Коллектив авторов.

Региональное финансовое право



скачать книгу бесплатно

Рецензенты:

Лушникова М.В. – доктор юридических наук, профессор кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова

Саттарова Н.А. – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового и экологического права Башкирского государственного университета


Ключевые слова: регион, публичные финансы, право, наука, денежное обращение, региональное бюджетное право, региональный публичный кредит, региональные и местные налоги, региональное публичное страхование, страхование, региональный бюджетный контроль.


REGIONAL FINANCIAL LAW


Monograph


Executive editor I.B. Lagutin


Reviewers:

Lushnikova M.V. – Doctor of Law, Professor of the Labor and Financial Law Department of Demidov Yaroslavl State University

Sattarova N.A. – Doctor of Law, Professor, Head of the Financial and Environmental Law Department of Bashkir State University


Regional financial law: monograph / ex.ed. I.B. Lagutin. – M.: Yustits-inform, 2017. – 316 p.


The study focuses on the regional financial law and legal regulation of regional public finances. The monograph presents the authors’ approach to the concept of regional financial law, legal regulation of regional and municipal money circulation, the regional budget law, regional and local taxes, regional public credit, regional public insurance, regional budget control. Also it focuses on the need to study the regional and local public finances in foreign countries.

The book is intended for practicing lawyers, lecturers and law students.


Key words: region, public finance, law, scholarship, money circulation, regional budget law, regional public credit, regional and local taxes, regional public insurance, regional budget control.


© LLC «Yustitsinform». 2017


Авторский коллектив:

Артемов Н.М. – профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, д.ю.н., профессор;

Лагутин И.Б. – заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета, д.ю.н., доцент;

Васильева Н.В. – заведующий кафедрой предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета, к.ю.н., доцент;

Гинзбург Ю.В. – доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Курского государственного университета, к.ю.н.;

Дендак Г.М. – доцент кафедры экономики Курского государственного университета, к.э.н.;

Пятковская Ю.В. – доцент кафедры предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета, к.ю.н., доцент;

Богданова А.В.

– преподаватель кафедры финансового права Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета Высшая школа экономики;

Вычерова Н.В. – преподаватель кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета;

Шумакова О.С. – преподаватель кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.


Authors:

Artemov N.M. – Professor of the Financial Law Department of Kutafin Moscow State Law University; Doctor of Law, Professor;

Lagutin I.B. – Head of the Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University; Doctor of Law, Associate Professor;

Vasilyeva N.V. – Head of the Business and Financial Law Department of Baikal State University; Doctor of Law, Associate Professor;

Ginzburg Y.V. – Associate Professor of the Civil and Arbitration Process Department of Kursk State University; PhD;

Dendak G.M. – Associate Professor of the Department of Economics of Kursk State University; PhD in economics;

Pyatkovskaya Y.V. – Associate Professor of the Business and Financial Law Department of Baikal State University; PhD, Associate Professor;

Bogdanova A.V. – Lecturer, Financial Law Department of the St. Petersburg Branch of the Higher School of Economics – National Research University;

Vycherova N.V. – Lecturer, Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University;

Shumakova O.S. – Lecturer, Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University.

Предисловие

В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс развития системы финансового права, которая совершенствуется в большей степени механически: отдельные авторы предлагают выделять новые институты или подотрасли финансового права, другие, наоборот, видят совершенствование системы в укрупнении уже имеющихся институтов. Однако стоит отметить, что все инновации в системе финансового права носят в основном горизонтальный характер и направлены на совершенствование общенациональных правовых институтов. Не учитывается, что финансовое право необходимо рассматривать и содержательно развивать не только горизонтально, но и вертикально, включая в него новые общественные отношения, за счет развития финансового законодательства и практики его реализации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Также необходимо обратить внимание и на развитие теории и практики наднационального уровня финансового права в части исследования публичной финансовой деятельности союзного государства Белоруссии и России, Таможенного союза, ЕврАзЭС.

