banner banner banner
Сотрудничество в публичной политике и управлении
Сотрудничество в публичной политике и управлении
Оценить:
Рейтинг: 0

Полная версия:

Сотрудничество в публичной политике и управлении

скачать книгу бесплатно

Сотрудничество в публичной политике и управлении
Коллектив авторов

В монографии с учетом российского и зарубежного опыта рассматриваются теоретические вопросы публичного управления и политики на основе сотрудничества, роль и платформы новых информационных технологий во взаимодействии государства и граждан, особенности гражданского активизма, проблемы гражданского бюджетирования, гражданского контроля и влияния некоммерческих организаций на политику и управление. Особое внимание уделяется сотрудничеству в различных отраслях публичной политики. Для специалистов в области политологии, публичной политики, государственного и муниципального управления, социологии и конфликтологии.

Сотрудничество в публичной политике и управлении

© Санкт-Петербургский государственный университет, 2018

© Коллектив авторов, 2018

Введение

В последние десятилетия в теории публичной политики и управления наметился поворот от экономической методологии к социально ориентированному и политико-ориентированному знанию. Экономический подход к публичной сфере базировался на убеждении о том, что управление бизнесом и управление публичной сферой радикально не различаются, в результате административные реформы в публичном управлении проводились с учетом внедрения рыночных институтов, ориентированных на прибыльность, конкурентность, эффективность. Данные институты находили закрепление в праве и различных подзаконных нормах. Центром правового процесса выступала ориентация участников взаимодействия на выражение взаимодействия сторон публичного управления в таком правовом механизме, как договор. Договорные отношения определяли разделение функций между органами государственной власти и местного самоуправления, уровнями публичного управления, бизнесом и властью в частно-государственном партнерстве, потребителями и поставщиками государственных (публичных) услуг и т. д.

Однако со временем увлечение экономической методологией начало сталкиваться с публичной сферой взаимодействия, где экономические параметры не всегда фиксировали прогресс. Кроме того, сама публичная сфера развитых и новых развивающихся стран демонстрировала появление феноменов, которые свидетельствовали как об узости чисто рыночных механизмов, так и о радикальной трансформации публичного взаимодействия. На смену договору с разделением обязанностей и ответственности начали приходить такие формы организации совместной жизни, которые базируются на совместной ответственности, взаимности и взаимопомощи. Даже экономический рост и развитие перестали подчиняться принципам разделения и дифференциации, все больше требуя вовлечения и совместной деятельности. Все это нашло выражение в концепциях «управление через сотрудничество», «сотворчество» и «совместное производство» в публичной политике и управлении, которые соответствовали бы требованиям устойчивого и инклюзивного развития. Доминирующим стал общий вывод, который основывается на результатах международных исследований и развивается в настоящей монографии. Сотрудничество и ориентация на совместное производство в публичной политике означают:

– дизайн политики с акцентом на граждан, а не на учреждениях;

– сотрудничество, а не только партнерство;

– взаимодействие в процессе публичной политики на основе общих ценностей, а не только заключение договоров, а также расширение публичных арен для совместной работы;

– концентрацию внимания на обсуждении публичных ценностей и реальных потребностей, а также управление скорее посредством суждений, чем норм;

– уделение внимания реальному контексту жизни заинтересованных сторон публичной политики (потребности и интересы, выбор места и времени);

– контекстуализацию процесса публичной политики вместо ее типизации;

– обеспечение прозрачности управления и политики, формирование ориентированных на граждан данных и использование цифровых ресурсов для публичной политики.

Традиционная проблема взаимоотношений между политикой и управлением в современных концепциях публичной политики и управления в последние десятилетия, таким образом, была сдвинута в сторону поиска отношений общества с государственными институтами. Безусловно, вопросы эффективности, определяемые прежней доминирующей концепцией нового государственного менеджмента, остаются, но на первый план выходят новые трудноразрешимые проблемы, формируются новые контексты, определяемые сетевым ладшафтом публичной политики.

