Людмила Сальникова.

Государственная и муниципальная служба. Курс лекций



скачать книгу бесплатно

4. Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе

Одной из основных проблем современной системы государственной и муниципальной службы является все сильнее заметный процесс сращивания чиновничьего аппарата с криминальными капиталами. Коррупция в органах власти становится обычным явлением, а сравнительно небольшие санкции за должностные преступления, предусмотренные Уголовным кодексом, не могут остановить ее роста.

Во многом именно коррумпированность органов власти приводит к росту организованной преступности, которая, как и в иных странах, лоббирует свои интересы в коридорах государственного (муниципального) управления. Особенностью России в этом смысле стало то, что зачастую государственные служащие высоких и не очень уровней являются одновременно со своей служебной деятельностью лидерами преступных группировок.

«По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 80 % банков. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67 % добытой в нашей стране нефти».

Ответом власти на такое положение вещей стал Указ Президента от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

Согласно данному Указу в целях борьбы с коррупцией в государственных органах руководителям российских органов власти и управления было поручено в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.

Указ запрещает служащим государственного аппарата:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных запретов влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность. Позднее данные ограничения будут закреплены и в законодательном акте – Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ».

При назначении на руководящую должность государственный служащий обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.

Контроль за выполнением этого Указа был возложен на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Однако механизм его действия не был четко отрегулирован, что значительно снизило эффективность исполнения. В связи с этим нередко предлагались иные, более кардинальные, меры по предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих. Например, установить ограничение для приема на государственную (муниципальную) службу лиц, ранее занимавших руководящие должности в коммерческих организациях, и наоборот, закрепить запрет после увольнения с государственной службы устраиваться на работу в ранее подконтрольные коммерческие организации. Тот же запрет предлагалось установить для родственников государственных и муниципальных служащих. Обосновывалась необходимость чаще производить ротации кадров, для того чтобы служебные «наработки» не могли стать причиной для злоупотребления должностными полномочиями. Отношение к такому подходу может быть неоднозначным. С одной стороны, ограничиваются права и законные интересы лиц, работающих или работавших государственными (муниципальными) служащими, с другой – данные ограничения вводятся для обеспечения интересов государства. Для примера можно отметить, что в США уже давно в трудовые договоры включаются пункты, согласно которым связи и неофициальные возможности лоббирования интересов фирм-конкурентов не должны использоваться уволенным сотрудником в случае, если он устраивается на работу в такую фирму-конкурент. В России этот подход не распространен, хотя установление повышенной ответственности за незаконное лоббирование с применением служебных связей интересов нового работодателя в государственных или муниципальных структурах, где он раньше работал, вполне могло бы стать способом снижения коррупции, при этом были бы необязательны излишние ограничения.

Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект

При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.

Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.

Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.

1. Развитие государственной и муниципальной службы в странах англосаксонского права
1.1. Государственная и муниципальная служба в Великобритании

Как уже было сказано выше, Великобритания использует англосаксонскую систему права, при которой большое значение придается судебному прецеденту. Количество таких прецедентов достаточно велико. Естественно действуют и нормативно-правовые акты, но они принимаются чаще всего в форме статутов, аналогичных законодательным источникам в Российской Федерации. Именно такими актами и регулируются основные положения государственной службы (например, Закон о государственной тайне, Закон о министрах короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 г., Закон о министерских и других окладах 1975 г. и т. д.). Конкретные положения в системе государственной службы Великобритании урегулированы Приказами короля в Совете (например, Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 г., Приказ в Совете о пенсиях по старости 1995 г.).

Законодательного понятия «государственная служба» в Великобритании не дано. Правовое положение государственного служащего зависит от той категории, к которой он принадлежит: публичные, гражданские (внутренние и дипломатические – внешние) служащие, военнослужащие, служащие полиции и т. д. При этом правовая регламентация их прав и обязанностей происходит посредством множества не связанных друг с другом актов. В отличие от РФ, в Великобритании государственными служащими признаются не только служащие государственных органов, но и служащие государственных предприятий и учреждений. Такая категория служащих относится к гражданским. В этой связи необходимо отметить, что гражданские служащие делятся на две категории: промышленные и непромышленные. К непромышленным относятся служащие государственных органов. К промышленным – служащие государственных предприятий и учреждений. Назначение гражданского служащего – прерогатива непосредственно Короны, однако его зачисление на службу может быть произведено и после получения специального сертификата.

