Коллектив авторов.

Региональное финансовое право



скачать книгу бесплатно

В этой связи уже в основе отдельных частей финансового права изначально заложено глубокое теоретическое противоречие: непонятно, чьи интересы должны учитываться в первую очередь при совершенствовании норм финансового законодательства – интересы государства или интересы общества? И что делать, если эти интересы прямо противоположны. Так, например, в налоговом праве существует проблема исполнения обязанности по уплате региональных и местных имущественных налогов, а основными плательщиками указанных налогов являются физические лица, подавляющая часть которых – граждане Российской Федерации. Возникает резонный вопрос, из чьих интересов должен исходить законодатель при решении указанной проблемы. С одной стороны, он должен исходить из интересов органов публичной власти, т. к. нужно увеличь доходы бюджетов, заставив всех без исключения платить налоги. Полученные же доходы, в свою очередь, позволят «жизнь людей сделать лучше и качественнее». Однако это качественное улучшение осуществляется за счет самих же людей, т. е. законодатель, желая улучшить жизнь людей, одновременно ее ухудшает, накладывая на них дополнительное бремя. При этом стоит понимать, что уплата налогов – это вещь конкретная, а благо, получаемое от публичных органов власти, – чаще всего вещь абстрактная, поэтому понятная причинно-следственная правовая связь должна быть заложена в основу системного подхода.

Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумевает системность. Так, В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что «общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят – структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами»[99]99
  Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012.– С. 21.


[Закрыть]
. Бессистемность в настоящее время свойственна многим направлениям государственной политики Российской Федерации. В этой связи интересным выглядит мнение советского ученого В.П. Кузьмина, который выделял в своей работе три типа наиболее общих объектов природы и общества: отдельный предмет – целостная система – совокупная разнообъектная действительность[100]100
  См. подробнее: Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1980. – С. 30.


[Закрыть]
.

Как отмечают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, «строгое системное исследование сложного явления включает в себя две последовательные ступени – структурный анализ и функциональный анализ»[101]101
  Оболонский А.В., Рудашевский В.Д.

Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 8.


[Закрыть]. В этой связи при изучении финансового права, которое, несомненно, является сложным образованием, возникает методологическая проблема, связанная с объектом исследования: системным должно быть финансовое право, или же наука финансового права, или системность должна быть свойственна тому и другому.

Итак, применительно к финансовому праву необходимо, по мнению автора, разграничивать:

1) системность развития финансового права как отрасли права, которая представляет собой цепь последовательных и взаимосвязанных действий по совершенствованию финансового законодательства, включающая в себя системность организации отдельных институтов финансового права, как элементов общей системы финансового права. При этом можно указать и на системность отдельных элементов финансового права, таких как бюджетное право, налоговое право, денежное право и др. Также системно можно рассматривать и региональное финансовое право как элемент единой системы финансового права;

2) системность как методологический прием, применяемый при изучении науки финансового права; представляющий собой рассмотрение науки финансового права как единой системы, включающей в себя отдельные научные направления, но при этом входящей в общую систему юридической науки.

Любая система, в т. ч. система финансового права, состоит из элементов. Важно отметить, что не все элементы имеют одинаковое значение для системы финансового права. Так, одни элементы являются системообразующими, а другие – дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы могут различаться и качественно: формировать основу системы (теоретические элементы) и являться непосредственно ее структурными элементами[102]102
  Лагутин И.Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Дис. докт. юрид. наук. М., 2014. – С. 214.


[Закрыть]
. В этой связи региональное финансовое право Российской Федерации, несомненно, может претендовать на статус системообразующего элемента, т. к. фактически является обязательной частью системы финансового права, вытекая из формы государственного устройства Российской Федерации.

Более того, для эффективной работы системы финансового права важнейшее значение имеет влияние внешних факторов. Об этом в своей работе пишет В.Г. Афанасьев, который указывает на то, что система – это такое образование, в котором «внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них»[103]103
  Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. – С. 26.