Можно выделить ряд характеристик, которые воздействуют на публичную политику в целом и на отдельные ее составляющие, которые относятся к политическому режиму, принципам управления, технологиям и механизмам, способностям акторов публичной политики, средствам и методам решения политических задач, внутренней структуре взаимодействия. Среди них – контекстуальные характеристики, которые следует учитывать в ходе политико-административной трансформации:

– усложнение окружающей среды, определяемой процессами интенсивной коммуникации, глобализацией, ростом лиминальных структур и неопределенности, открытостью пространств взаимодействия, лавиной технологических и социальных инноваций;

– рост разнообразия и числа участников выработки и реализации политики на всех ее уровнях и в различных сферах;

– повышение значимости субъективных (когнитивных, информационных, психологических, моральных) факторов в общественном развитии и в политике в целом;

– динамичное соотношение виртуальных и реальных факторов и процессов современного общественного развития и политики;

– устойчивое недоверие к формальным политическим институтам и практикам, политикам и государственным служащим, порождающее феномен спорной политики (contentious politics) и потребность у граждан быть разработчиками и проводниками публичной политики;

– развитие социального капитала общества, трансформирующего традиционное представление о гражданстве в направлении более широкой мотивации включения в процессы публичной сферы;

– расширение технологической базы возможного политического участия, определяемой современными информационно-коммуникационными средствами и техникой;

– неспособность государства справиться самостоятельно с проблемами достижения публичных благ и предоставлением публичных услуг;

– увеличение доли частного и гражданского участия в предоставлении публичных благ и услуг; развитие системы частно-государственного партнерства;

– инклюзивный характер современного экономического и общественного развития, предполагающий формирование институтов участия и использование участия в качестве фактора развития.

Указанные новые вызовы и возможности определяются как трансформацией политико-административных институтов под влиянием спорной политики, так и формирующейся новой технологической основой – электронным, а затем цифровым управлением. В разных странах данные преобразования стали общими мотивами политических и административных реформ. При этом магистральным направлением политико-административных реформ становится переход от электронного правительства (предоставление услуг и реализация функций) к цифровому правительству (услуги, функции и управление посредством гражданского участия). Концептуальным основанием такой трансформации провозглашается идея государства как платформы, в которой технологические основания публичной деятельности, связанные с современной технологической революцией, считаются достаточными для ответа на новые вызовы. В последней версии цифровое правительство считается панацеей для достижения государственной управляемости в условиях расширения предъявляемых требований к публичной политике и управлению. Однако идея цифрового правительства, ориентированного на участие с точки зрения готовности предоставить для этого технологические платформы, слабо учитывает социально-политический характер публичной политики и управления. Технологические платформы создают лишь ряд возможностей, эффективная реализация которых определяется политическими дизайнами публичной политики, включающими в себя структуры политических возможностей, установки граждан на участие, кооперативные модели «научение – действие» (learning – doing), государственную политику «вовлечения в публичность». В этом отношении концепции государства как платформы не достает политического содержания.

В монографии представлены теоретические вопросы сотрудничества в публичной политике и управлении, отвечающих на новые вызовы сложного общества, а также описываются лучшие практики такого взаимодействия в различных культурных контекстах, показана связь между понятиями «сотворчество», «совместное производство» и «инклюзивные инновации» в описании публичной политики в различных странах мира.

Сегодня устойчивое развитие происходит на основе инвестиционной социальной политики. Какова роль сотрудничества в инвестиционной социальной политике для решения проблемы социальной изоляции отдельных лиц и общин, а также для инвестиций в человеческий капитал граждан, особенно тех из них, которые находятся в наиболее неблагоприятном положении? В работе не только обсуждается тиражирование конкретных практик совместного производства публичной политики, но и обращается внимание на некоторые дополнительные структурные изменения в ее разработке, составлении бюджета, контроле со стороны граждан и профессионалов, на поддержку гражданского общества и взаимной помощи, режимов совместного производства, взаимное научение и профессиональное обучение и формирование культуры сотрудничества. В ней описываются инновационные процессы сотрудничества в разработке политики, структуры, а также дизайны публичной политики и управления в различных сферах в отдельных странах и в сравнительной перспективе.

