Коллектив авторов.

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие



скачать книгу бесплатно

Существенное внимание данный мониторинг уделяет не просто определению степени доверия или недоверия тем или иным органам государственной власти, но и личному опыту респондентов по взаимодействию с ее представителями, оценке степени защищенности от административного произвола, оценке уровня обеспеченности основных прав граждан со стороны действующего правового порядка и их мнения о том, куда они готовы обратиться скорее всего для защиты своих прав.

Данные о состоянии правосознания граждан, получаемые в течение столь длительного времени, по сопоставимым индикаторам позволяют дать обоснованные прогнозы о реакции населения на предлагаемые правовые меры, своевременно координировать и корректировать проводимую политику в тех или иных сферах общественной жизни.

В ходе осуществления реформ (образования, судебно-правовой, административной, жилищно-коммунальной, пенсионной, земельной) в мониторинговом режиме выявляется мнение населения об эффективности разработанных в пределах этих реформ мерах, о степени информированности населения и готовности к предстоящим преобразованиям.

Углубленно и также последовательно осуществляется мониторинг реформирования государственной службы. В ходе мониторинга изучаются ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, определяется оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости и подконтрольности аппарата и государственных служащих гражданскому обществу, отношение к государственным служащим. Особое внимание уделяется совершенствованию организации взаимодействия органов власти и общественных организаций (гражданского общества). Сопоставление результатов опроса населения с данными, полученными в ходе опроса государственных служащих, позволяет выявить расхождение в их позициях. Работники органов исполнительной власти в данном случае не являются экспертами, поэтому в ходе мониторинга при выявлении их отношения к мероприятиям реформы учитывается то, что они сами являются участниками регулируемых правоотношений.

Исследование правосознания населения России в настоящее время осуществляется различными исследователями большей частью в контексте решения определенных практических задач. Многие из этих исследований направлены только на выявление общественного мнения – коллективного суждения по определенному вопросу. Комплексное исследование правосознания в мониторинговом режиме практически не осуществляется. Многие интересные данные, которые получают различные социологические службы и исследователи трудны для использования из-за различия в методических подходах, несопоставимости получаемых результатов, не всегда высокой достоверности и репрезентативности. К числу недостатков этих исследований можно отнести также определенную фрагментарность и то, что они не обеспечивают полноту охвата проблем правового сознания и правовой культуры современного общества.

При осуществлении правового мониторинга должна происходить координация проведения опросов различными социологическими центрами и исследователями, что позволит обеспечить большую комплексность и постоянство наблюдений по многим направлениям и проблемам.

При организации правового мониторинга необходимо планировать изучение состояния правосознания по заранее определенным параметрам.

При этом индикаторы и показатели состояния общественного сознания могут быть как постоянными, так и переменными, зависящими от конкретных, актуальных задач правового регулирования.

К числу общих показателей, уже эмпирически выделенных в пределах многих социологических исследований, можно отнести такие, как общее отношение к праву как социальной ценности, отношение к государственным органам власти, оценка функций государства и пределов государственного вмешательства в социально-экономические процессы, оценка исполняемости и неисполняемости законов в различных сферах, установки на соблюдение и несоблюдение закона, правовая информированность и потребность населения в правовых знаниях, опыт населения по взаимодействию с органами исполнительной власти и местного самоуправления, уровень общественного доверия к различным структурам власти и ряд других.

Мониторинг правосознания населения может также осуществляться и в ходе социологического сопровождения принимаемых органами государственной власти решений. В этих целях на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже в настоящее время возлагаются обязанности по регулярному проведению социологических опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов субъекта Российской Федерации.

Тем не менее системности в организации мониторинга состояния правосознания населения нет. Наблюдается даже снижение интереса к проведению социологических опросов по заказам органов исполнительной власти. Так, в Москве ранее ежегодно принимались планы проведения социологических исследований Постановлениями Правительства города Москвы. В настоящее время такой практики нет.

Мониторинг – средство повышения эффективности действия закона и организации его применения. В законотворческом процессе наблюдается тенденция, когда принятие нормы закона опережает не только организацию реальной деятельности органов власти по регулированию, но и принятие подзаконных нормативных правовых актов.

Возможно, это и оправдано резким изменением экономических условий и возникновением новых социальных институтов, а также вызванных этим изменениями общественного сознания. Возникает запаздывание – от момента определения целей регулирования, фиксации пределов и средств регулирования в законе (в норме закона) до выработки реальных устоявшихся форм и способов регулирования (создания оптимальной схемы регулирования общественных отношений органами власти). Все это происходит после принятия нормы закона, что создает иллюзию правовой урегулированности, хотя в реальной действительности процесс правоприменения либо запаздывает, либо выявляет трудности и противоречия, делающие норму неэффективной.

