Коллектив авторов.

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие



скачать книгу бесплатно

Это ограничение должно быть временным – на период освоения технологии антикоррупционной экспертизы всеми специалистами, по завершении этого периода необходим переход к обязательности экспертизы в отношении всех нормативных правовых актов. Ранее принятые нормативные правовые акты могут подвергаться антикоррупционной экспертизе по графику, утверждаемому руководителем органа власти (федерального, субъекта Российской Федерации, муниципального) с учетом ресурсных возможностей и пожеланий, требований граждан и организаций, чьи интересы затрагиваются соответствующими нормативными правовыми актами. Возможно, в отношении ранее принятых федеральных законов решение о графике их антикоррупционной экспертизы должно быть принято Президентом РФ, взявшим на себя руководство Советом по противодействию коррупции.

2. В отношении субъектов антикоррупционной экспертизы. Ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов от коррупциогенных норм должны нести все участники нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие нормативный правовой акт; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов на разных стадиях их подготовки к принятию (утверждению).

Специальным субъектом антикоррупционной экспертизы могут быть должностные лица, рабочие органы, структурные подразделения, органы, уполномоченные проводить контрольную антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. В Государственной Думе Российской Федерации четвертого созыва такую роль играла Комиссия по противодействию коррупции. Аналогичную обязанность де-факто в рамках своих полномочий взяла на себя Генеральная прокуратура РФ. К проведению антикоррупционной экспертизы, особенно на этапе освоения ее технологии, могут привлекаться на условиях, предусмотренных законодательством о государственном (муниципальном) заказе, внешние эксперты.

При этом задача предотвращения коррупциогенности нормативных правовых актов не может быть полностью переложена на какой-либо специализированный орган (подразделение). Основная нагрузка и ответственность за выполнение этой задачи должны лежать непосредственно на лицах, разрабатывающих нормативные правовые акты. Если разработчик, освоивший требования Методики антикоррупционной экспертизы, выпускает из своих рук чистый от коррупционных факторов, от коррупциогенных норм проект, то нагрузка на других субъектов антикоррупционной экспертизы (но не их ответственность) и затраты на ее проведение минимизируются.

Обязанность по устранению коррупциогенных норм из ранее принятых нормативных правовых актов должна быть возложена на уполномоченные (специализированные) органы (структурные подразделения), рабочие группы, организующие проведение антикоррупционной экспертизы по утверждаемому в устанавливаемом порядке графику. Необходимо также определять конкретных исполнителей, ответственных за проведение экспертизы. В отношении федеральных законов такая обязанность могла бы быть возложена на федеральный рабочий орган (межведомственная рабочая группа, автономное учреждение) и (или) рабочие органы Государственной Думы РФ, федеральных органов исполнительной власти – правоприменителей.

К решению этой задачи также могут привлекаться внешние эксперты.

3. В отношении особенностей порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов различными ее субъектами. Лица, разрабатывающие проекты нормативных правовых актов, осуществляют анализ коррупциогенности разрабатываемых норм непосредственно в процессе их формулирования. Специалисты правовых служб (включая правовые управления органов власти, правовые управления (министерства) субъектов РФ, Министерство юстиции России) проводят антикоррупционную экспертизу в составе входящей в их компетенцию правовой экспертизы. Контрольная антикоррупционная экспертиза должна проводиться уполномоченными органами (структурными подразделениями, специалистами, внешними экспертами) как самостоятельная экспертиза.

4. В отношении фиксации результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов). Лица, непосредственно разрабатывающие проект нормативного правового акта, указывают на отсутствие типичных и иных коррупционных факторов в пояснительной записке к разработанному ими нормативному правовому акту. Специалисты и правовые службы, проводящие правовую экспертизу, делают заключение по результатам проведенной ими антикоррупционной экспертизы в составе заключения по результатам правовой экспертизы в соответствии с требованиями Методики. Органы (подразделения, специалисты, внешние эксперты), проводящие контрольную антикоррупционную экспертизу, готовят в соответствии с Методикой и представляют самостоятельное заключение по результатам антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (его проекта).

