Коллектив авторов.

Формы и методы государственного управления в современных условиях развития



скачать книгу бесплатно

– обеспечение мониторинга внедрения и функционирования системы управления проектной деятельностью федеральных органов исполнительной власти;

– обеспечение мониторинга и анализ реализации приоритетных проектов и программ, а также оценки достижений показателей и результатов проектной деятельности;

– подготовка предложений по обеспечению финансирования приоритетных проектов и программ;

– подготовка предложений по разработке, реализации и актуализации целей приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации, в том числе в сфере социально-экономической политики, а также предложений по определению важнейших задач, базовых подходов и способов, этапам их формирования и реализации;

– осуществление функции органа управления проектной деятельностью в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации;

– взаимодействие с научными и аналитическими центрами и отраслями в целях разработки и, сопровождения, мониторинга и контроля реализации приоритетных проектов и программ; а также по вопросам формирования и развития системы управления проектной деятельности;

– координация формирования и развития информационной системы обеспечения проектной деятельности;

– внедрение и развитие системы мотивации в сфере проектной деятельности;

– участие в работе по профессиональному развитию государственных гражданских служащих в части повышения квалификации в сфере проектной деятельности.

Столь подробно круг вопросов, относящихся к ведению департамента, представлен потому, что на официальном сайте Правительства Российской Федерации (http://government.ru) узнать соответствующую информацию не удается, т. к. ее там в силу неизвестных причин попросту нет.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2154-р[99]99
  СЗ РФ. 2016. № 43. Ст. 6058.


[Закрыть]
утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы. План включает четыре раздела (I. Организационные мероприятия; II. Нормативное и методическое обеспечение; III. Автоматизированная информационная система проектной деятельности; IV. Развитие компетенций участников проектной деятельности). Среди организационных мероприятий хотелось бы выделить формирование ведомственных проектных офисов, координационных органов проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти, а также определение заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, ответственных за организацию проектной деятельности. Если говорить о нормативном и методическом обеспечении, то предусматривается подготовка разнообразных методических рекомендаций (по подготовке паспортов приоритетных проектов, по подготовке сводных и рабочих планов приоритетных проектов, по мониторингу приоритетных проектов (программ), по организации проектной деятельности в федеральном органе исполнительной власти и др.).

Автоматизированная информационная система проектной деятельности предусматривает подготовку и развертывание прототипа автоматизированной информационной системы проектной деятельности и разработку предложений по формированию полнофункциональной автоматизированной системы проектной деятельности. Развитие компетенций участников проектной деятельности предусматривает формирование учебных программ по проектной деятельности, проведение на их основе соответствующих семинаров для ключевых участников проектной деятельности, внедрение системы подтверждения соответствия компетенций участников проектной деятельности квалификационным требованиям, проведения обучения проектному управлению участников проектной деятельности.

Изучение плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности позволяет сделать вывод о том, что его реализация потребует значительных бюджетных расходов. К сожалению, в открытых источниках не удается обнаружить данные об их объеме. Следует отметить, что перспективы введения в Российской Федерации проектной модели государственного управления не кажутся столь уж очевидным. Думается, существует немалый риск того, что, как это уже не раз бывало в прошлом, преобразования проводятся ради самих преобразований и в выигрыше оказываются только те, кто взялся их проводить, а не общество, граждане, государство. Думается, следовало бы подготовить прогноз эффективности введения проектной модели государственного управления и, исходя из него, оценивать полученные результаты, если такие, разумеется, в обозримой перспективе будут.

Что касается упомянутого выше KPI для правительства и для каждого министра, то утверждать его предлагается премьеру, а также с определенной периодичностью (раз в месяц, квартал или год) оценивать эффективность министров, утверждать планы действий, оценивать реализацию плана или отклонения от него. Отчеты должны публиковаться и оцениваться международными экспертами. Думается, что принимать участие оценке могли бы и представители российских структур гражданского общества, ее результаты должны влиять на принятие кадровых решений, включая представление Президенту Российской Федерации об освобождении от должности недостаточно эффективных министров.