[Закрыть]
. Т. е., применительно к исследуемой проблеме, все элементы системы финансового права подвержены влиянию процессов (политических, экономических и др.) происходящих в российском обществе, которые напрямую не зависят от самой этой системы, но без учета которых невозможно составить правильное о ней представление. В России на постсоветском пространстве федеративное устройство переживало несколько периодов: от полной децентрализации («берите суверенитета, сколько хотите») до практической централизации системы управления (фактическое назначение глав субъектов Российской Федерации, создание института федеральных инспекторов и т. д.), затем снова вернулась тенденция к снижению централизации. Эти обстоятельства не могли не повлиять и на развитие в России института регионального финансового права, т. к. публичные финансы всегда тесно связанны с властными полномочиями.

Стоит отметить, что вообще принципы системного исследования проблем государственного управления были сформулированы еще в конце 70-х гг. прошлого века А.В. Оболонским и В.Д. Рудашевским, которые определили, что системный анализ строится на «принципе целостности рассмотрения объекта и принципе изоморфизма, т. е. схожести законов, действующих в различных областях действительности»[104]104
  Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 14.


[Закрыть]
. Более того, они справедливо указывают на то, что «системная картина мира предполагает иерархичность его построения»[105]105
  Там же. – С. 15.


[Закрыть]
.

Итак, как уже было определено ранее, система представляет собой многосоставное образование, включающее в себя как взаимосвязанные, так и разрозненные элементы, объединяющиеся общей целью и задачами. По мнению В.Г. Афанасьева, «огромное значение в определении качественной специфики системы, ее особенностей, свойств имеет структура — внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов»[106]106
  Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. – С. 24.


[Закрыть]
.

Следовательно, при изучении системы финансового права важнейшее значение имеет исследование ее элементов, выявление их особенностей и установление между ними механизма взаимосвязи. Так, В.Н. Садовский при изучении системности обращал внимание на то, что «свойства системы оказываются не просто суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются спецификой связи и отношений между элементами, т. е. конституируются как интегративные свойства системы как целого. Наличие связей и отношений между элементами системы и порождаемые ими интегративные целостные свойства системы обеспечивают относительно самостоятельное, обособленное существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие) системы»[107]107
  Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. – С. 83–84.


[Закрыть]
.

Итак, финансовое право является, с одной стороны, частью единой правовой системы государства, а с другой – сложной системой. Система финансового права представляет собой совокупность элементов финансового права, имеющих свои отличительные особенности и внутреннее строение, обособленные друг от друга, а также от других отраслей права.

Группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название «финансовый институт»[108]108
  Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.


[Закрыть]
, а совокупность финансовых институтов и подотраслей представляет собой систему финансового права.

Понятие «институт» употребляется в двух основных значениях: во-первых, как элемент внутреннего строения публичных финансов, а именно как определенное звено, состоящее из частей, объединенных на основе общности отношений. Во-вторых, под термином «институт» понимается объединение правовых норм, имеющих общий объект правового регулирования, в единый элемент, независимо от того, относятся ли они к одной отрасли права. В этой связи необходимо разграничивать финансовую систему как экономическую категорию, состоящую из финансовых органов и кредитных учреждений, и систему финансового права как юридическую категорию, в состав которой входит совокупность правовых норм общей и особенной частей финансового права, объединенных в подотрасли и институты[109]109
  Так, к финансово-правовым институтам некоторые ученые относят, например, «институт бюджетно-правовой ответственности» (Маркелов Ф.В. Проблемы соотношения видов субъектов бюджетных правоотношений и бюджетно-правовой ответственности в аспекте системного исследования отдельных финансово-правовых институтов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 2. – С. 146; Он же. Проблемы формирования института бюджетно-правовой ответственности // Право и государство. 2006. № 2. – С. 95); «институт государственного кредита» (Махмутова Э.Х. Финансово-правовой институт государственного кредита: перспективы развития // Финансовое право. 2004. № 4. – С. 53) и др.


[Закрыть]
.

Построение системы финансового права по признаку институтов, регулирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств, дает возможность выявить и такую важнейшую особенность финансового права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институтов:

а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь комплекс отношений, подлежащий финансово-правовому воздействию;

б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями[110]110
  Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. – С. 92.


[Закрыть]
.