Монография состоит из четырех частей. Часть 1 посвящена концептуальным проблемам публичного управления и политики на основе сотрудничества. В ней раскрываются вопросы сотрудничества как принципа взаимодействия государства и граждан, дается характеристика партисипаторной государственной управляемости и необходимости политико-административных реформ, которые соответствовали бы новым возможностям публичной политики и управления. Проблемы сотрудничества связываются с многообразными моделями демократии, однако особое внимание уделяется делиберативным и сообщественным демократическим концепциям. В этой связи раскрывается значение принципа вовлечения в публичность, доверия и взаимной ответственности граждан и государства.

Часть 2 включает главы, описывающие новые информационные технологии и создающиеся на их основе формы сотрудничества в сетевом обществе. В ней представлены материалы по вопросам открытого правительства, открытых данных, потенциала интернета, сетевого взаимодействия и гражданского участия. Особое внимание уделяется процессам идентификации в сетевом пространстве и противоречивым тенденциям использования социальных сетей в условиях современного популизма и «постправды».

Часть 3 обращена к проблеме гражданского активизма и жизни политических сообществ. В ней содержится информация о конкретных реализуемых платформах сотрудничества государства и граждан, о противоречиях в формах взаимодействия, о процессах регулирования и согласования интересов. Особое внимание уделяется влиянию сотруднических практик на деятельность политических партий и на организацию электорального процесса.

В части 4 представлен материал о процессах и механизмах сотрудничества в некоторых сферах публичной политики и управления. Отдельная глава посвящена культуре управления и гражданскому контролю над ним. Практика гражданского бюджетирования, реализуемая во многих странах мира с 1990-х годов, а в России – с 2013 г., описывается в контексте политики развития. Рассматриваются вопросы сотрудничества государства и граждан в сфере образования. Вызывает интерес глава, посвященная превентивной уголовной политике и роли сотрудничества в ней государства и граждан.

Коллективная монография написана с учетом материалов XVIII Международного научного семинара «Управление на основе сотрудничества: новые дизайны и платформы для отношений государства и граждан в публичной политике», прошедшего 23–24 июня 2017 г. в Санкт-Петербургском государственном университете. Семинар организован Исследовательским комитетом 48 «Административная культура» Международной ассоциации политической науки и Исследовательским комитетом по сравнительной политологии РАПН. В нем приняли участие ученые из России (Москва, Санкт-Петербург, Барнаул, Воронеж, Краснодар, Омск, Тюмень, Ярославль), Германии, Польши, Румынии, США, Швеции.

При подготовке монографии к изданию авторы продвинулись в понимании сотрудничества и новых форм взаимодействия граждан и государства в публичной сфере. Этому способствовали и те гранты, реализация которых позволила подготовить ряд глав и параграфов настоящего издания: грант РФФИ 18-011-00756 А «Изучение гражданского участия в публичном управлении в условиях формирования цифрового правительства» (1; 16.2; 18); грант РГНФ № 15-03-00339 «Фронтир сетевого общества как пространство политического взаимодействия» (9); грант РГНФ № 15-03-00715 «Электронное управление в процессах евразийской экономической интеграции: структура и основные модели» (10); грант РГНФ № 16-03-00394а «Управление гражданской активностью на региональном уровне: инструменты и результаты (на примере Ярославской области)» (12.3); грант РФФИ № 16-03-50136 «Динамика социально-демографического состава элит региональных отделений политических партий Западной Сибири в контексте переформатирования партийно-электорального пространства» (13.1); грант РФФИ № 16-03-00089 «Взаимодействие экспертного сообщества и власти в процессе принятия политико-управленческих решений: международный и российский опыт» (14).

Перевод с английского на русский язык осуществлен И. С. Васьковым (6) и Э. И. Сулеймановой (17).

