Коллектив авторов.

Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие



скачать книгу бесплатно

Соответственно нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), содержащий такие нормы, также признается коррупциогенным.

Устранение создаваемых нормативными правовыми актами коррупционных рисков, ликвидация правовых предпосылок коррупции, с этой точки зрения, состоит в предотвращении появления и устранении коррупционных факторов. Содержанием антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта является его анализ на коррупциогенность – наличие коррупционных факторов.

(На практике вместо термина «коррупционный фактор» иногда употребляется термин «коррупциогенный фактор». В этом случае несколько смещаются важные акценты в анализе коррупциогенности нормативного правового акта. Термин «коррупциогенность» означает, что проявления коррупции могут возникнуть. Коррупционный фактор относится к уже реализованной возможности – его наличие означает, что норма уже стала коррупциогенной.)

5. Методика – и в этом ее главная особенность как технологии предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции, как технологии антикоррупционной экспертизы – предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов (как действующих (ранее принятых), так и находящихся в процессе подготовки или рассмотрения проектов) за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения наиболее часто встречающихся (типичных) коррупционных факторов.

К типичным относятся часто встречающие коррупционные факторы, содержание которых не зависит от сферы правового регулирования.

Среди множества возможных дефектов норм, правовых формул, снижающих качество законов и подзаконных нормативных актов, Методика предлагает выделить на основе широкой экспертной оценки именно типичные коррупционные факторы.

При этом вне сферы внимания антикоррупционной экспертизы остаются, во-первых, возможные коррупционные факторы, характерные только для отдельных сфер правового регулирования, во-вторых, уникальные правовые предпосылки и формулы, созданные или использованные для уникальных коррупционных практик.

В первом случае Методика может быть дополнена при необходимости (в случае обнаружения таких особенных для конкретной сферы правового регулирования коррупционных факторов) соответствующими специализированными, конкретизирующими Методику, методиками антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Во втором случае для обнаружения в нормативных правовых актах нетипичных коррупционных факторов могут быть разработаны иные, более тонкие технологии. В том числе технологии, основывающиеся на предварительном установлении конкретных, иногда уникальных коррупционных практик.

Тем самым, Методика разрабатывалась изначально с пониманием ее ограниченности. Она ориентирована на выявление только типичных коррупционных факторов, которых на сегодняшний день известно двадцать два. Строго говоря, это Методика именно первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Сказанное не означает, что эксперт (специалист), пользующийся при проведении антикоррупционной экспертизы Методикой, не должен выявлять и указывать другие (нетипичные) коррупционные факторы, положения, которые могут способствовать коррупции.

Напротив, Методика требует наряду с типичными выявлять и устранять и иные коррупционные факторы. Однако в их отношении Методика не содержит конкретного описания и рекомендаций. В их выявлении особое значение приобретает квалификация самого эксперта (специалиста).

Говоря о предлагаемой Методикой технологии как о технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (без указания на то, что это технология первичной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов), необходимо помнить об этих пока нереализованных возможностях ее развития и конкретизации.

6. Технология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должна быть доступна для массового применения, для системного снижения коррупционных рисков всего массива нормативных правовых актов и их проектов.

Основная цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов – устранить и (или) предотвратить коррупциогенность нормативных правовых актов (их проектов), ликвидировать содержащиеся в них коррупционные риски.

Непосредственные ее цели в рамках Методики – предотвратить появление типичных и иных коррупционных факторов на стадии разработки нормативного правового акта; выявить их в уже подготовленном или ранее принятом нормативном правовом акте.

При этом Методика ограничена в достижении основной цели антикоррупционной экспертизы, наряду с уже сказанным, по крайней мере, тремя обстоятельствами.

Во-первых, Методика позволяет выявлять лишь возможность использования нормы, нормативного правового акта в коррупционных целях. Она не позволяет сделать выводы о фактическом их использовании для извлечения коррупционной выгоды. Также она не позволяет дать оценку предумышленности или непредумышленности включения в нормативный правовой акт коррупционных факторов. Коррупциогенность нормы не означает, что она создана сознательно или непременно будет использована в целях коррупции.

В доказательстве этого нет необходимости. Коррупционные факторы должны быть устранены из нормативных правовых актов не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.

Это не означает, что такая оценка не может быть проведена в ситуациях, когда необходимо выявить авторов появления в нормативном правовом акте коррупционных факторов, их заинтересованность в поддерживаемых ими коррупционных практиках. Такая оценка, вероятно, может быть дана с использованием результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в рамках криминологической экспертизы. Однако эта оценка не является необходимой для достижения целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Во-вторых, Методика не предполагает оценки объема создаваемого коррупциогенной нормой коррупционного рынка, взяткоемкости нормы. В этом смысле, несмотря на большую понятность термина «взяткоемкость», термин «коррупциогенность» более точно отражает суть результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Эти результаты содержат утверждение лишь о возможности, но не о факте коррупции.