Финансовое право включает большое количество правовых норм, между которыми складываются сложные системные связи. Необходимое условие финансового права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядоченного образования – строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива[111]111
  Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002. – С. 27.


[Закрыть]
.

Стоит отметить, что современной системе финансового права свойственна тенденция к унификации внутренней структуры: так в настоящее время отельные институты финансового права объединяются учеными в более крупные образования – подотрасли финансового права.

В настоящее время в науке не разработаны четкие критерии, позволяющие те или иные формы общественных отношений относить к комплексным (смешанным) правовым институтам или подотраслям финансового права. В большинстве случаев это делается учеными интуитивно, или преследуется цель внести что-то новое в науку, выводя традиционные отношения на новый уровень, придавая им статус подотрасли финансового права. Но стоит отметить, что указанное деление, как правило, в большей степени носит условный характер. В этой связи важно понимать, что отнесение регионального финансового права к правовым институтам или подотраслям финансового права не имеет принципиального значения. Больший смысл регионального финансового права заключается в том, что в отличие от многих других подотраслей или институтов финансового права региональное финансовое право указывает на существование вертикального способа построения системы финансового права, а не только горизонтально-содержательного, как было раньше, что позволяет по-новому рассмотреть систему финансового права.

Подводя итог, можно определить, что в настоящее время подотрасли и институты финансового права необходимо разделять не только горизонтально, но еще и вертикально. Так, само региональное финансовое право является вертикальным институтом финансового права, а его элементы – вертикальными институтами и субинститутами подотраслей и институтов финансового права. Так, например, институт регионального денежного права, являясь частью регионального финансового права, одновременно выступает факультативным институтом денежного права как подотрасли финансового права.

Стоит отметить, что попытки построить систему регионального финансового права автором уже предпринимались. Так, в статье в журнале «Финансовое право» 2012. № 9 было указано, что «содержательными элементами регионального финансового права являются региональное бюджетное право, правовое регулирование региональных налогов, региональный публичный кредит и государственный региональный бюджетный контроль»[112]112
  Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. – С. 20.


[Закрыть]
.

Указанный ранее подход был расширен, и в настоящее время систему регионального финансового права можно представить следующим образом:

К общей части регионального финансового права можно отнести понятие, предмет и систему регионального финансового права, а также его методологию. Более того, в общей части необходимо рассматривать и региональное финансовое право как науку в процессе ее развития.

К особенной части относятся непосредственно институты регионального финансового права, такие как:

– региональное денежное право;

– бюджетные институты регионального финансового права (правовое регулирование публичных региональных и местных расходов; доходы региональных и местных бюджетов в Российской Федерации; особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса);

– региональный публичный кредит;

– региональное налоговое право (понятие регионального налога, имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов, особенности исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов);

– региональный бюджетный контроль (организационные особенности регионального бюджетного контроля, специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля, процедуры осуществления регионального бюджетного контроля);

– правовое регулирование регионального публичного страхования.

Важно понимать, что перечень институтов особенной части не является исчерпывающим и может быть дополнен новыми институтами при условии появления новых видов общественных отношений и их региональных особенностей. Так, например, в настоящее время планируется выделение отдельного сегмента в российской банковской системе – региональных банков, которые должны составить новый вид кредитной организации – региональный банк[113]113
  В проекте закона определено, что региональный банк – это «кредитная организация, величина активов которой не превышает 7 млрд рублей, имеющая право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исключительно на территории субъекта Российской Федерации, в котором находится постоянно действующий исполнительный орган кредитной организации, и на территории субъектов Российской Федерации, граничащих с ним» (см.: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47094.html).


[Закрыть]
, и получить особый правовой статус в Российской Федерации[114]114
  Центробанк подготовил проект закона об особом статусе региональных банков // zakonbase.ru/news/centrobank-podgotovil-proekt-zakona-ob-osobom-statuse-regionalnyh-bankov (дата обращения 29.07.2016).


[Закрыть]
. Вступление в силу соответствующего федерального закона предполагается с 1 января 2018 г. Стоит отметить, что уже достаточно давно в России существует Ассоциация региональных банков России (Ассоциация «Россия»), целью которой является поддержка и развитие региональных банков Российской Федерации. Данная Ассоциация была создана еще в декабре 1990 г. на базе территориальных контор и отделений Промстройбанка СССР и 13 его областных управлений[115]115
  См.: www.asros.ru/ru/about (дата обращения 04.08.2016).