Для системы гражданской службы в Великобритании характерно наличие четырех основных классов:

1) административного (постоянный секретарь, заместитель постоянного секретаря, помощник секретаря, исполнительный директор, ассистент секретаря, старший принципал, принципал);

2) исполнительного;

3) канцелярского;

4) класса специалистов.

Государственный служащий в Великобритании имеет право на:

1) оплату труда;

2) пенсионное обеспечение;

3) действие в рамках установленных для него полномочий.

Обязанности государственного служащего тесно связаны с компетенцией того государственного органа, в котором они служат. Кроме этого, государственные служащие обязаны:

1) лояльно относиться к государству;

2) избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами;

3) воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу;

4) быть честным, беспристрастным, сдержанным в отношении политических вопросов и споров и т. д.

Британское законодательство предусматривает три вида ответственности государственного служащего: уголовную, имущественную, дисциплинарную. Таким образом, как мы видим, административной ответственности государственные служащие в Англии не подвергаются.

В соответствии с принципом разделения властей государственным служащим как представителям исполнительной ветви власти нельзя совмещать работу с членством в парламенте, т. е. законодательном органе. Кандидат на должность государственной службы в Великобритании обязан быть британским подданным либо гражданином Содружества или Ирландской Республики. Граждане иных государств к государственной службе в Великобритании не допускаются.

Возрастной и образовательный цензы установлены дифференцировано – в зависимости от той должности, на которую претендует кандидат.

В Великобритании учрежден специальный орган, функцией которого является отбор кандидатов на государственную должность – Комиссия по делам гражданской службы. Кроме того, в сфере оценки профессиональных качеств кандидатов действует Агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы.

Прием на должности государственной службы может происходить путем простого зачисления (на должности, не требующие повышенной ответственности за свои действия) или с применением конкурса, проводимого в два этапа: первый – письменный (предоставление доклада), второй – устный (собеседования, тесты, интервью и т. д.).

Муниципальная служба в Великобритании не выделяется в отдельный институт, а является подвидом государственной. Служащие органов местного самоуправления относятся к публичным служащим.

1.2. Развитие государственной и муниципальной службы в Канаде

В Канаде также применяется англосаксонская система права со всеми вытекающими из этого последствиями. В соответствии с этим до начала XX в. в Канаде государственная служба регулировалась на основе политического обычая.

Как и в Великобритании, канадская правовая наука и законодательство не разработали четкого определения, что же понимать под государственной службой. До принятия в 1967 г. Закона о найме на государственную службу она именовалась гражданской и регулировалась Законом о гражданской службе 1908 г. Закон о найме на государственную службу закрепил, что государственными служащими, кроме гражданских, являются также и служащие полиции, военнослужащие и иные служащие силовых органов.

Канадская государственная программа «Государственная служба 2000 г.» выделяет несколько категорий государственных служащих:

1) лица, которые осуществляют свою деятельность в основном в департаментах под прямым руководством министров;

2) лица, назначенные Комиссией гражданской службы;

3) лица, в отношении которых в качестве нанимателя выступает Казначейский совет.

Так же, как и в России, в Канаде государственными служащими не признаются высшие должностные лица (в РФ – должности категории «А»). Как и в Великобритании, действует принцип разделения властей, а поэтому государственным служащим запрещено быть одновременно членами законодательного органа власти. Однако, в отличие от английской системы, не принципиально гражданство кандидата в государственные служащие.

В Канаде муниципальная служба так же, как и в Великобритании, не приобрела статуса самостоятельного института и рассматривается только как подвид службы государственной.

По отношению к общегражданским правам права государственного служащего в Канаде несколько ограничены. Например, участвовать в забастовках он может лишь с согласия Совета по трудовым отношениям (напомним, что в РФ государственный служащий лишен права на участие в забастовках вовсе). Итак, государственные служащие в Канаде имеют право:

1) на достойную оплату своего труда;

2) на объединения, в том числе профсоюзные (исключение составляют служащие, занимающие высшие должности, и служащие, работа которых связана с получением конфиденциальной информации). С другой стороны, государственным служащим запрещено участвовать в избирательных кампаниях.

Ответственность государственных служащих в Канаде может быть 4-х видов:

1) уголовная (например, за взятку);

2) административная;

3) имущественная;

4) дисциплинарная.

Большинство должностей канадской государственной службы замещаются в результате проведения экзаменов, своеобразного конкурса. Кандидат должен подать заявление о включении его в число конкурсантов в Комиссию гражданской службы. Далее проводится оценка представленных им документов, а затем непосредственно сам экзамен. Оценка профессиональных качеств конкурсанта должна быть произведена членами экзаменационной комиссии на основе квалификационных стандартов, закрепленных в законодательстве.