Часть 1

Концептуальные проблемы публичного управления и политики на основе сотрудничества

Глава 1

Сотрудничество и публичное управление: от договора к сопроизводству

1.1. Отношения между правительством и обществом. Усиление политического аспекта административных реформ

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. произошли некоторые изменения в идеологии административных реформ. Они связаны с кризисом экономического подхода к государственному управлению, хотя менеджериальные механизмы все еще остаются в системе публичного управления. Появление сетевых социальных структур трансформировало задачу публичного управления. В этой связи понятие «governance»[1 - Понятие «governance» сложно перевести на русский язык. В исследованиях уже указывалось на его различные интерпретации, которые могут обозначать как общее управление, так и более специфические феномены – соуправление, правление, руководство, политическое управление, горизонтальное управление, сетевое управление и др.] было взято за основу для описания нового способа управления в сетевом обществе. В то же время повышенное внимание стало уделяться политическим вопросам сотрудничества, которые вызвали необходимость включения новых агентов в публичное управление. В целом важность усиления политического аспекта государственного управления в этой современной концепции, наряду со старой (повышение политической роли исполнительной власти), характеризуется возникновением новых компонентов.

Государственное (в широком смысле – публичное) управление как функция социальной координации является полем деятельности не только для профессиональных менеджеров, но и для структур и институтов гражданского общества. Оно трансформировалось, и в сфере управления увеличилось влияние многих новых участников. Общественные дела, государственные органы и организации являются проницаемыми (transparent) и открытыми (open) для общественного обсуждения и участия, что становится важным ресурсом для разработки политики. Основы выработки политики, принятия организационных и управленческих решений находятся под влиянием стремления к общему благу, общественным интересам, которые определяются как государственными структурами, так и субъектами гражданского общества; никто не имеет права узурпировать выражение общих интересов.

Управление публичными делами оценивается не только с позиции прагматических критериев эффективности, но также включает в себя политические и моральные критерии; кодекс этики становится важной частью оценки управленческой деятельности. Процессы политической и административной деятельности насыщаются новыми формами и механизмами, которые выводят на первый план такие необычные компоненты для прежних моделей, как общественная экспертиза, общественные форумы, совместные комиссии государственного и частного секторов и т. д.

Существуют разные названия новых форм участия общественности в процессах выработки политики и принятия решений. М. Уоррен определяет, например, многие из этих явлений как «демократизацию, регулирующую управление» [Warren, 2009, p. 4]. Кроме того, используется понятие «управление на основе сотрудничества» (collaborative governance): «Управление на основе сотрудничества, как теперь известно, объединяет общественные и частные заинтересованные стороны с государственными учреждениями на коллективных форумах для участия в принятии решений, ориентированных на консенсус» [Ansell, Gash, 2008, p. 543]. Сходная позиция высказывается в работах [Jonston et al., 2011; Emerson, Nabatchi, Balogh, 2012]. Обращая внимание на участие граждан и сотрудничество в публичном управлении, П. Уокер и П. Шеннон называют это движение «совместным управлением» [Walker, Shannon, 2011].

Отчасти самостоятельный тренд в современной теории публичного управления акцентирует внимание на таких характеристиках нового развития, как переход от процесса участия сообщества в политике к принятию решений. В этом направлении разрабатываются концепции «управление через участие сообщества» [Bell, Hindmoore, 2009], «сообщество, привлекающее правительство» [King, Cruickshank, 2012] или «интегрированное публичное управление» [Kernaghan, 2009].

В целом традиционная проблема взаимоотношений между политикой и управлением в рамках новых концепций была сдвинута в сторону поиска отношений общества с государственными институтами. Несмотря на то что вопросы эффективности остаются, на первый план выходят новые проблемы: чувствительность и ответственность правительства, политическая стабильность и отсутствие насилия, умелая организация (контроль качества), верховенство закона и борьба с коррупцией. В разных странах такого рода преобразования явились общими мотивами политических и административных реформ.