5. В отношении порядка учета результатов антикоррупционной экспертизы. Лица, непосредственно разрабатывающие проект нормативного правового акта, делают это в процессе подготовки соответствующих норм. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта, проведенной правовыми службами, направляется в установленном порядке для устранения выявленных коррупционных факторов лицам, разработавшим проект. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы ранее принятого нормативного правового акта направляется в установленном порядке для подготовки предложений по устранению выявленных коррупционных факторов в орган, ранее внесший рассмотренный нормативный правовой акт, его правопреемнику или в иной орган, установленный графиком проведения экспертизы ранее принятых нормативных правовых актов.

6. В отношении обеспечения возможностей своевременного проведения и учета результатов независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. С этой целью необходимо предусмотреть как минимум публикацию проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах органов, разработавших проект, одновременно с его направлением на правовую экспертизу. При этом под независимой экспертизой понимается антикоррупционная экспертиза, проводимая по инициативе заинтересованных лиц (граждан и организаций) за свой счет ради устранения негативных для них последствий коррупциогенности нормативных правовых актов. Опубликованы должны быть также графики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Предложения о включении ранее принятых нормативных правовых актов в график их антикоррупционной экспертизы должны быть учтены при составлении указанного графика. Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть рассмотрены. По каждому выявленному коррупционному фактору должны быть приняты решения. В случае разногласий орган власти, разработавший проект и (или) получивший заключение по результатам независимой экспертизы, должен аргументировать свое несогласие с указанием на выявленный коррупционный фактор и направить в орган власти, принимающий/утверждающий нормативный правовой акт, вместе с проектом и (или) своим заключением таблицу разногласий с результатами независимой экспертизы.

7. В отношении публикации заключений по результатам антикоррупционной экспертизы. Заключения, а также таблицы разногласий (если они имеются) должны публиковаться на официальных сайтах органов власти вместе с принятыми (утвержденными) нормативными правовыми актами и (или) нормативными правовыми актами по внесению изменений, устраняющих выявленные коррупционные факторы в ранее принятом нормативном правовом акте.

8. В отношении ответственности разработчиков. Должна быть предусмотрена ответственность лиц (органов, структурных подразделений), систематически допускающих появление в проектах нормативных правовых актов типичных и иных коррупционных факторов.

9. В отношении возможностей независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Важнейшим условием проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ее достоверности является обеспечение реальной возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

При этом речь идет не о проведении антикоррупционной экспертизы внешними экспертами, привлекаемыми (в том числе на условиях размещения госзаказа) органами власти. Даже если антикоррупционная экспертиза проводится экспертами из неаффилированных с органами власти организаций. Речь идет о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов лицами (объединениями граждан, потребителей, работодателей), чьи интересы затрагиваются этими нормативными правовыми актами по их инициативе и за счет собственных средств.

Устанавливаемый порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должен обеспечить: возможность ее проведения в сроки, предусмотренные для проведения правовой экспертизы; учет ее результатов при доработке соответствующих проектов нормативных правовых актов, принятии решения о внесении изменений, направленных на устранение выявленных коррупционных факторов в действующих нормативных правовых актах.

Опыт внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов показывает, что эти правила, так же как и принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, типичные коррупционные факторы, воспринимаются и учитываются избирательно. На наш взгляд, системность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обеспечивается учетом всех этих обстоятельств, отраженных в представленных в настоящем пособии Примерных Методике и Порядке антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

* * *

Таким образом, антикоррупционная экспертиза (анализ) проектов нормативных правовых актов является обязанностью всех участников нормотворческого процесса (с учетом их полномочий, роли в этом процессе) и правом всех заинтересованных лиц. Антикоррупционная экспертиза действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов по утверждаемому графику должна стать обязанностью органов государственной власти (местного самоуправления), принявших (утвердивших) нормативный правовой акт и (или) обеспечивающих его исполнение, а также правом всех заинтересованных лиц.