Следует сразу отметить, что данное исследование не направлено на кардинальный слом имеющейся в России системы финансового права, т. к. авторы выступают за традиционный подход к предмету финансового права. В работе лишь предлагается авторское видение возможного развития системы финансового права путем изменения подходов к методологии исследования финансового права, рассматривая систему финансового права не только горизонтально, но и вертикально, выделяя новое направление в изучении финансового права – региональное финансовое право. Это, по мнению авторов, позволит акцентировать внимание финансового права на необходимости совершенствования финансово-правовых норм на субфедеральном и местном уровнях российского государства. Выделение регионального финансового права в системе финансового права имеет большую научную перспективу не только на современном этапе развития России, но и в историко-правовом и сравнительно-правовом аспекте.

В работе предлагается подход, по которому региональное финансовое право рассматривается как неотъемлемая часть национального финансового права, объектом регулирования которого являются отношения, возникающие в территориальных образованиях как федеративных, так и унитарных государств.

Работа выполнена учеными-специалистами в области финансового права Н.М. Артемовым (главы 3 и 8 совместно с И.Б. Лагутиным), Ю.В. Гинзбургом (глава 2), Н.В. Вычеровой (глава 6 и § 2 главы 1 совместно с И.Б. Лагутиным), О.С. Шумаковой (§ 3 главы 4), А.В. Богдановой (глава 5), Ю.В. Пятковской (§ 1 главы 4), Н.В. Васильевой (§ 2 главы 4), Г.М. Дендак (глава 9). Ответственным редактором монографии, автором предисловия, главы 1 (§ 2 главы 1 совместно с Н.В. Вычеровой), а также главы 3 и 8 (совместно с Н.М. Артемовым) и главы 7, является автор данных строк И.Б. Лагутин.

В работе затрагиваются все наиболее значимые, по мнению авторов, направления развития региональных финансовых отношений во всех возможных их проявлениях, рассматриваются как существующие региональные финансово-правовые институты, так и существовавшие ранее, прогнозируется появление новых институтов.

Помимо научных целей данная монография реализует и учебные цели. С возникновением магистерских программ по финансовому праву появляется необходимость обеспечения регионального сегмента финансового права учебной и научной литературой. Для этого в работе представлена значительная эмпирическая база: система законодательства, регулирующего региональные финансовые отношения, нормативные и практические материалы, а также новые научные подходы и многое другое. Значительная часть работы посвящена методологическим аспектам развития регионального финансового права, что позволяет использовать ее также в учебном процессе.

Важно отметить, что данная монография представляет собой промежуточный результат многолетнего труда (работа по исследованию указанного направления началась еще в 2009 г.) по обоснованию необходимости появления регионального финансового права в системе финансового права.

Авторы данной монографии благодарны всем тем, кто помогал в подготовке данной работы, в особенности рецензентам, специалистам в области финансового права: доктору юридических наук, профессору кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова М.В. Лушниковой и доктору юридических наук, профессору, заведующей кафедрой финансового и экологического права Башкирского государственного университета Н.А. Саттаровой.

Данная работа предназначена для всех, кто интересуется проблемами финансового права в Российской Федерации и его особенностями на региональном уровне.


Ответственный редактор

доктор юридических наук, доцент

Лагутин Игорь Борисович

Раздел I
Региональное финансовое право как правовой институт и раздел науки финансового права

Глава 1
Понятие, предмет и система регионального финансового права
§ 1. Понятие регионального финансового права

Стоит отметить, что в настоящее время в Российской Федерации для определения отношений, связанных с децентрализацией правового регулирования, используются самые различные понятия, что указывает на нестабильность терминологии в данной сфере. Так, например, применяются определения территориальный, региональный, субфедеральный, уровень субъекта Российской Федерации, а применительно к муниципальным образованиям – местный, уровень муниципального образования. Иногда даже встречается понятие «провинциальный уровень». В этой связи стоит разобраться, что именно понимается под каждым из этих понятий.

Важно понимать, что указанные выше понятия часто употребляются и как синонимы. Так, например, равнозначно используются понятия «региональный уровень», «уровень субъекта Российской Федерации» и «субфедеральный уровень». Иные понятия имеют абсолютно разное значение (например, термин «провинциальный»). При этом использование самых разных понятий встречается как в литературе, так и в нормативных правовых актах различного уровня.