Для раскрытия сущности нового типа публичного управления, основанного на сотрудничестве, К. Анселл и Э. Гэш предложили определение управления на основе сотрудничества (collaborative governance) как «управляющей структуры, в рамках которой одно или более публичных агентств прямо вовлекают негосударственных стэйкхолдеров в процесс коллективного принятия решений, являющийся формальным, консенсусно ориентированным, делиберативным и нацеленным на выработку и внедрение публичной политики или управление публичными программами и капиталами» [Ansell, Gash, 2008, p. 544]. Авторы специально подчеркивают значение концепции «governance» для описания данного типа публичного управления. Следовательно, речь идет о коллективном процессе принятия решений, охватывающем публичных и частных акторов. В этом смысле управление на основе сотрудничества является типом коллективного управления.

В связи с тем, что управление на основе сотрудничества обладает множеством признаков и его реализация требует установления особого управленческого режима, К. Эмерсон с соавторами определяют его как «процессы и структуры разработки решений в публичной политике, а также менеджмент, который способствует конструктивному вовлечению людей, минуя границы публичных агентств, управленческих уровней и/или публичных, частных и гражданских сфер для того, чтобы достичь публичных целей, которые в противном случае не могут быть достигнуты» [Emerson, Nabatchi, Balogh, 2012, p. 2]. В дальнейшем они развивают концепцию режимов управления на основе сотрудничества в виде системы, в которой пронизывающее управление сотрудничество составляет модель для поведения, разработки решений и действия [Emerson, Nabatchi, 2015, p. 18]. Данный тип управления появляется как отклик на «неприятные проблемы» («wicked problems»), связанные с неравенством, экологией, налогами и т. д., а также с изменением контекста управления, его усложнением в условиях сетевого общества.

В России сотрудничество провозглашается в качестве важного принципа взаимодействия государства и общества. Однако выбранные методы и способы вовлечения гражданского общества в общественный дискурс с правительством часто решают эту проблему лишь половинчато из-за специфического понимания политического характера реформ. Стабилизация политической системы на основе национальных ценностей и интересов приносит свои плоды, но этот процесс, в свою очередь, порождает новые противоречия и ловушки. Тенденция, усиливающая эти противоречия, связана с растущей политизацией, описанной в рамках концепции постсоциализма. Так, многие положительные элементы развития в силу излишней политизации приобретают искаженную форму или становятся его тормозом.

1.2. Сотрудничество как принцип государственного управления

Проблематика сотрудничества – одна из недавних тем в теории нового публичного управления, базирующейся на трех основных принципах:

1) все участники включены в управление, имеют общие проблемы и преследуют свои интересы;

2) aкторы обмениваются ресурсами, значение которых изначально не очевидно, как это определено в обмене; ресурсы становятся более важными во время взаимодействия, когда моральная поддержка становится значимым фактором процесса принятия решений;

3) установление сотрудничества – сложный процесс, охватывающий взаимодействие между различными субъектами, имеющими собственные ресурсы.

Сотрудничество выступает в качестве особого типа отношений между государственными и частными субъектами. В отличие от модели контракта, в которой главный актор действует в управлении, устанавливая цели и объекты соглашения, форму кооперации и других совместных форм реализации взаимных интересов, сотрудничество предполагает взаимодействие на единой платформе с общим риском и ответственностью за полученные результаты [Teisman, Klijn, 2002, p. 203]. Как отметил Э. Вигода, сотрудничество граждан с государством возможно, если граждане и их ассоциации уполномочены решать ряд общественных проблем: «Расширение прав и возможностей поощряет подлинное поведение свободных граждан без вмешательства правительства. Правительство может создать внешние условия для деятельности отдельных лиц, групп или организованных учреждений. Программы взаимодействия и сотрудничества должны направлять граждан и управлять практикой их понимания» [Vigoda, 2002, p. 535].