Ориентация на предотвращение выявления, выявление и устранение в первую очередь типичных коррупционных факторов делает предлагаемую Методикой технологию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов доступной всем заинтересованным участникам нормотворческого процесса, независимым экспертам.

Применение Методики позволяет: сопоставлять результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проведенной разными специалистами и экспертами; обеспечивать их публичность, проверяемость и достоверность.

Острота ситуации, необходимость установления обязательности проведения и освоения технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов требуют в настоящий момент особого внимания к ней. На период становления она нуждается в специальном правовом регулировании, специальных усилиях по ее внедрению. На период, необходимый для устранения, по крайней мере, типичных коррупционных факторов из действующих нормативных правовых актов, она может проводиться в качестве их самостоятельной, специальной антикоррупционной экспертизы. Для ее организации и проведения, прежде всего в отношении действующих нормативных правовых актов, могут потребоваться дополнительные ресурсы, могут быть созданы специальные рабочие органы.

В перспективе она должна стать рутинным (и обязательным) требованием к качеству нормативных правовых актов, компонентом нормотворческой деятельности (в отношении разрабатываемых проектов нормативных правовых актов) и мониторинга правоприменения в отношении ранее принятых нормативных правовых актов.

Глава II
Информационное обеспечение правового мониторинга

§ 1. Сбор, анализ и использование аналитической информации

Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга, «одушевляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг невозможен и будет сведен к «толчковым» операциям.

Учитывая широкое распространение функционального мониторинга, проводимого уполномоченными структурами в отраслях экономики и социальной сферы, в отдельных звеньях государственного управления, охарактеризуем кратко связанную с этим тематическую информацию. Ее собирают как специальные службы мониторинга (например, департамент мониторинга и оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ), так и иные структуры.

Иллюстрацией тематического канала информации служит постановление Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 г. № 291 «Об утверждении Положения о Всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы».

Информационной базой мониторинга являются:

– данные государственной централизованной статистической отчетности и отраслевой статистической отчетности, предоставляемые участникам мониторинга на безвозмездной основе;

– данные базовых предприятий, учреждений и других организаций, не учитываемые государственной статистикой и предоставляемые участникам мониторинга на договорной основе;

– данные выборочных единовременных обследований предприятий, учреждений, других организаций, регионов, отдельных групп населения, домашних хозяйств;

– данные специальных социологических опросов населения.

Мониторинг проводится по единой системе показателей и на основе методических рекомендаций, утверждаемых Министерством труда Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Введение мониторинга осуществляется с учетом изменений, происходящих в социально-трудовой сфере. С этой целью проводится работа по пересмотру единой системы показателей, совершенствованию методов и направлений исследований, уточнению выборки объектов мониторинга.

Сбор и первичная обработка информации в ходе ведения мониторинга осуществляются территориальными органами государственной статистики, министерств и ведомств, участвующих в мониторинге, соответствующими службами заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Информация и полученные на основе ее анализа результаты поступают в банк данных автоматизированной информационной системы Государственного комитета Российской Федерации по статистике и в Министерство труда Российской Федерации. Обобщение данных мониторинга, их анализ и подготовка предложений по решению социально-трудовых проблем осуществляются Министерством труда и Государственным комитетом по статистике с привлечением научных организаций, подведомственных органам исполнительной власти, которые участвуют в мониторинге, соответствующих научно-исследовательских институтов Российской академии наук и научных центров при Правительстве Российской Федерации.

По результатам мониторинга готовятся ежеквартальные и ежегодные доклады, которые представляются Правительству Российской Федерации. Указанные доклады включают в себя аналитическую информацию, сведения о принятых в пределах компетенции федеральных органов исполнительной власти мерах для оперативного предотвращения конфликтных и кризисных ситуаций в социально-трудовой сфере, предложения по вопросам, решение которых находится в компетенции федеральных органов государственной власти.