Что касается научных работ, то указанные выше определения употребляются достаточно свободно. Так, например, часто встречается словосочетание «провинциальная наука» (даже выпускаются специальные научные журналы – Провинциальные научные записки, Провинциальная Россия и т. д.), под которым понимается не только и не столько изучение провинциальных проблем, сколько труды провинциальных (не столичных) ученых. Также в различных науках (исторической, археологической, военной, географической, экологической, этнографической и т. д.) существует и активно развивается такое направление, как краеведение, направленное на комплексное изучение определенной территории (части страны, города, деревни и т. д.). При этом применительно к юридическим наукам словосочетания «провинциальная юридическая наука» или «правовое краеведение» и т. д. не встречаются. Более традиционным для правовой науки в этой части является использование прилагательного «региональный».

Что касается понятия «региональная наука» или «регионоведение» (англ, regional science), то такое направление в науке (в первую очередь социологической, а вслед за ней и в науке государственного и муниципального управления) существует уже достаточно давно. Под ней понимается наука о регионах, направленная на изучение городских, сельских или региональных проблем. При этом в качестве регионов рассматриваются пространственные ареалы, часть какой-то территории[1]1
  См. подробнее: Isard Walter. Introduction to Regional Science. New York: Prentice-Hall, 1975. 506 c.


[Закрыть]
.

Помимо понятий «регион» в России достаточно часто встречается словосочетание «территориальный уровень». Так, например, у федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации часто имеются территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, которые взаимодействуют с различными структурами субъектов Российской Федерации[2]2
  См., например: Приказ Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 № «Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения – центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.11.2005 № 7219) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50. 12.12.2005.


[Закрыть]
. Так, например, в 2014 г. создано территориальное управление Управления делами Президента Российской Федерации в Республике Крым[3]3
  Указ Президента РФ от 30 апреля 2014 г. № 287 «О Территориальном управлении Управления делами Президента Российской Федерации в Республике Крым»//С3 РФ. 05.05.2014. № 18 (часть I). Ст.2133.


[Закрыть]
.

При этом стоит отметить, что территориальные подразделения (управления) федеральных органов исполнительной власти создаются как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на межрегиональном уровне (одно управление на несколько субъектов Российской Федерации). Так, по такому принципу сформировано Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Госстандарт)[4]4
  См.: приказ Росстандарта от 19 января 2016 г. № 20 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими центрального аппарата и межрегиональных территориальных управлений Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии»//СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть]
.

Что касается муниципального уровня, то в этой части терминология более стабильная и не вызывает двойного толкования. Связано это с тем, что большая часть используемых понятий имеет легальное определение, закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-?3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в данном законе в ст.2 «Основные термины и понятия» определены следующие значения, имеющие территориальную привязку: сельское поселение; городское поселение; поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения; межселенная территория.

Итак, подводя промежуточный итог, можно определить, что в настоящее время при характеристике особенностей децентрализации Российской Федерации употребляются самые разные понятия. Наиболее универсальным, характеризующим территориальное деление Российской Федерации на субъекты, по мнению автора, является понятие «регион».

Исследуя понятие «регион», вначале стоит обратиться к справочной литературе. Итак, «регион» (от лат. region — страна, область) – это «большая область, группа соседствующих стран или территории, районы, объединенные по каким-нибудь общим признакам»[5]5
  Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. -С. 672.


[Закрыть]
. Прилагательное «региональный» определяется как «местный, относящийся к какой-нибудь определенной области. Региональные центры»[6]6
  Там же.


[Закрыть]
. Вообще существует несколько трактовок понятия «регион» (географический регион, экономический регион и др.). Не всегда регион выступает в качестве территориальной единицы государства. Так, например, географический регион – это участок суши (часть земной поверхности) со специальными параметрами. При этом географический регион может распространяться не только на одно, но и на несколько государств.

В Российской Федерации также существует понятие «экономический регион» – это территория нескольких субъектов Российской Федерации, между которыми существует развитая система хозяйственных связей и экономических отношений.

Что касается современного российского законодательства, то легального понятия «регион» в нем нет. Более того, применяется данный термин достаточно свободно. Так, например, в Федеральном законе от 8 мая 2009 г. № 93-?3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7]7
  СЗ РФ. 11.05.2009. № 19. Ст.2283.


