять:

• управлять человеческим потенциалом: потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

• рационально управлять финансами муниципального образования: искать, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, привлекать инвесторов;

• овладевать инновациями, новыми технологиями управления, с помощью консультантов, экспертов;

• использовать информационные технологии, ставить их на службу местной власти.

Несмотря на объективную необходимость коренных перемен в структурах и технологиях власти, медленно происходит реорганизация работы местных администраций и становление новой муниципальной службы. Причины кроются как в невнимании практиков-руководителей к рекомендациям ученых по вопросам организации местной власти; так и в недостаточной государственной поддержке научных исследований по проблемам муниципального управления и внедренческих технологий. Слаба методологическая и методическая помощь местным администрациям со стороны государственных органов управления.

Между тем, руководителям местных администраций и муниципальным служащим нужны четкие, теоретически продуманные процедуры управления.

Исследование научных оснований организации профессиональной эффективной местной администрации предполагает: обоснование места местной администрации в системе местного самоуправления, ее роли по отношению к представительной власти муниципального образования, – к депутатам и главе муниципального образования; отношения к органам государственной власти и управления. Таким образом, необходимо раскрыть роль и статус местной администрации и ее профессионального управляющего в осуществлении реального местного самоуправления. Параллельно нужно раскрыть сущность, содержание и специфику муниципальной службы в России. Только на этой научной основе можно внедрять инновационные технологии работы местной администрации, новые методы реализации социальных и экономических функций органов местного самоуправления.

С помощью старых методов, которые применяют в администрациях, невозможно эффективно организовать жизнь местного сообщества. Пренебрежение к научным методам организации местной администрации и муниципальной службы приводит к тому, что на практике, под новыми вывесками консервируются недееспособные структуры и отжившие функции администраций, устаревшие методы командования и организации работы муниципальных служащих.

Используемые в администрациях устаревшие методы управления не отвечают потребностям россиян, нередко унижают достоинство граждан. Организация администраций культивирует бездумную исполнительность, не используются творческие способности муниципальных служащих. Создается почва для коррупции.

Потребность в создании профессиональной муниципальной службы в местной администрации как особого социального, организационного, публично-правового института ощущается чрезвычайно остро. В научной и управленческой среде зреет понимание того, что исполнительные властные структуры на местном уровне являются необходимым управленческим стержнем всех экономических и социальных преобразований, от их повседневной работы зависит то, какие «правила игры» будут определять жизнедеятельность россиян на «малой родине».

Научная профессиональная организация местной администрации требует от муниципальных управленцев научного понимания и последующего эффективного решения практических задач, для этого необходимо:

1) знать современную парадигму управления, принципы и способы эффективной организации местной администрации;

2) понять закономерности и методы совершенствования структур и управленческих процессов на местном уровне;

3) знать суть и тенденции развития муниципальной службы;

4) изучить характеристики и технологии организации и деятельности профессионального корпуса муниципальных служащих;

5) освоить механизм эффективного управления администрацией.

1.2. Современная парадигма управления

Современная парадигма управления – социосинергетическая и системная. Сущность этой парадигмы заключается в следующем:

• понимание роли самоорганизации местных сообществ: самоорганизация граждан и организаций является ядром местного самоуправления. Это понимание способствует повышению эффективности управления муниципальным образованием и низового уровня управления государством;

• возрастание роли творческого потенциала и ресурса научных знаний муниципальных управленцев как основы разработки стратегических планов развития муниципальных образований и реализации инновационных управленческих технологий;

• использование новейших информационных технологий – для повышения открытости и качества муниципального управления;

• становление системного муниципального управления, ориентированного на интересы местного сообщества; потребители услуг – граждане и организации – становятся главным ориентиром деятельности местной администрации;

• осознание необходимости равноправного взаимовыгодного и ответственного партнерства органов местного самоуправления, государственных органов и граждан, общественных организаций, бизнеса.

Отражение новой парадигмы управления, ее ключевых аспектов закреплено в Конституции РФ 1993 г. – в гарантиях местному самоуправлению.

1.3. Методологические принципы управления

Системный принцип – реализуется посредством:

комплексного анализа ресурсов муниципального образования: на практике этот мировоззренческий принцип проявляется у муниципального управленца в том, что он умеет понять и работать не только с некоторыми очевидными ресурсами управления, такими, как финансовый или правовой (создание правовых актов), но и с организационным ресурсом, информационными ресурсами, человеческим капиталом и другими видами ресурсов;

разработки стратегического плана развития муниципального образования: разрабатывая стратегический план развития муниципального образования, муниципальный аналитик использует системный анализ ресурсов: силы и слабости, возможностей и угроз для развития конкретного муниципального образования; создается система взаимосвязанных механизмов реализации стратегии и использования ресурсов;

создания системы профессионального роста и развития кадров.