Совместная деятельность принимает разные формы. Например, имеется сводка инструментов и моделей, которые используются в процессе разработки решений и рассматриваются в законах, кодексах или руководящих принципах:

доступ к информации: создание онлайновых центральных порталов (регистров), публикация информации о веб-сайтах правительства и его органов, передача информации в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), официальные бюллетени, порталы общественно-государственного взаимодействия, общественно-государственные СМИ и т. д.;

консультации: проведение консультаций на онлайновых центральных порталах (реестрах) или на веб-сайтах правительства и его органов, в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), на совместных порталах или в газетах, на общественных слушаниях, конференциях, круглых столах, в консультативных группах граждан, фокус-группах, онлайн-чатах, посредством электронной почты, публичных дебатов, письменных комментариев, на панелях экспертов, и т. д.;

активное участие: организация межсекторальных рабочих групп, встреч экспертов, списков рассылки, онлайн-чатов и т. д. Этот уровень участия предполагает сотрудничество граждан и органов государственной и муниципальной власти, которое повышает интенсивность участия [Hadzi-Miceva-Evans, 2010, p. 20].

В «Кодексе рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений» Совета Европы подчеркивается, что участие общественных групп на различных этапах процесса принятия политических решений во многом определяется его интенсивностью и уровнем. Описываются четыре поэтапных уровня участия, от наименьшего до самого высокого: 1) информирование; 2) консультация; 3) диалог; 4) сотрудничество. Они могут применяться на разных этапах процесса принятия решений, но зачастую особенно актуальны в определенные моменты.

Сотрудничество вносит много нового в проект публичного управления по сравнению с договорными отношениями партнерства. На первый взгляд партнерство – это и есть сотрудничество. Часто эти понятия используются как однородные, взаимозаменяемые. Между тем практика партнерства и сотрудничества позволяет разделить их содержание и определить отличительные черты. Сравнение этих форм взаимной деятельности проанализировано в исследовании Р. Кернвелла и А. Карсона, которые провели большую аналитическую деятельность по уточнению данных понятий, основываясь на практике взаимодействия в сфере здравоохранения и социальной защиты (табл. 1.1).

Как видно из табл. 1.1, партнерство и сотрудничество имеют некоторые общие характеристики организационного, социального, психологического и этического плана. Однако их сравнительный анализ характеристик показывает, что партнерство является более институционализированным и формализованным типом взаимодействия, чем сотрудничество. Кернвелл и Карсон отмечают, что различия между этими понятиями следует учитывать при сравнении контекстов, в которых возникают эти отношения. Где-то общая разграничительная линия лежит в различии между «быть вместе» (быть партнерами) и «действовать вместе» (сотрудничать) [Carnwell, Carson, 2008, p. 10].

Ведя речь о более четком разведении этих понятий, можно отметить, что партнерство является совместной деятельностью, базирующейся на распределенных (часто равных) правах и обязанностях и направленной на достижение общих целей, тогда как сотрудничество – это совместная деятельность, основанная на безусловном желании взаимодействующих сторон работать вместе для достижения общих интересов. Партнерство определяется внешними правовыми условиями совместной деятельности, тогда как сотрудничество предполагает внутреннюю готовность действовать вместе на основе взаимной помощи и ответственности.

Таблица 1.1. Характеристики партнерства и сотрудничества

Составлено по: [Carnwell, Carson, 2008, p. 11, 14–15].

1.3. Партисипаторная управляемость и публичная политика

В современной политической науке наблюдается тенденция поиска новой модели государственной политики и управления после финансового кризиса 2008–2010 гг., а также в условиях неопределенности и усложнения социальных преобразований. Ясно, что возрождение государства должно осуществляться с использованием новых методов и форм деятельности. Насущной задачей в этом отношении является объединение многих аспектов управления в концепции управления, основанного на участии и сотрудничестве. Сложность и неопределенность повышают важность целостного подхода в управленческой деятельности, что соответствует концепции управляемости на основе сотрудничества (партисипаторная управляемость). Актуальной задачей становится изучение новых моделей управляемости государством, связанных с участием, чувствительностью, подотчетностью, которые охватываются понятием «способности управления». Следует согласиться с тем, что «хорошее управление, в котором правительства подотчетны гражданам, а люди находятся в центре развития, имеет большое значение для создания способностей, предоставления возможностей, для обеспечения прав людей. Способности управления имеют значение в гораздо более конкретном смысле, тогда как роль государства несколько более абстрактна (курсив мой. – Л. С.)» [Nayyar, 2006, p. 829].