Как представляется, проблема совершенствования государственного управления в современной России лежит в большей степени в политической и отчасти организационной плоскости, нежели плоскости правовой. Политический фактор является главным. В случае его игнорирования, преобразования в очередной раз будут проводиться ради самих преобразований, а не во благо гражданина и общества в целом. Именно это показал опыт административной реформы последних лет. Вызывает недоумение положение, при котором после без малого полутора десятка лет преобразований государственное управление по-прежнему требует очередной «масштабной реформы». Что мешало создать тот же «проектный офис» еще в 2003–2004 годах, когда административная реформа только набирала обороты и была полная свобода в определении дальнейших путей преобразования системы государственного управления? Вряд ли общество получит ответ на этот, как представляется, совсем не риторический вопрос. Насколько удачным окажется введение в отечественную практику государственного управления теперь уже «проектной деятельности», как всегда, покажет только время.

Взгляд на современное государственного управления, думается, будет не полным без оценки тех преобразований, которые в обозримой перспективе должны произойти в сфере государственной службы. Как известно, именно корпус государственных служащих на деле реализует государственно-властные полномочия и осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, составляющие основу основ государственного управления.

Следует сказать, что масштабные преобразования в сфере государственной службы в результате системных преобразований 2000–2013 годов завершены. Убедительным подтверждением чему служит то обстоятельство, что проект третьей федеральной программы «Развитие государственной Российской Федерации (2015–2018 годы)»,[100]100
  http://regulation.gov.ru/ Дата обращения 03.11.2016.


[Закрыть]
разработанный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, так и не прошел окончательное согласование в администрации Президента Российской Федерации. В настоящее время происходит, если как можно выразиться, «точечная» коррекция законодательства, прежде всего, о государственной гражданской службе, которая вот уже многие годы является наиболее динамично развивающимся видом государственной службы, а потому продолжает оставаться в поле зрения отечественных ученых юристов, прежде всего административистов и, отчасти, представителей науки трудового права.

Вместе с тем, сохраняется объективная потребность совершенствовать государственную службу, ее организационно-правовые основы. В первую очередь, это касается гражданской службы. И здесь политическим руководством страны предприняты важные шаги. Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015–2018 годы.[101]101
  См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы» // СЗ РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.


[Закрыть]
Таковыми являются: а) совершенствование управления кадровым составом гражданской службы; б) совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности; в) повышение престижа государственной службы; г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы. Правительство Российской Федерации распоряжением от 12 сентября 2016 г. № 1919-р[102]102
  СЗ РФ. 2016. № 38. Ст. 5604.


[Закрыть]
утвердило план мероприятий («дорожная карта») по реализации Основных направлений.

Характеризуя основные направления, можно с глубоким удовлетворением констатировать, что они ориентированы на дальнейшее упрочение конкурсных начал при замещении должностей гражданской службы. Добиться этого намерены путем повышения объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов. В полной мере это относится и к включению в кадровый резерв государственных органов. Обеспечить решение этой задачи позволит внедрение до 2018 года единой методики проведения конкурсов. Опыт экономически развитых правовых демократических государств современного мира показывает, что конкурс – это наиболее объективный способ отбора кандидатов для замещения должностей гражданской службы. В современной России он приживается достаточно трудно. Вместе с тем, в ходе системного реформирования государственной службы 2000–2013 годов созданы правовые основы для проведения конкурсов на замещение должностей гражданской службы и конкурсы стали реально применяться на практике в государственных органах. Контроль за соблюдением законодательства в данной области осуществляет Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, надзор – органы прокуратуры.

Не осталась обойденной в Основных направлениях и такая в высшей степени злободневная для гражданской службы проблема, как противодействие коррупции. Для ее решения признано необходимым внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Отметим, что типовые положения о подразделении федерального государственного органа и подразделения органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений утверждены Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции».[103]103
  СЗ РФ. 2015. № 29, часть II. Ст. 4477.