Диалектический принцип – реализуется посредством:

прогнозирования разнонаправленных (как позитивных, так и негативных) рисков и последствий управленческих решений: реализация данного методологического принципа на практике означает новое качество подготовки и принятия управленческих решений. Современные сложные управленческих решения не будут эффективны, если они принимаются исключительно в недрах администраций, за завесой «конфиденциальности» и направлены на интересы одной стороны. Диалектический принцип требует, чтобы к процессу выработки управленческих решений привлекались не только заинтересованные стороны, но и противники данных решений, оппозиция (в управлении известен как «административный принцип А. Линкольна»).

установления баланса разновекторных управленческих процессов: механизм действия этого эффективного принципа управления реализуется с помощью независимой экспертизы. Для повышения уровня научного компонента в процессе анализа разновекторной управленческой информации и выработки сбалансированных решений привлекаются консультанты.

Социосинергетический принцип – реализуется посредством:

определения гибкой границы организации местной администрации и самоорганизации населения муниципального образования и технологий взаимодействия власти и граждан;

вовлечения в процесс управления творческих (интеллектуальных и духовно-ценностных) ресурсов муниципальных управленцев и всего местного сообщества.

1.4. Законы управления

Закон непрерывного роста потребностей и качества жизни. Закон опережающего разнообразия субъекта управления означает, что профессиональный управляющий должен иметь более высокий уровень духовных и моральных ценностей, профессионального образования, опыта системного управления, природных профессиональных качеств, чем муниципальные служащие – его подчиненные.

Закон согласованности и упорядоченности, соответствия целей критериев эффективности функций структур технологий управления.

Закон информированности реализуется как качественная, без помех, прямая и обратная связь субъекта управления – местной администрации и управляемых объектов, а также первоисточника власти – народа.

Закон максимальной эффективности управления заключается в максимально компетентном управлении и рациональном использовании ресурсов муниципальных образований в условиях конкурентной среды. Следствием этого закона является необходимость непрерывного обучения муниципальных управленцев и оценка их по критериям эффективности.

Соответственно познанным законам управления, происходит изменение принципов организации современной муниципальной администрации.

1.5. Принципы организации местной администрации

Принцип организации – это практическое проявление закона управления.

Принципы ориентации на потребителя, предоставление качественных социальных услуг населению – разработка и реализация Муниципальных регламентов качества и оперативности социальных услуг.

Принципы равноправного взаимовыгодного партнерства администрации с бизнесом, с некоммерческими организациями.

Принцип субсидиарности (дополнительности) функций и полномочий местного самоуправления и государственного управления.

Принципы законности и целесообразности во взаимодействии местной администрации с государственными органами.

Принцип ответственности местной администрации перед населением муниципального образования, перед органами местного самоуправления (главой муниципального образования, представительным и контрольным органом), перед гражданами, организациями и государственными органами.

В теории разработаны и постепенно осуществляется на практике новые механизмы реализации функций современной местной администрации:

• договорные механизмы

• конкурсные механизмы

внедрение показателей и индикаторов качества муниципального управления: стандартов, нормативов, правил. Организация работы местной администрации по четким показателям и индикаторам качества – это, прежде всего, требование граждан. Это требование закреплено в Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в правовых актах субъектов РФ.

1.6. Основные понятия
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

За рубежом понятие «муниципалитет», «муниципальное образование» трактуется неоднозначно. В государствах с континентальной моделью (Франция, Италия, Бельгия и других европейских странах) правами муниципалитетов пользуются городские и сельские общины. В рамках дифференцированной системы управления муниципалитеты создаются, как правило, в городах, – в качестве примера можно привести Великобританию, США, Индию.

Разнообразие моделей организации местной власти определяется интересами населения, историческими, национально-этническими, экономическими, географическими и другими особенностями.

В России под муниципальным образованием понимается следующее.

«Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;» – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) – Гл. I., ст. 2, п. 1.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В развитых странах мира развитие местного самоуправления понимается как децентрализация управления. Право граждан на местное самоуправление было закреплено в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 году[1]1
  Хартия о местном самоуправлении. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май.


[Закрыть]
. Классическое определение местного самоуправления дано Жоржем Бурдо: «Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого они касаются. Таким образом, децентрализацию территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных властей в данной деятельности»[2]2
  Эммануэль Виталь Дюран. Местные органы власти во Франции. – М.: Интратэк-Р, 1996. – С. 14.


[Закрыть]
.

Право на местное самоуправление закреплено в соответствующих статьях Конституций или в законах государств, признающих местное самоуправление, т. е. наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории:



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6