Методика ориентирована на профилактику использования нормативного правового акта в коррупционных целях. Наличие коррупционного фактора не означает автоматически наличия использующих его коррупционных практик, относительно которых можно посчитать взяткоемкость содержащей коррупционный фактор нормы. Не всегда возможно и моделирование вероятных конкретных коррупционных практик.

Проведение антикоррупционной экспертизы в массовом порядке делает оценку взяткоемкости, создаваемых коррупциогенными нормами коррупционных практик, затруднительной. При этом надо учитывать, что коррупциогенные нормы могут оставаться в «спящем» состоянии сколь угодно долго. Они могут быть использованы однократно, но с большим коррупционным эффектом. Но даже если их взяткоемкость неизвестна, они должны быть выявлены и устранены. Это не означает, что оценку взяткоемкости коррупциогенных норм вообще не надо проводить. Это полезно делать, хотя бы для понимания размера угроз, создаваемых коррупциогенностью нормативных правовых актов. Однако проведение такой оценки не относится к предмету антикоррупционной экспертизы в рамках предлагаемой Методикой технологии и необязательно для того, чтобы внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (его проект) – устранить выявленные коррупционные факторы.

В-третьих, следует помнить, что наряду с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов (как проектов, так и действующих) возможна и антикоррупционная экспертиза практики применения действующих нормативных правовых актов. Полезной может быть разработка методики ее проведения. Она могла бы помочь выявлению нетипичных правовых предпосылок коррупции, поддерживающих сложные и (или) нетипичные коррупционные практики. Однако возможность создания такой методики пока остается гипотетической.

Основными же инструментами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), предлагаемыми Методикой, являются: перечень и описание типичных коррупционных факторов; принципы и правила проведения антикоррупционной экспертизы.

Применение Методики зависит также от наличия соответствующего ей нормативно закрепленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, реализующего изложенные выше подходы к ее статусу, принципы и правила ее проведения. Установление порядка проведения антикоррупционной экспертизы, в свою очередь, может потребовать внесения изменений в ранее принятые нормативные правовые акты, регулирующие процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов.

Более подробное, ориентированное на обучение, описание типичных коррупционных факторов, рекомендации по их выявлению и конкретные примеры представлены в Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (2007).

Изложение типичных коррупционных факторов (и проявлений коррупциогенности) в Методике подчинено единой схеме. Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, даются рекомендации по обнаружению этого фактора, перечисляются возможные коррупционные действия и последствия. Коррупционный фактор, как правило, иллюстрируется примером его проявления из действующего нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы можно условно разделить на две большие группы. Первая группа – общие факторы, одинаково применимые как к законодательным актам, так и к подзаконным НПА (факторы 1–7, 10–19), вторая группа – факторы, отражающие специфику НПА как актов подзаконного регулирования (факторы 8 и 9).

Типичные коррупционные факторы сгруппированы также в категории сообразно различным аспектам проводимого анализа коррупциогенности: факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных (А), факторы, связанные с наличием правовых пробелов (Б), факторы системного характера (В). Отдельно выделены проявления коррупциогенности (Г).

Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти (категория А) характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий. Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.

К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов (категория Б) связаны с наличием правового пробела – отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае «устранения» нормативного правового акта от регулирования, так и при невключении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.

Первый из приводимых типичных коррупционных факторов этой категории имеет общий характер, остальные – частные случаи наличия пробела.

Типичные коррупционные факторы системного характера (категория В) объединяют типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.

К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; навязанная коррупциогенность.

В категорию Г (типичные проявления коррупциогенности) объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.

Опыт применения Методики показывает, что все эти типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, к сожалению, регулярно встречаются как в действующих нормативных правовых актах, так и в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов.

Обнаружение некоторых из них не требует больших усилий и даже во многих случаях глубоких знаний в соответствующей сфере правового регулирования.

Например, во многих случаях достаточно просто выявляется часто встречающийся коррупционный фактор «определение компетенции по формуле «вправе». Во всех случаях, когда орган власти, чиновник «вправе» затребовать безотносительно к конкретным критериям, обстоятельствам дополнительные сведения, документы, продлить или сократить срок рассмотрения, провести проверку и т. п., создаются избыточные возможности административного усмотрения. Возможности, позволяющие оказывать предпочтения «понятливым» гражданам и организациям, создавать дополнительные сложности «непонятливым», побуждать к коррупционному сговору, к даче взятки внешне вполне законными действиями (бездействием) и решениями, остающимися в рамках того, что относится к формуле «вправе». Распространенность этого коррупционного фактора очевидным образом способствует распространенности коррупции. Во многих случаях этот коррупционный фактор может быть обнаружен любым заинтересованным лицом. Относительно просты и рекомендации по его устранению. Чаще всего достаточно заменить норму «вправе» на норму «обязан». Необходима лишь жесткая установка на проведение этой замены, или, шире, на очищение нормативных правовых актов от «взяткоемких» норм.

В других случаях выявление некоторых типичных коррупционных факторов невозможно без определенного уровня правовых и специальных знаний. Например, в отношении коррупционных факторов системного характера, таких как «ложные цели и приоритеты», «нормативные коллизии», «навязанная» коррупциогенность.