Ранее без предварительной проработки всех предвидимых и непредвидимых результатов, определения форм и методов деятельности всех участников правоотношений, создание условий, обеспечивающих возможность действовать на основе закона и во исполнение закона принятие нормы не допускалось. Превращение нормы в реальный регулятор общественных отношений предполагает длительный период, включающий не только принятие подзаконных актов, методических или иных разъясняющих применение закона документов, но и реальные индивидуальные акты применения нормы, действия на основе закона всех субъектов применительно к реальным условиям. Практика реальных социальных отношений, урегулированных нормой, должна изучаться постоянно, и наиболее оптимальным способом такой работы является планирование и организация социологических исследований, включенных в правовой мониторинг. Именно эта информация обеспечит процесс перевода правовой нормы в реальные действия на ее основе как органов власти, так и юридических и физических лиц.

§ 3. Способы анализа регулирующего воздействия – иностранный опыт

Усилия по организации и проведению правового мониторинга в нашей стране отражают общую заботу многих государств по совершенствованию механизмов регулирования. Накапливается полезный опыт, который можно использовать. Одним из концентрированных документов в этом отношении являются материалы Организации экономического сотрудничества и развития, в которых обобщен опыт ряда стран и обоснованы типовые рекомендации. Их обсуждению была посвящена международная научная конференция в Центре стратегических разработок 4 декабря 2008 г., в которой участвовали представители Института. Ниже приводятся в сокращенном виде положения пособия «Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия (АРВ)».

Пособие представляет собой практическое руководство по проведению анализа регулирующего воздействия, который является одним из инструментов улучшения качества регулирования и, как следствие, повышения и эффективности работы правительства. АРВ – это важнейший элемент нормотворческой деятельности, способствующий всестороннему улучшению ее качества как в государствах – членах ОЭСР, так и в странах с переходной экономикой.

В пособии отмечается, что органам государственного управления необходим систематизированный подход, позволяющий обеспечить высокое качество нормотворческой деятельности, поскольку неумелое регулирование обходится обществу достаточно дорого. Низкое качество регулирования влечет более высокие издержки соблюдения регулятивных норм для бизнеса и других заинтересованных кругов, излишне усложняет процесс, вносит элемент ненужной неопределенности в отношении соответствующих обязательств и, в конечном счете, сокращает возможности государства достичь поставленных целей.

АРВ – это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер. Определяются цели, которые преследуют регулирующие органы, находятся варианты политических вмешательств, с помощью которых этих целей можно добиться и сравнить возможные альтернативы. Такие альтернативы необходимо тщательно оценить, используя для этого один и тот же аналитический метод, после чего проинформировать тех, кто принимает решения, об эффективности различных вариантов и обеспечить, чтобы те, от кого это зависит, выбирали наиболее действенный и эффективный способ решения поставленной задачи. Как сказано в одном из документов ОЭСР, «…самым важным вкладом АРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование сделанных гипотез».

В разных странах ОЭСР правовые и политические основы требований о проведении АРВ могут очень существенно отличаться. Так, в Реестре АРВ за 2004 г. указаны следующие четыре основные формы:

а) требования, установленные законом (например, в Чешской Республике, в Республике Корея, в Мексике, а также в большинстве штатов Австралии);

б) требования, установленные в соответствии с указом или постановлением президента (как в США);

в) требования, установленные в соответствии с указом министерств или рекомендациями премьер-министра (как в Австралии, Австрии, Франции, Италии и Нидерландах);

г) требования, установленные в соответствии с директивой или решением Кабинета министров или правительства (как в Канаде, Дании, Финляндии, Ирландии, Японии, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Португалии, Швеции и Соединенном Королевстве).

Главным вопросом здесь является то, действительно ли инструмент, посредством которого вводится требование о проведении АРВ, обеспечивает ему необходимый политический вес и, соответственно, способствует ли это повышению уровня его соблюдения. Априори можно было бы ожидать, что включение требования об АРВ в законодательство обеспечит ему наивысшую значимость. Однако, как выяснилось, если этой гипотезе и можно найти какие-то подтверждения, то их довольно мало. Как видно из приведенного выше перечня, законодательный вариант проведения АРВ выбрало очень мало стран ОЭСР.

