Коллектив авторов.

Формы и методы государственного управления в современных условиях развития



скачать книгу бесплатно

Масштабы и роль исполнительной власти в условиях действия новой социально-экономической формации в России выдвигают для обсуждения вопрос о предмете административного права. Совершенно ясно, что публичное правовое регулирование не может ассоциироваться только с административным правом, но последнее выступает комплексом универсальных юридических конструкций, – своеобразной общей частью для целой группы правообразований публичного характера. В эту группу входит антимонопольное законодательство, медицинское и образовательное право, энергетическое право, бюджетное, налоговое, миграционное право, экологическое, информационное, горное право и т. д.

Невозможно, да и не нужно искать в этой конгломерации признаки некоей суперотрасли. Более перспективно, на мой взгляд, выявление того общего набора юридических конструкций, который объединяет публично-правовое материальное право в целях создания юридического режима осуществления исполнительной власти в государственном управлении.

В одних сферах такие конструкции превалируют (так, миграционное право тождественно «классическому» административному праву), в других – составляют лишь часть регулятивного инструментария, как, скажем, в медицинском или образовательном праве, в третьих – только образуют своеобразную «ось» государственного воздействия на социально-экономические процессы (право собственности, управление оборотом ценных бумаг и др.).

Научная классификация всего спектра форм и методов осуществления исполнительной власти, юридических конструкций, их составляющих, может привести не только к сдвигам теоретического толка, а именно, к формированию новой концепции особенной части административного права, но и, возможно, станет основой для законодательного «прорыва» в сферу сущностного регулирования отношений, складывающихся в области государственного управления социально-экономических развитием страны. Потенциал науки административного права, долго сдерживаемый то увлечением экономическими методами управления, то приоритетом частного права над правом публичным, то уклоном в сторону полицейского права в ущерб другим сферам административистики, все же найдет свою реализацию в целях замены субъективизма и экспериментаторства на научно-обоснованную, выверенную теорией государственную политику.

1.4. Государственное управление: проблемы совершенствования

«В России любят затевать реформы только потому, что так легче скрывать неумение править»

П. А. Столыпин (1862–1911), Председатель Совета министров Российской империи (1906–1911)

Проблема качества государственного управления, повышения его эффективности продолжает оставаться для современной России остро актуальной. Приходится признать, что за годы административной реформы решить ее так и не удалось. Более того, проблема эта заметно обострилась в результате введения антироссийских санкций со стороны стран Запада и их союзников.

В условиях санкций эффективное государственное управление способно заметно сгладить их негативные последствия для экономики страны, отдельных граждан и общества в целом. Это значительный внутренний резерв, мобилизовав который, государство может успешно противостоять внешнему давлению.

Напомним, масштабная административная реформа в России началась после направления тогдашним Председателем Правительства Российской Федерации М. М. Касьяновым письма № МК-П26–49 от 18 декабря 2002 г. в адрес Президента Российской Федерации,[82]82
  Документ официально опубликован не был. Более того, имел отметку «для служебного пользования», а потому, очевидно, не предназначался для широкой аудитории. Его копия имеется в личном архиве автора настоящей работы.


[Закрыть]
в котором излагались основные направления преобразований в сфере государственно управления и намечались этапы их осуществления на период 2003–2004 годов. Необходимость проведения административной реформы обусловливалась нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования исполнительной власти в стране. Это обстоятельство, по мнению Председателя российского правительства, все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений в Российской Федерации. Глава государства наложил на письмо резолюцию «согласен». Таким образом, был дан старт современному этапу административной реформы, которая пока так и не пришла к своему закономерному финишу – эффективному государственному управлению, компактному и профессиональному, некоррумпированному государственному аппарату.

Вопрос эффективности государственного управления исключительно важен. Неэффективность управления во многих случаях приводит к тяжелейшим последствиям, нарушениям основных конституционных прав граждан. Выражая серьезную обеспокоенность неестественной «убылью» населения, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации в своем ежегодном докладе специально отметил: «пожалуй, главное, в чем можно упрекнуть Правительство страны – это отсутствие гибкой и динамичной системы действий, направленных на опережение и недопущение развития негативных процессов, приводящих к драматическим последствиям».[83]83
  Российская газета. 2016. 24 марта.