Не столь простым, как в случае с формулой «вправе», может оказаться и устранение выявленного коррупционного фактора. Например, устранение выявленных коррупционных факторов «наличие пробела в регулировании» или «отсутствие административных процедур» требует иногда разработки не только отдельных норм или статей, но и целых глав нормативного правового акта.

Выявление и устранение типичных коррупционных факторов может сталкиваться и с такой трудностью, как нежелание разработчиков или правоприменителей признавать возможность и необходимость коррекции или устранения соответствующих норм. Декларируемым мотивом могут быть и традиции (такова сложившаяся практика), и уникальная сложность вопроса (ситуация столь многообразна, что регулированию не подлежит). Но во многих случаях за этой мотивацией легко различается стремление сохранить создаваемую коррупционным фактором возможность извлечения административной ренты. Например, в случае, когда ведомство при разработке административного регламента исполнения государственной функции настойчиво утверждает, что:

– перечень сведений (документов), которые могут быть затребованы у гражданина или организации, не может быть исчерпывающим;

– информация, за сбор и систематизацию которой (в виде реестров, кадастров) отвечает ведомство, не может размещаться на официальном сайте (уникальный вариант – может размещаться временно – только на несколько дней) и выдаваться не иначе как по запросу в специализированной организации или в «устанавливаемом объеме»;

– гражданин или организация, обращающиеся за разрешением, должны предоставить объемный список сведений и документов, их копий, которые можно получить только в самом этом ведомстве или смежных ведомствах и аффилированных организациях;

– проверка (надзор, контроль) – например, соблюдения правил дорожного движения – завершается составлением акта проверки, а его дальнейшая судьба не регулируется или регулируется иными нормативными актами.

С учетом этих особенностей Методика позволяет обнаружить типичные коррупционные факторы с высокой степенью достоверности любому лицу, участвующему в нормотворческой деятельности.

Проверка нормативного правового акта (его проекта) на наличие всего перечня типичных коррупционных факторов обеспечивает реализацию первого принципа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а именно ее системности – выявляются все известные коррупционные факторы. Это, вероятнее всего, и все существующие сегодня типичные коррупционные факторы. При проведении антикоррупционной экспертизы постоянно ставится вопрос о выявлении иных, не указанных в Методике коррупционных факторов. Таких факторов пока не обнаружено.

Наряду с принципом системности эффективность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) обеспечивается соблюдением принципов сравнимости и проверяемости ее результатов. Без следования им сама антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, по-видимому, может быть использована в коррупционных целях. Выполнение принципов системности, сравнимости и проверяемости антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обеспечивается формулируемыми Методикой правилами ее проведения.

Во-первых, анализ коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта (его проекта) и изложение его результатов необходимо проводить единообразно – в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, предложенных в Таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности (прилагается к Методике).

Соблюдение этого правила позволяет проверить и публично обсудить достоверность антикоррупционной экспертизы путем сравнения результатов экспертизы, проведенной разными специалистами и экспертами, в том числе и в рамках независимой экспертизы. В этом случае нельзя в обоснование заключения по результатам антикоррупционной экспертизы просто сослаться на субъективность, уникальность, уровень профессионализма эксперта или специалиста. Формализация результатов антикоррупционной экспертизы в таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности позволяет увидеть различия в результатах экспертизы, аргументировать эти различия, представить на публичное обсуждение и для последующего мониторинга таблицу разногласий по сохраняющимся различиям.

Во-вторых, каждая норма нормативного правового акта (его проекта) должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого типичного коррупционного фактора.

В-третьих, каждый типичный коррупционный фактор должен быть проверен на его присутствие/отсутствие в каждой норме нормативного правового акта (его проекта).

В-четвертых, любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупционный фактор (проявление коррупциогенности) должен быть устранен из нормативного правового акта.

При этом, еще раз обратим внимание, Методика не требует субъективной оценки степени опасности (коррупциогенности, взяткоемкости) того или иного выявленного коррупционного фактора. Любой из них – при сохранении в нормативном правовом акте – может быть использован для коррупционной сделки. Содержащая их коррупциогенная норма должна быть устранена или скорректирована так, чтобы она не создавала «правовые» предпосылки коррупции.

Иногда для реализации этого правила требуется система мер, выходящих за рамки рассматриваемого нормативного правового акта. Например, в случае «навязанной коррупциогенности». Устранение этого коррупционного фактора требует подготовки и внесения предложений по изменению нормативных правовых актов большей юридической силы.

Реализация приведенных выше правил требует установления определенного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).

1. В отношении объекта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).

От «взяткоемких» (коррупциогенных) норм должны быть очищены все как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты. Речь идет как о законах, так и о подзаконных актах. Учитывая ресурсные ограничения, возможно определение последовательности этих работ. Обязательность антикоррупционной экспертизы может устанавливаться первоначально только для проектов нормативных правовых актов в признанных коррупционно опасными сферах правового регулирования.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43