Вопросы приема на гражданскую службу лиц, ранее не являвшихся государственными служащими, отнесены к ведению Комиссии гражданской службы. Прием лиц, ранее состоявших на государственной службе, ведется непосредственно тем государственным органом, на службу в который лицо принимается.

1.3. Развитие государственной и муниципальной службы в США

В США тоже действует англосаксонская система права. Однако, благодаря тому что США в своем развитии прошли довольно-таки неординарный исторический путь, регулирование вопросов государственной, а также муниципальной службы обладает рядом особенностей по сравнению с другими англосаксонскими странами.

Начало законодательному регулированию данного института было положено с принятием в 1883 г. Закона о гражданской службе, когда было отменено право президента, придя к власти, полностью сменить всех должностных лиц.

На современном этапе регулирование данного вопроса осуществляется Законом о реформе гражданской службы 1978 г., принятием которого завершилась реформа государственной службы в США, и нормативно-правовыми актами, объединенными в титул 5 Свода законов США.

Государственная служба именуется гражданской. Однако в законодательстве дано более-менее четкое определение государственного служащего. Итак, в США под государственным (гражданским) служащим понимают любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета. Так как государственная служба отождествляется со службой гражданской, то лица, работающие в иных «силовых» государственных органах (например, полиция, ФБР, ЦРУ и т. д.), из системы государственной службы исключены и составляют самостоятельную категорию.

Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, поэтому, помимо федерального уровня государственной службы, выделяют уровень региональный.

Кроме государственной службы в США, достаточно развита самостоятельная ветвь – муниципальная служба, служба в органах местного самоуправления.

Государственные служащие имеют право на получение вознаграждения, соответствующего их должности и работе (за равный труд должна быть обеспечена равная оплата труда), защиту от произвола, от преследования за законное распространение информации. Обязанности государственных служащих заключаются в том, что они должны заботиться об общественном интересе, соответствовать требованиям профессионального роста. Кроме этого, государственные служащие обязаны:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату;

4) прилагать необходимые усилия и старания к выполнению своих обязанностей;

5) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;

6) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без оного и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

7) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;

8) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;

9) никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциальную информацию для извлечения личной выгоды;

10) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;

11) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.

За неисполнение своих обязанностей либо за злоупотребление ими для государственных служащих предусмотрена уголовная и дисциплинарная (замечание, выговор, понижение в должности, низкая оценка служебной деятельности, временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы) ответственность.

В зависимости от способа замещения должностей Федеральная государственная служба в США подразделяется на 2 категории:

1) конкурсные государственные служащие;

2) патронажные государственные служащие.

Конкурсные служащие – это государственные служащие, поступившие на службу и продвигающиеся по служебной лестнице в зависимости от своего профессионализма и собственных достижений согласно принципам, установленным в законодательстве. Патронажные государственные служащие – это государственные служащие, назначаемые на должности сверху (президентом или сенатом).

Законодательство США закрепляет 15 категорий (разрядов) служащих, в соответствии с которыми и происходит карьерное продвижение государственных служащих. Общая численность высшего звена государственной службы в США не должна превышать 10 777 человек.

Кандидат на государственную должность в США должен обладать гражданством США. Граждане иных государств могут быть приняты только на низшие государственные должности.

Прием на государственную службу состоит из нескольких стадий:

1) проверка заявления;

2) проведение конкурсных экзаменов (письменных или устных);

3) проверка благонадежности;

4) выбор кандидата на должность;

5) проверка в течение испытательного срока. Сведения о проведении экзамена на ту или иную должность обязательно должны быть опубликованы в средствах массовой информации. Это положение является гарантией обеспечения принципа равных возможностей при замещении государственных должностей и залогом отсутствия дискриминации. Квалификационные требования, на соответствие которым проверяется кандидат при прохождении экзамена, должны быть согласованы с Управлением государственной службы.

Замещение должностей конкурсной службы производится двумя способами:

1) открытым;

2) закрытым.

Открытый конкурс происходит среди всех желающих, должность занимает победивший в конкурсе. В конкурсе на занятие должности, замещаемой закрытым способом, могут участвовать только лица в рамках карьерного продвижения.

Полномочиями по оценке кандидатов и набору на должности обладает Управление по руководству персоналом.

Для лиц, прошедших конкурс, при замещении должности на срок до 1 года может быть установлен испытательный срок.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6

сообщить о нарушении