[Закрыть]
. В данном случае термин «регион» употребляется применительно к географическому Азиатско-Тихоокеанскому региону, который включает в себя территорию Тихого океана, а также части территорий государств, примыкающих к нему. В науке встречаются подходы, когда при оценке особенностей различных стан и континентов также применяется понятие «регион», но уже в отношении государств, объединенных географически – «регионы Европы», «регионы Центральной Азии»[8]8
  Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9. – С. 3–6.


[Закрыть]
и т. д.

Что касается финансового законодательства, то в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) в ст.14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда» указано, что бюджет субъекта Российской Федерации {региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а именно в отношении одного уровня употребляются сразу три термина – субъект, регион и территория. Помимо словосочетания «региональный бюджет» в законодательстве и литературе используются и другие словосочетания, где прилагательное «региональный» меняется в зависимости от вида субъекта Российской Федерации – «республиканский бюджет»[9]9
  См.: Закон Республики Алтай от 16 декабря 2015 г. № 74-РЗ «О республиканском бюджете Республики Алтай на 2016 год»; Приказ Министерства финансов Республики Адыгея от 14 июля 2016 г. № 133-А «Об утверждении Порядка принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в республиканский бюджет Республики Адыгея, главным администратором которых является Министерство финансов Республики Адыгея» // www.garant.ru/hotlaw/adygeia/819449 (дата обращения 11.08.2016); Закон Республики Коми от 25 ноября 2015 г. № 103-?3 «О республиканском бюджете Республики Коми на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.» // Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации //www.law.rkomi.ru (дата обращения 25.11.2015).


[Закрыть]
, «краевой бюджет»[10]10
  См.: Закон Хабаровского края от 9 декабря 2015 г. № 146 «О краевом бюджете на 2016 г.» // Собрание законодательства Хабаровского края. 29.12.2015. № 12 (ч. I и II); Закон Краснодарского края от 28 декабря 2015 г. № 3310-?3 «О краевом бюджете на 2016 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации //www.pravo.gov.ru (дата обращения 31.12.2015).


[Закрыть]
, «областной бюджет»[11]11
  См.: Областной закон Ленинградской области от 23 декабря 2015 г. № 139-03 «Об областном бюджете Ленинградской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» // Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области //www.lenobl.ru (дата обращения 25.12.2015); Закон Ивановской области от 12 мая 2015 г. № 39–03 «О налоговых ставках налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет» // Собрание законодательства Ивановской области. 26.05.2015. № 19 (738).


[Закрыть]
.

На наднациональном уровне используются понятия «бюджет союзного государства»[12]12
  См.: https://rg.ru/sujet/1941/ (дата обращения 25.02.2016).


[Закрыть]
, «союзный бюджет»[13]13
  См.: Союзный бюджет-2014 будет бездефицитным //govorim.by/novosti-belarusi/113269-soyuznyy-byudzhet-2014-budet-bezdeficitnym.html (дата обращения 25.02.2016).


[Закрыть]
в отношении Союзного государства Белоруссии и России, «бюджет Таможенного союза» в отношении Таможенного союза ЕАЭС[14]14
  См., например: Бюджет Таможенного союза на 2011 г. составит 15 млн долларов // vesti.kz/money/57087/ (дата обращения 12.08.2016).


[Закрыть]
. Свои бюджеты имеют и международные организации, действующие на определенной территории – Евразийское экономическое сообщество (бюджет ЕврАзЭС[15]15
  См., например: Решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. № 504 «О бюджете Евразийского экономического сообщества на 2011 г.» http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/2469883 (дата обращения 12.08.2016).


[Закрыть]
), Содружество независимых государств (единый бюджет органов СНГ[16]16
  См.: Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств «О внесении изменений в единый бюджет органов Содружества Независимых Государств на 2014 г. (Ашхабад, 21 ноября 2014 г.) // online.zakon.kz/ Document/?doc_id=31671178 (дата обращения 12.08.2016).


[Закрыть]
), Шанхайская организация сотрудничества (бюджет ШОС[17]17
  См.: Соглашение «О порядке формирования и исполнения бюджета Шанхайской организации сотрудничества» (Москва, 29 мая 2003 г.) // http:// base.garant.ru/2564292/ (дата обращения 12.08.2016).


[Закрыть]
).

В Налоговом кодексе РФ (далее – НК РФ) в ст.14 упоминаются региональные налоги, к которым относятся налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог, однако определения регионального налога в НК РФ не содержится.