[Закрыть]
. Что касается финансового права, то в отношении региональных банков планируется ввести упрощенный порядок государственного регулирования, направленный на сокращение отчетности, либерализацию процедурных и иных моментов организации и деятельности региональных банков по сравнению со всеми остальными кредитными организациями.

К факультативной части можно отнести региональное финансовое право зарубежных стран – как его теоретические, так и практические аспекты, а также небольшую часть международных актов, регулирующие финансовые отношения на территориальном уровне. Так, например, к таким актам можно отнести Устав Европейской организации региональных органов внешнего контроля государственных финансов[116]116
  http://www.eurorai.org/eurorai/eurorai_eng.nsf/menu/statutes (дата обращения 04.08.2016).


[Закрыть]
. Членами указанной организации от России являются 16 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации[117]117
  См.: www.eurorai.org/eurorai/eurorai_ru.nsf/menu/ (Дата обращения 05.08.2016).


[Закрыть]
.

Что касается вопросов методологии регионального финансового права, то в целом методы исследования регионального финансового права схожи с методами исследования финансового права, но при этом можно отметить дополнительные методологические приемы, которые применяются при изучении регионального финансового права.

Наиболее подробно методы познания финансового права характеризуются в специальных статьях К.С. Бельского[118]118
  Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (73). – С. 51; Он же. Специально-научные методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 2 (74). – С. 55.


[Закрыть]
, посвященных методологии финансового права. Так, К.С. Бельский выделяет следующие философские методы познания финансового права: метод историзма, синтетического анализа, сравнительного познания, логического познания, диалектический метод. Что касается специально-научных методов познания финансового права, то К.С. Бельский указывает на существование в финансовом праве таких методов, как метод плановости познания, исторический именуемый также как историко-правовой, системно-логический, формально-догматический, сравнительно-правовой именуемые также компаративный, метод сравнительно-исторического исследования, финансово-социологического исследования, а также методы обращения к пограничным отраслевым юридическим наукам и к финансово-экономической наукам. Важно понимать, что применение указанных К.С. Бельским методов познания финансового права может иметь свою специфику при исследовании регионального финансового права, выражающуюся в использовании межрегионального анализа.

В настоящее время в России фактически существует нехватка специальных правовых исследований, направленных на изучение регионального финансового права в зарубежных странах. На эту проблему еще в 2009 г. обращал внимание А.Н. Козырни в своей работе «Сравнительно-правовой метод в финансовом праве». Так, он указывает на то, что «неосвоенным пластом отечественной финансовой компаративистики до сих пор остается субфедеральный уровень. Едва ли стоит пояснять, какое значение приобретают проблемы правового регулирования бюджетного федерализма (в ряде стран бюджетного регионализма). Зарубежный опыт решения аналогичных проблем позволяет не только обогатить отечественных реформаторов ценным знанием, облегчить поиски оптимальной финансово-правовой модели, но и избежать возможных серьезных ошибок, способных перерасти в политические потрясения. Вот почему федеральный уровень сравнения финансового, бюджетного и налогового законодательства следует дополнять субфедеральным анализом, предусматривающим сравнительный анализ соответствующих отраслей законодательства различных субъектов одной или нескольких федераций. Применительно к «усложненным» унитарным государствам (Испания, Италия, Великобритания, Китай и др.) стоит задача проведения исследований по «региональной» финансовой компаративистике»[119]119
  Козырин А.Н. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве // Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. – С. 15.


[Закрыть]
. Также А.Н. Козырни справедливо отмечает, что «субфедеральная компаративистика уже давно и весьма успешно применяется при исследовании, например, уголовного и гражданского права США и Канады»[120]120
  Там же.


[Закрыть]
.