Некоторые страны, в которых требования о проведении АРВ были введены уже давно и основываются не на положениях законодательства, утверждают, что подходы незаконодательного характера являются эффективным инструментом обеспечения надлежащих полномочий органов, занимающихся реформой регулирования. Так, например, в США полагают, что полномочия, предоставленные в соответствии с президентским указом Административно-бюджетному управлению в отношении оценки АРВ, являются достаточными для того, чтобы этот механизм стал одним из ключевых гарантий качества АРВ, проводимых в стране. Австралия тоже считает, что действующая в стране система, в соответствии с которой политика в отношении АРВ устанавливается заявлением премьер-министра, обеспечивает высокий уровень соблюдения установленных требований.

Как показывает опыт, формальная основа политики в отношении АРВ может оказаться даже менее важной, чем другие, связанные с АРВ факторы, оказывающие влияние на его качество. В частности, при наличии сильной политической поддержки АРВ на уровне правительства органы, занимающиеся реформой регулирования, которые должны обеспечить проведение этой политики в жизнь, скорее всего, преуспеют в обеспечении высокого уровня соблюдения установленных требований.

В пособии выделяются факторы, оказывающие непосредственное влияние на качество АРВ. К ним относятся характер и объем требований, предъявляемых к оценке качества АРВ со стороны внешних (по отношению к регулятивным) органов в государственной администрации, характер и масштаб других механизмов оценки качества АРВ, степень интеграции АРВ с процессами консультаций с общественностью, характер и объем требований к ex post – оценке АРВ, который, по определению, является, анализом ex ante.

В докладе ОЭСР 1997 г., посвященном передовым методам проведения АРВ, было указано, что «к распределению обязанностей по проведению АРВ необходимо отнестись очень внимательно». Основную ответственность за разработку АРВ рекомендовалось возложить на регулятивные органы, а контроль за его проведением и обеспечение качества – на какой-либо независимый орган. Однако функции по контролю и обеспечению качества АРВ во многих странах зачастую отсутствовали. Тем не менее за последние десять лет число стран, в которых принят такой подход, значительно увеличилось, и эффективность функции по обеспечению качества, которую реализуют центральные органы, занимающиеся реформой регулирования, в большинстве случаев тоже возросла.

Есть несколько детерминантов эффективности функции обеспечения качества АРВ, важнейшими из которых являются следующие три фактора: а) уровень официальных полномочий, которыми наделена политика реформ регулирования; б) объем ресурсов и уровень компетентности органа, занимающегося реформой регулирования; в) уровень «неофициальных» полномочий, которыми обладает орган, занимающийся реформой регулирования (об этом могут свидетельствовать следующие факторы:

– входит ли орган, занимающийся реформой регулирования, в структуру правительства;

– обеспечена ли органу, занимающемуся реформой регулирования, политическая поддержка на высшем правительственном уровне).

Что касается соблюдения формальных требований, предъявляемых к АРВ, то здесь возможен большой разброс – от варианта, когда регулятивный орган несет полную ответственность за подготовку АРВ и качество его деятельности в этой связи не подлежит никакому официальному контролю, до тех случаев, когда органы, занимающиеся реформой регулирования, имеют возможность не дать предложению о регулировании ход, если полагают, что требования, предъявляемые к АРВ, не были надлежащим образом соблюдены. Между этими двумя «полюсами» существует целый ряд промежуточных вариантов.

Отмечается, что наибольшими полномочиями в этом смысле обладает Административно-бюджетное управление США: ни одно ведомство в стране не имеет права опубликовать проект планируемой нормы регулирования до тех пор, пока Административно-бюджетное управление не даст свое заключение о том, что возможные выгоды от введения этой нормы оправдывают сопряженные с ней издержки. Таким образом, в ходе процесса нормотворчества данный контрольный орган имеет право вето. Такой контроль нормотворчества и АРВ со стороны Административно-бюджетного управления важен для обеспечения высокого качества АРВ. Более того, США считают наличие сильной политической поддержки практики централизованного надзора за регулятивной политикой одним из трех ключевых элементов своего подхода к разработке и реализации этой политики – наряду с надежностью процессов АРВ в целом и прозрачностью и подотчетностью, обеспечиваемой, в частности, путем организации открытых консультацией с общественностью. В последнее время Административно-бюджетное управление США стало заметно шире использовать данные ему полномочия, о чем свидетельствует существенное увеличение в последние годы количества регулятивных норм, возвращенных в соответствующие ведомства на доработку.