[Закрыть]
Такое положение российский омбудсмен назвал не иначе как очевидный «дефект управления», непосредственно влияющий на основополагающее право человека на жизнь. Недопущение таких дефектов – первейшая задача государства.

Закономерно поэтому, что вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации, как конституционного органа, осуществляющего исполнительную власть в стране, что нашло отражение в таком базовом во всех отношениях документе как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года.[84]84
  http://www.governmment.ru Дата обращения 17.06.2016.


[Закрыть]
С учетом сложной экономической ситуации в стране, которая обусловлена значительным снижением мировых цен на нефть и антироссийскими санкциями со стороны стран Запада и их союзников, первоначальная редакция документа от 31 января 2013 г. была скорректирована. В настоящее время реализуется новая редакция Основных направлений от 14 мая 2015 г. Есть в них и отдельный раздел V. «Повышение качества государственного управления». По каким же направлениям предполагается решать эту важную во всех отношениях задачу? В рамках раздела вычленено четыре подраздела: эффективность государственных расходов; эффективность управления государственной собственностью; качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти; эффективность исполнения функций государственной власти. Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Если говорить о таком во всех отношениях исключительно важном в условиях рыночной экономики направлении, как эффективность управления государственной собственностью, то следует безусловно поддержать курс российского Правительства на выход государства из непрофильных активов и сокращение тем самым государственно присутствия в экономике. Сокращение государственного сектора позволит привлечь в бюджет дополнительные средства, снизит коррупционные риски, которые присутствуют там, где есть возможность распоряжаться государственным имуществом и бюджетными средствами. Процесс приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения планируется завершить к 2018 году. Вместе с тем, думается, нельзя повторять ошибки прошлых лет, когда высоколиквидные активы государства передавались в частные руки, как оказалось впоследствии, во многих случаях не только не самые чистые, но и не самые умелые и трудолюбивые. И здесь очевидный интерес представляет предложение Президента Российского Союза Промышленников и Предпринимателей А. Н. Шохина, который на встрече с Президентом Российской Федерации 15 февраля 2016 года отметил, что «очень важно обеспечить социальную направленность приватизации».[85]85
  http://kremlin/ru/events/president/news/51329 Дата обращения 17.06.2016.


[Закрыть]
Суть предложения сводится к тому, что в приватизации на рыночных условиях должны участвовать негосударственные пенсионные фонды. Это позволит с одной стороны привлечь в экономику долгосрочные вложения, а с другой – повысить устойчивость пенсионной системы.

Во многом ключевым является подраздел «эффективность исполнения функций государственной власти». Повышение эффективности деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти планируется достигнуть за счет: оптимизации и сокращения неэффективных государственных функций и, устранения их дублирования; совершенствования процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрения в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объемов документооборота, максимального его перевода в электронный вид. Справедливости ради нужно отметить, что ничего принципиально нового не предлагается. Фактически налицо лишь интерпретация положений административной реформы прежних лет. К примеру, именно с анализа функций федеральных органов исполнительной власти, выявления дублирующих и избыточных в свое время и начиналась административная реформа. Вместе с тем, следует безусловно поддержать дальнейшее расширение использование современных информационных технологий, перевод документооборота в электронный вид. Это позволит не только снизить бюджетные расходы на государственное управление, но и сделает деятельность государственных органов, прежде всего, органов исполнительной власти более открытой, а потому и более подконтрольной обществу. Как верно отмечает, Э. В. Талапина, открытость исполнительной власти способствует, с одной стороны расширению возможностей бизнеса (в лице его объединений) и гражданского общества влиять на принимаемые решения нормативного характера, а с другой стороны, дает возможность конкретным частным субъектам защищаться от возможных неправомерных действий власти.[86]86
  См.: Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект). Монография. М., 2015. С. 154.


[Закрыть]

Опыт экономически развитых правовых демократических государств современного мира убедительно показывает, что проблема эффективного государственного управления неразрывно связана с проблемой коррупции. Российское правительство продолжает курс на формирование системы противодействия коррупции, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля за эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, а также общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти.