В этой связи метод сравнительно-правового исследования финансового права необходимо дополнить отдельным направлением по изучению регионального финансового права и его отдельных институтов, обращенных на исследование не только субфедерального уровня федеративных государств, но и особых территорий «усложненных» и иных унитарных государств, а также территорий с особым правовым статусом. В этой связи в качестве примера можно привести работу И.Б. Лагутина «Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования», которая подготовлена с применением сравнительно-правового метода регионального уровня[121]121
  Опубликована в журнале «Правоведение. Известия высших учебных заведений». 2009. № 5. – С. 70–80.


[Закрыть]
.

Что касается применения историко-правового метода в финансово-правовых исследованиях, то он также может иметь региональную специфику. Так, например, допустимо сравнение организации и деятельности тех или иных финансовых институтов и их подразделений на отдельных территориях государства в один исторический период. При этом применение указанного метода может быть и основным (исследование посвящено именно истории тех или структурных элементов той или иной организации), и дополнительным (изучение центральных органов и их территориальных подразделений). В качестве примера применения историко-правового метода при изучении региональных особенностей организации и деятельности государственного финансового контроля можно привести работы, посвященные изучению государственного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX в.[122]122
  См.: Лагутин И.Б. Местные органы государственного финансового контроля в Российской империи (1811–1836 гг.) (историко-правовой анализ) // Курский край: Науч. – ист. журнал: № 12–13 (44–45). 2003. – С. 23–26; Структурная реформа местных органов финансового контроля в Российской империи в 1 – ой пол. XIX века // Курский край в истории Отечества. Материалы научно-практической конференции, посвященной 225-летию образования Курской губернии и 70-летию образования Курской области. 4.1. Курск: «Издат. Центр «ЮМЭКС», 2004. – С. 17–19; Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века: монография. Курск: Курск, гос. ун-т, 2006. 132 с.; Становление счетно-ревизионной деятельности в России как основы государственного финансового контроля, // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика. Сб. науч. ст., посвященный 350-летию государственного финансового контроля в России и 140-летию Курской контрольной палаты: Курск: Курск, гос. ун-т, 2006. – С. 17–31; Правовое регулирование системы государственного финансового контроля в России в первой половине XIX века // Финансовое право. 2007. № 9. – С. 5–8; О становлении института финансового контроля в России: к 200-летию Государственного контроля // Государственный контроль. 1811–2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин; Курск: Курск, гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва). Курск, Москва, 2011.205 с. – С. 3–8.


[Закрыть]
. Стоит отметить, что историко-правовое направление в науке финансового права, а в особенности его региональная составляющая, имеет большие диссертационные перспективы, т. к. в настоящее время существует нехватка подобного рода исследований[123]123
  Стоит отметить, что в современном Паспорте научных специальностей изучение истории развития финансового законодательства и финансовых правоотношений, а также истории развития и становления науки финансового права, как в России, так и в зарубежных государствах, относится именно к специальности 12.00.04 – Финансовое право; налоговое право; бюджетное право //vak.ed.gov.ru/316 (дата обращения 16.08.2016).


[Закрыть]
.

В целом стоит отметить, что при применении многих специально-научных методов при изучении регионального финансового права Российской Федерации необходимо выделять отдельные направления, посвященные изучению территориального уровня.

Помимо этого можно обозначить и отдельный метод познания регионального финансового права – сравнительно-региональный (или регионально-горизонтальный) метод исследования, направленный на изучение схожих общественных отношений и механизмов их правового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации, в сравнении их между собой.

Также важно обратить внимание и на то, что в России нужно сравнивать правовое регулирование публичных финансовых отношений не только горизонтально (между субъектами Российской Федерации), но и вертикально, а именно на уровне федерации и на уровне субъектов Российской Федерации. В этой связи в России обнаруживается серьезная проблема, связанная с существованием тотального дублирования норм федеральных нормативных правовых актов, регулирующих публичные финансовые отношения, региональным законодательством. Данная проблема приводит, с одной стороны, к параллельности правового регулирования (федеральные нормативные акты итак могут напрямую применяться субъектами Российской Федерации), а с другой – к увеличению количества региональных законов (росту нормативного массива), но не к увеличению количества урегулированных общественных отношений. В этой связи необходимо установить запрет на техническое заимствование федеральных норм региональным законодательством, что позволит регионам повысить качество своего нормотворчества.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24