[Закрыть]
В федеральном государственном органе соответствующее подразделение обычно создается в структуре подразделения по вопросам государственной службы и кадров в качестве самостоятельного отдела.

В определенной мере удивляет то обстоятельство, что в целях реализации Основных направлений должно быть обеспечено повышение престижа гражданской службы. Социологические исследования свидетельствуют, что гражданская служба престижна, причем даже на сравнительно невысоких должностях. Правда, мотивация стать гражданским служащим во многих случаях не соответствует интересам государства и общества. Так, по данным ВЦИОМ, поступить на госслужбу мечтает каждый пятый россиянин. Больше всего таких среди студентов и выпускников вузов. На госслужбу хотели бы поступить 35 % молодых людей. При этом они честно признаются, что в работе чиновника их привлекают исключительно высокая зарплата, льготы, социальные гарантии и стабильность. О желании принести пользу стране – ни слова.[104]104
  См.: Профиль. 03/ 2013. С. 7.


[Закрыть]
Поэтому, в современных условиях повышение престиж государственной гражданской службы вряд ли требуется. Нужна системная работа по изменению мотивации поступления на гражданскую службу. Для этого необходимо, в частности, проводить разъяснение потенциальным кандидатам законодательства о гражданской службе, в частности сделать акцент на запретах и ограничениях, которые налагаются законом на гражданских служащих.

В заключение хотелось бы отметить следующее. В настоящее время происходит, пользуясь терминологией профессора Л. Л. Попова, подлинный «ренессанс государственного управления».[105]105
  См.: Попов Л. Л. Ренессанс государственного управлении в России. М., Норма: Инфра-М., 2015.


[Закрыть]
Действительно, впервые в отечественной практике термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление. В ст. 3 Федерального закона от 26 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[106]106
  СЗ РФ. 2014. № 26, часть I. Ст. 3378.


[Закрыть]
государственное управление определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Продолжается поиск наиболее эффективной модели государственного управления, которая позволит провести в жизнь социально-экономические преобразования.

Хочется верить, что ренессанс государственного управления в современной России будет столь же плодотворным для социально-экономического развития нашей страны и благополучия ее граждан, какой оказалась для мировой культуры великая Эпоха возрождения.

Глава 2. Механизм осуществления государственного управления

2.1. Понятие формы государственного управления

Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» проблем науки административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность, теоретическое и практическое значение этой проблемы значительно возрастают в современных условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в экономике нашей страны.

Именно формы управления служат важным инструментом, посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти Российского государства, закрепленная в Конституции 1993 г. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности, наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций, своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых, финансовых, материально-технических и других ресурсов. От умелого и профессионального выбора и применения форм управления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в первую очередь антикризисных мер, в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.

История развития российской науки административного права свидетельствует о том, что процесс формирования теории форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, проходил неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления рассматривались в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце XIX начале XX века.[107]107
  См., например: Тарасов И. Т. Очерки науки полицейского права. М. 1897; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М. 1914; Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: автореферат дисс. доктора юрид. наук М. 1948.


[Закрыть]
В данный период еще отсутствовало четкое разграничение понятий «форма управления» и «метод управления», не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского права) дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной концепции административно-правовых (публичных) актов – одной из основных форм государственного управления. В советский период XX в. исследование данной темы постепенно становится одним из приоритетных ее направлений. Существенный вклад в разработку этого направления внесли, в частности, известные ученые-административисты: Евтихиев И. И., Бахрах Д. Н., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М., Лунев А. Е., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. и др.[108]108
  Советское административное право. Методы и формы государственного управления / рук. автор. коллектива А. Е. Лунев. М. Юрид. Литература. 1977; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. литература. 1988; Салищева Н. Г. Нормативные акты советского государственного управления. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М. 1964; Ямпольская Ц. А. О теории административного договора / «Советское государство и право. 1966. № 10