Партисипаторная управляемость в условиях неопределенности состоит из трех составляющих: 1) управляемость как способность государства быть открытым перед обществом для повышения конкурентоспособности в мире;

2) управляемость как постоянная координация государственно-гражданской ответственности за общественные интересы и их удовлетворение в публичном пространстве в процессе разработки и реализации партисипаторной публичной политики; 3) управляемость как предоставление справедливых политических институтов для улучшения качества жизни.

В целом «управляемость демонстрирует разнообразие профилей, динамик и сложности в зависимости от сочетания государственного и частного управления на их интенциональном и структурном уровнях» [Kooiman, 2010, p. 204]. Партисипаторная управляемость коррелирует с конкурентным состоянием и суверенитетом государства как его способности координировать активность государственных органов с деятельностью негосударственных акторов. Государство выступает в качестве государственного органа и должно постоянно вести переговоры с координируемым сообществом. Все это демонстрирует партисипаторный характер публичной управляемости. В таком смысле «партисипаторное демократическое развитие может устранить барьеры в политической, экономической и культурной сферах. Недостаточно демократизировать только государство, также крайне важно демократизировать экономику. Демократизация лишь узко определенной политической сферы без демократизации экономики остается уязвимой для плутократического и потребительского подрыва демократии. Мудрая, социализированная экономика под руководством недемократического государства была бы просто еще одним видом авторитаризма. Партисипаторное развитие зависит от вовлечения широких коммуницирующих сообществ» [Schulz, 2015, p. 265].

Эффективность государственной политики – это сумма факторов, которые важны как для достижения ее результатов, так и для политической линии, выдвигаемой правительством. Действительно, «лица, ответственные за принятие решений, несут ответственность не только за прямые результаты, но и за разработку разумного подхода к их достижению – они должны иметь возможность показать, как их предлагаемые планы / политика / действия способствуют обеспечению реализации более широких целей и приоритетов. Другими словами, ожидается, что они разработают основы управления, основанные на фактических данных и результатах, которые четко определяют цели» [Swanson et al., 2014, p. 6].

Cледует обратить внимание на три основные парадигмы социальной политики, которые связаны с экономическим развитием. Кейнсианская парадигма предусматривает экономический рост в результате роста спроса, определяемого доходами. В данном случае социальная политика носит характер поддержки доходов и защиты занятости. Для отношений между государством и обществом корпоративизм более развит. Неолиберальная политика отрицательно связана с ролью социальной деятельности государства и основана на идее коммодификации человеческого труда. Здесь представительная либеральная демократия – это аффективный политический режим. Социальная политика предполагает характер накладных расходов. Для инклюзивного развития более подходит еще и парадигма «социальная политика как продуктивная инвестиция». Эта социальная политика требует участия государства и демократии с тесными связями между правительством, бизнесом и гражданами.

Если в 1990–2005 гг. административные реформы во всех странах мира ориентировались преимущественно на экономический подход, выраженный в новом государственном менеджменте, то в течение последних десяти лет произошла существенная трансформация подходов и принципов административной трансформации государства, позволяющая повысить уровень его управляемости и конкурентоспособности. Управляемость государства сегодня понимается как система его институциональных способностей, позволяющих обеспечить стабильную, качественную и отзывчивую организацию для безопасности, удовлетворения публичных услуг, состоятельности и справедливости экономического роста. Общие подходы и принципы можно описать следующим образом:

– политико-административное управление выступает производительным трудом, т. е. влияет на устойчивый экономический рост и развитие (управляемость есть фактор развития);