Важно отметить, что появление территориальных органов управления в государстве свойственно не только федеративным, но и унитарным государствам, однако в последних административно-территориальные образования не обладают суверенитетом – «правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику»[18]18
  Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. – С. 14.


[Закрыть]
. Созданные на местах органы часто напрямую подчиняются центральным органам власти, обычно в зависимости от компетенции. Однако в большинстве современных унитарных государств, таких как Франция, Швеция, Египет, Норвегия, сильны децентрализованные течения в системе управления. В науке даже появился термин «регионалистское государство», используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территории которых целиком состоят из автономных образований (Италия, Испания и т. д.)[19]19
  См.: там же. – С. 15.


[Закрыть]
.

Е.Г. Крылова предлагает считать «регионалистское государство» особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства[20]20
  См.: там же.


[Закрыть]
.

Стоит отметить, что некоторые территории даже позиционируют себя как независимые и пытаются юридически закрепить этот свой статус на референдуме. Так, в этой связи особо стоит отметить Шотландию, которая после решения о выходе Великобритании из ЕС намерена остаться частью Евросоюза, но для этого ей необходимо перестать быть частью Великобритании[21]21
  См.: http://www.epochtimes.ru/shotlandiya-hochet-ostatsya-v-es-99026351 (дата обращения: 27.06.2016).


[Закрыть]
. Важно понимать, что именно рамки Европейского Союза позволяют реализовать желание отдельных территорий по выходу из состава европейских государств без существенных экономических потерь, т. к. они, становясь самостоятельными членами ЕС, могут продолжать пользоваться единым экономическим пространством ЕС, валютой ЕС и т. д.

Итак, подводя итог, можно определить, что употребление термина «регион» как территории государства может использоваться применительно как к федеративному, так и к унитарному государству. Более того, в настоящее время в финансовом праве применительно к Российской Федерации под «регионом» стоит понимать территорию субъекта Российской Федерации, включая территории муниципальных образований как единое территориальное публично-финансовое пространство. В этой связи можно согласиться с мнением А.Б. Иванюженко, указывающего на то, что в России «спорным является утверждение о разделении государственных и муниципальных финансов»[22]22
  Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для подконтрольных и контролеров). СПб., 2010. – С. 305.


[Закрыть]
.

В.Е. Чиркин указывает на тот факт, что «публичная власть муниципального образования ограничена верховенством власти государства, а в федеративных государствах (в тех отношениях, которые выходят за пределы вопросов местного значения) – властью субъекта федерации»[23]23
  Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. – С. 45.


[Закрыть]
. Помимо этого «законы государства, представляющего все общество, распространяются на все территориальные публичные коллективы, законы субъекта федерации – на муниципальные образования и т. д. С другой стороны, каждый нижестоящий территориальный коллектив обладает самостоятельностью в рамках полномочий, представленных законами государства, своими предметами ведения»[24]24
  Там же. – С. 26.


[Закрыть]
.

Что касается территориальных образований, уровня крупнее субъекта Российской Федерации (например, федеральных округов и надгосударственных территориальных образований), то применять к ним термин «регионы» неоправданно. В отношении указанных образований, по мнению автора, лучше использовать словосочетание «территориальное образование». Стоит отметить, что данные территории малоперспективны для изучения в рамках финансового права, как территориальные уровни государства, т. к. не являются территориальными единицами бюджетной системы Российской Федерации, не имеют своего уровня правового регулирования, а могут лишь выступать границами региональных исследований по финансовому праву[25]25
  См., например: Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа). Дис. канд. юрид. наук. М., 2011.


[Закрыть]
.

Стоит отметить, что в современной науке встречается понятие «территориальный бюджет»[26]26
  См., например: Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов. Дис. канд. экон. наук, Саратов, 2001.


[Закрыть]
, однако этот термин не совсем корректный, т. к. под понятием «территория государства»[27]27
  Под территорией может пониматься территория федерального округа, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (в зависимости от вида муниципального образования – территория муниципального района, территория поселения, внутригородская территория и т. д.).


[Закрыть]
можно подразумевать любую его часть, а бюджеты формируются только в специально созданных административно-территориальных образованиях.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Поделиться ссылкой на выделенное