[Закрыть]
В указанный период были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, о юридической природе «правовых» и «неправовых форм», об их взаимодействии с методами управления. Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х годах XX в. – начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства и получившие отражение в Конституции РФ 1993 г., обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании, о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Бахраха Д. Н., Бачило И. Л., Козлова Ю. М., Манохина В. М., Коренева А. П., Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. М. и других.[109]109
  См., например: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., ТЕИС. 1996; Бахрах Д. Н. Административное право. М., БЕК. 1996; Бачило И. Л. Гл.10 Методы и формы административно-правового регулирования в государственном управлении: в кн. Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. Юристъ. 2005; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев В. А. Российское административное право: учебник. М., Юристъ. 1996; Коренев А. П. Административное право России: учебник: в 3 г. М.: МЮИ МВД России. 1996. Ч. 1; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М. Издание гр-на Тихомирова М. Ю. 2001; Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2 Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, Изд-во Воронежский государственный университет. 2001.


[Закрыть]

Вместе с тем на сегодняшний день теория форм государственного управления еще недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы. В литературе до сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение понятия этой категории и ее сущность раскрывается по-разному, сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм. Научная концепция форм государственного управления уже не в полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся практики управленческой деятельности, в процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов.

В настоящее время в науке административного права отсутствует единая терминология для обозначения категории «формы государственного управления» и используются различные дефиниции. В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой деятельности», «формы деятельности (действий) органов государственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и новые понятия, введенные в научной оборот после принятия Конституции 1993 г. («формы реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации и др.). Большинство из перечисленных терминов отражают лишь отдельные стороны категории «формы государственного управления», но не дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по-нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.

Что касается вопроса о выборе термина для наименования анализируемой категории в широком смысле, то в данном случае научный интерес несомненно представляют дефиниции «формы государственного управления» («формы управления») и «формы реализации исполнительной власти» («формы исполнительной власти»), которые наиболее часто встречаются в трудах административистов.

В науке административного права можно выделить две основные позиции, касающиеся соотношения указанных понятий. Сторонники одной точки зрения, например, Старилов Ю. Н., используют их как синонимы и нередко отождествляют. Их позиция базируется на выводе о тождественности категорий «исполнительная власть» и «государственно-управленческая деятельность».[110]110
  Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 13–14


[Закрыть]

Однако с методологической точки зрения более обоснованной представляется позиция административистов, которые утверждают, что понятие «государственное управление» шире понятия «исполнительная власть». Исполнительная власть во многом предопределяет содержание государственного управления, является его главным элементом. Но содержание управленческой деятельности субъектов исполнительной власти не исчерпывается реализацией целей, задач, функций этой ветви власти. Органы исполнительной власти осуществляют также внутриуправленческую деятельность, направленную на обеспечение нормальной работы их аппарата, на создание различных условий, необходимых для выполнения ими своих основных функций. Кроме того, следует учитывать тот факт, что субъектами государственного управления наряду с органами исполнительной власти являются иные государственные исполнительные органы (Центробанк России, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), наделенные определенными юридически властными полномочиями. В этой связи представители второй точки зрения справедливо, на наш взгляд, считают, что термин «формы государственного управления» тоже носит более общий характер, чем понятие «формы реализации исполнительной власти», которые являются одним из видов форм управления.[111]111
  Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 220.


[Закрыть]

Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, на наш взгляд, использовать термин «формы государственного управления», как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм управления и отразить их общие признаки.

В законодательстве РФ не сформулировано легальное определение понятия «формы государственного управления». Одна из основных причин указанного правового пробела заключается, на наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих пор, как отмечалось ранее, отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов к раскрытию сущности форм государственного управления, но ни одно из предлагаемых авторами определений, по – нашему мнению, не дает целостного полного представления о понятии рассматриваемой категории.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10