– конкуренция между правительственными структурами нарушает единое политическое пространство государственного управления (объединенное управление);

– стратегическое управление (взгляд в будущее) является необходимым, нельзя жить сегодняшним днем;

– вызовы и риски следует предусматривать заранее (движение от реактивной к проактивной политике), а не только реагировать на них;

– публичные деньги имеют как качественные (ценность публичных денег), так и количественные параметры;

– сокращение затрат на социальные нужды, вызванное факторами финансового кризиса, не должно сопровождаться снижением количества и качества социальных услуг. Его можно добиться структурными трансформациями в управлении и социальными инвестициями, работающими на развитие (инвестиционная социальная политика);

– граждане являются участниками выработки государственной политики, а не только потребителями государственных услуг;

– критерии оценки эффективности государственного управления нужно использовать, если они полезны для развития (не отчеты, а стимулы).

Отсюда – вполне прагматические требования административных реформ, которые выражаются в формировании стратегического и быстрого (fragil) правительства. В докладе, подготовленном Директоратом по публичному управлению и территориальному развитию ОЭСР, выдвинуты следующие предложения по проведению административных реформ на основе имеющегося опыта в ряде развитых и развивающихся стран, в соответствии с которыми необходимы:

– создание небольших основных министерств, способных сосредоточить внимание на анализе и оценке;

– развитие инициатив, идущих от перекрестных министерств;

– объединение исполнительных органов (горизонтальная интеграция);

– интеграция регулирующих и надзорных подразделений (инспекции), работающих на основе оценки рисков;

– концентрация на стандартной настройке оперативного управления (финансы, внутренний аудит, закупки, ИКТ и т. д.) в одном или двух министерствах;

– бюджетирование на основе реализации долговременных политических задач, выходящих за рамки электоральных циклов, а также обеспечение обратной связи для информирования разработчиков политики следующего поколения;

– акцент на использовании прозрачности государственного управления, способного отвечать на запросы граждан, а также развитие системы горизонтальной подотчетности [Supreme…, 2015, p. 14].

Указанные предложения вписываются в общую концепцию формирования публичного управления нового поколения, которое будет отвечать потребностям роста не только эффективности, но и стратегической активности.

1.4. Сотворчество и сотрудничество в публичной политике

В последнее время концепция сотворчества и совместного производства активно использовалась в политической науке, государственном управлении, социологии как инновация. Первоначально она сформировала новое отношение к предоставлению государственных услуг и была направлена против рыночного подхода к организации этой деятельности [Bovaird, Loflfer, 2015]. Новое дыхание концепция приобрела в ходе развития движения за цифровое управление. Она распространена при изучении государственной политики в целом. Наряду с понятиями «сотрудничество», «участие общественности», в ее рамках расширено толкование цикла государственной политики, затрагивающего проблему политических проектов, управления государственной политикой, совместной разработки и реализации общественных ценностей и др. Совместное производство – это новая позиция демократической государственной политики в условиях неопределенности и сложности.

Некоторые исследователи сосредоточили свое внимание на представлении исследовательских материалов, касающихся «управления посредством сотрудничества», «совместного создания» и «совместного производства» публичной политики не только по вышеуказанным аспектам, но и по вопросам влияния сотрудничества в области государственной политики, которое соответствовало бы устойчивому и инклюзивному развитию [Cabannes, 2004; Krenjova, Raudla, 2017]. В этом отношении проводится различие между совместным производством, основанным на гражданстве, и совместным производством, базирующимся на партнерстве и сотрудничестве. Последнее приобретает форму участия на базе идентификации с целями публичных программ и ответственности за их реализацию [O’Brien et al., 2017, p. 321].

Ориентация на сотрудничество и совместное производство в демократической государственной политике делает необходимыми:

• разработку политики с акцентом на людях, а не на офис;

• сотрудничество в процессе государственной политики, а не принятие соглашения;

• расширение общественных пространств для сотрудничества;

• пристальное внимание к обсуждению общественных ценностей и реальных потребностей;