В других странах контрольные органы также обязаны проводить оценку АРВ, однако несоблюдение установленных требований не влечет каких-либо препятствий для дальнейшего хода процесса введения соответствующей нормы регулирования. Например, в Австралии Офис по контролю за регулированием пока что имеет возможность только уведомить лиц, принимающих решения, о несоблюдении требований о проведении АРВ, а также ежегодно публиковать данные о несоблюдении в качестве дальнейших санкций по отношению к нарушителям. Вместе с тем в вышедшем недавно постановлении Правительства указано, что, если только речь не идет об исключительных случаях, ни одно предложение о регулировании, имеющее серьезные последствия для бизнеса, не может быть представлено на рассмотрение в Кабинет министров или другой компетентный орган, если государственные требования о проведении АРВ не были соблюдены. Это уже близко к тому уровню полномочий, которыми наделено Административно-бюджетное управление США.

В последние годы эффективность централизованного контроля качества АРВ повысилась и в ряде других стран. В частности, серьезные перемены произошли после 2003 года в Соединенном Королевстве. Теперь АРВ необходимо «согласовывать» с государственным Исполнительным комитетом по совершенствованию регулирования (Better Regulation Executive). Кроме того, роль Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования в области проверки АРВ была расширена путем учреждения Комитета по регулятивной отчетности (Panel for Regulatory Accountability) (см. ниже), а государственное агентство Служба малого бизнеса (Small-Business Service) занимается проверкой АРВ в тех случаях, когда предлагаемая норма имеет серьезные последствия для малого бизнеса. Кроме того, в 2005 г. были значительно увеличены ресурсы, находящиеся в распоряжении Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования, а круг его полномочий по отношению к независимым регулятивным органам был расширен.

В Новой Зеландии в 2002 г. была укреплена роль Отдела оценки эффективности государственного регулирования (Regulatory Impact Analysis Unit): теперь замечания этого органа по всем АРВ должны подаваться на рассмотрение в Кабинет министров. В Австралии недавно было принято требование о об обязательном использовании при подготовке всех АРВ программного продукта «Business Cost Calculator» («Калькулятор издержек для бизнеса»), а в соответствующих случаях и «Small Business Compliance Costing Tool» («Подсчет издержек соблюдения для малого бизнеса»), которые помогают выявить и квантифицировать издержки регулирования и соблюсти соответствие с используемыми в АРВ методическими подходами.

Несмотря на то что наиболее распространенной формой обеспечения контроля качества АРВ является требование об оценке АРВ независимым органом внутри государственной администрации, во многих странах действуют также дополнительные механизмы оценки и (или) контроля качества АРВ. Так, в Соединенном Королевстве реализовано несколько дополнительных механизмов контроля, в том числе тот, который в настоящее время находится в стадии обсуждения. Сейчас министры обязаны лично засвидетельствовать соответствие документов АРВ установленным требованиям. В предложениях по пересмотру процесса АРВ, которые в настоящее время обсуждаются в рамках консультаций с общественностью, содержится положение о том, что главные экономисты министерств также должны представить свое заявление, касающееся доказательной базы того анализа, который включен в АРВ.

Предложения о регулировании, которые могут повлечь серьезное дополнительное бремя издержек для бизнеса, должны пройти проверку в Комитете по регулятивной отчетности, во главе которого стоит премьер-министр. Этот Комитет получает документы по АРВ, прошедшие согласование в Исполнительном комитете по совершенствованию регулирования. Представление предложения на рассмотрение Комитета по регулятивной отчетности происходит до того, как оно будет подано на утверждение в правительство.

Проведенная ОЭСР работа показала, что АРВ все теснее интегрируется с процессами консультаций с общественностью. Данные Реестра АРВ за 2004 г. позволяют предположить, что эта тенденция по-прежнему имеет место. Однако в разных странах используются различные подходы к представлению документов АРВ для консультаций, а во многих странах этого до сих пор не происходит вообще.

В пособии выделены, во-первых, страны, которые обнародуют документы по АРВ для проведения консультаций с общественностью и в процессе совершенствования законодательства (Канада, Дания, Финляндия, Италия, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство, США); во-вторых, страны, которые обнародуют свои документы по АРВ, только когда речь идет о серьезных нормах регулирования или в исключительных случаях (Япония и Португалия); в-третьих, страны, которые обнародуют документы по АРВ, только когда соответствующая норма регулирования подается на рассмотрение в парламент или Совет министров (Австралия, Франция, Исландия и Нидерланды). К странам, которые не обнародуют документы по АРВ, относятся Австрия, Венгрия, Ирландия, Испания и Турция.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43