Весьма содержательным является утвержденное 16 января 2004 г. Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Министерством Российской Федерации по атомной энергии и Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности «Положение о порядке предоставления данных радиационного мониторинга в соответствии с межправительственным соглашением стран Североевропейского и Балтийского регионов».

Положение разработано в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2002 г. № 133 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Королевства Дания, Правительством Эстонской Республики, Правительством Финляндской Республики, Правительством Федеративной Республики Германия, Правительством Республики Исландия, Правительством Латвийской Республики, Правительством Литовской Республики, Правительством Королевства Норвегия, Правительством Республики Польша и Правительством Королевства Швеция об обмене данными радиационного мониторинга».

Положение устанавливает порядок предоставления данных национальной системы радиационного мониторинга в соответствии со ст. 2 Соглашения в обычных ситуациях (нормальный режим работы радиационно-опасных объектов) через назначенный в установленном порядке пункт для обмена информацией между сторонами Соглашения, которым является Федеральный информационно-аналитический центр Росгидромета по обеспечению оперативной и прогностической информацией в чрезвычайных ситуациях, связанных с аварийным загрязнением окружающей среды на территории Российской Федерации. Под национальной системой радиационного мониторинга понимается совокупность основных подсистем Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации (ЕГАСКРО), руководство созданием, функционированием и дальнейшим развитием которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992 г. № 600.

В приложении 3 утверждена «Процедура взаимодействия информационных центров федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предоставлении данных национальной системы радиационного мониторинга».

Состав, объем и периодичность передаваемых данных информационные центры федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предоставлении данных национальной системы мониторинга, до начала обмена передают в ФИАЦ Росгидромета список стационарных пунктов измерения подсистем, входящих в состав национальной системы мониторинга, от которых будут передаваться данные о радиационной обстановке, а также сведения о составе и периодичности передаваемых данных.

Тематический мониторинг активно проводит Счетная палата РФ, которая в конце 2008 г. помимо традиционных источников сведений ввела донесения контрольно-счетных органов субъектов РФ об общей динамике социально-экономического развития, о поддержке реального сектора экономики, о состоянии банковского сектора, об анализе схем исполнения заявок на получение финансовой помощи.

По поручению Владимирской областной Думы Счетная палата области ввела еженедельный мониторинг по перечню вопросов, согласованных с ведомствами. Минздравсоцразвитие установило оперативный мониторинг за ситуацией на рынке трудовых ресурсов.

О пересмотре системы учета и отчетности в стране, о совмещении индикаторов разных уровней и видов речь шла на семинаре-совещании Счетной палаты «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса» 9 декабря 2008 г., на котором выступал и автор. В рекомендациях особое внимание Счетной палаты и контрольно-счетным органам Российской Федерации обращено на обеспечение системного контроля за эффективным использованием государственных средств, выделяемых на осуществление комплекса мер по преодолению последствий финансового кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств. Рекомендовано Счетной палате Российской Федерации совместно с Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации осуществлять мониторинг социально-экономической ситуации, в том числе в субъектах Российской Федерации, на основе утвержденных форм федерального статистического наблюдения и информации, имеющейся в регионах, по периодическому наблюдению тенденций социально-экономического развития территорий. Президиуму Ассоциации поручено доработать и согласовать с участниками мониторинга форму и порядок представления информации контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации для целей мониторинга социально-экономической ситуации в регионах.

Приведенные каналы тематической информации для функционального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Во-первых, налицо наличие правовых актов о порядке сбора, передаче, анализа и оценки информации, о порядке ее использования, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно вести речь о «встроенном» виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм, к примеру, Трудового кодекса, Федерального закона «Об охране окружающей среды», международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопоставлении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории.

В рамках рассматриваемой темы особое значение следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат различные способы:



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43