Обратиться к теме государственного управления, нельзя не признать, довольно «заезженной», автора во многом побудила появившаяся в прессе информация о том, что Правительство готовится к очередной, да именно очередной! масштабной реформе системы управления.[87]87
  См.: Правительство готовится к масштабной реформе системы управления. Возможно оно перестанет работать по поручениям президента// Ведомости. 2016. 16 марта.


[Закрыть]
Тогда возникает резонный вопрос: а что же тогда было в предыдущие без малого полтора десятка лет административной реформы, если по их прошествии снова нужна очередная «масштабная реформа системы управления». Думается, не подведя публично итоги преобразований прошлых лет, которые, очевидно, не дали ожидаемых со стороны общества и государства результатов, не назвав персонально ответственных за это лиц, продуктивно двигаться вперед не получится. Тем более, что о необходимости «масштабной реформы системы управления» говорит именно тот, кто долгое время стоял, что называется у руля административной реформы прошлых лет, а именно бывший глава Минэкономразвития России, а ныне – президент Сбербанка Г. О. Греф.

Цель реформы – перейти от ручного управления, от работы по поручениям, главным образом, поручениям Главы государства к проектной работе. По замыслу «новых старых» или, если угодно, то «старых новых» реформаторов, предлагается создать центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Это должна быть комиссия, которую возглавит Президент, его зам – Председатель Правительства, курировать будет один из вице-премьеров. Его основные функции – повышать эффективность министерств по 5–7 основным ключевым показателям эффективности (KPI) координировать небольшое количество проектов. Главная цель – учить министерства реализовывать проекты. Однако возникает резонный вопрос: должны ли министерства вообще заниматься какими-либо проектами? Как известно в ходе административной реформы был издан Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».[88]88
  СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.


[Закрыть]
Согласно данному нормативному правовому акту федеральное министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Таким образом, в случае реализации так называемой «проектной модели» будет иметь место отход от одного из базовых положений административной реформы, определявшего статус федерального министерства. Вряд ли с таким подходом можно согласиться.

Следует сказать, что политическое решение о переходе к проектной модели государственного управления было принято, когда в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2015 года[89]89
  Российская газета. 2015. 4 декабря.


[Закрыть]
было предложено создать механизм сопровождения значимых проектов. Этим, отметил Глава государства, мог бы заняться специальный проектный офис. Его разработкой было поручено заниматься председателю российского Правительства. В одном из своих выступлений он пояснил, что проектная работа подразумевает жесткие требования к государственному управлению, по сути, переход на новое качество управления. Это максимальная концентрация ограниченных финансовых ресурсов и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. И это четкая координация всех задействованных в этой работе уровней власти, структур и, конечно, человеческого капитала. В конечном счете это и более высокая персональная ответственность.[90]90
  http://government.ru/news/24742/ Дата обращения 03.11.2016.


[Закрыть]

Справедливости ради нужно сказать, что попытка ввести проектное управление (project management) в Российской Федерации не нова и базируется на зарубежном опыте, в частности, опыте Великобритании. Еще в разгар административной реформы, причем в намного более благоприятных для страны экономических условиях второй половины 2000-х годов, поднимался вопрос о переходе на проектное управление. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р,[91]91
  СЗ РФ. 2005. № 46. С. 4750.


[Закрыть]
говорилось не много не мало, а о реализации административной реформы по восьми основным направлениям, одним из которых было «Управление по результатам». Целью реализации данного направления, в частности, являлось внедрение проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Специально отмечалось, что внедрение проектного управления в равной мере важно и для успешного проведения административной реформы и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать, что спустя десятилетие принято решение вновь вернуться к ранее продекларированному, но так и не реализованному в полной мере проектному управлению. При этом вызывает недоумение почему так и не была дана оценка предыдущей попытки ввести проектное управление, не названы персонально те, кто должен ответить почему так произошло. Хочется верить, что сложная экономическая ситуация в стране будет, как это не парадоксально, способствовать успешному внедрению метода проектного управления, по крайней мере в Правительства Российской Федерации, что в условиях ограниченных бюджетных возможностей представляется делом исключительно важным и значимым для страны. Важнейшим здесь, как представляется, является обеспечение той самой «высокой персональной ответственности», о которой говорил российский премьер. Опыт той же административной реформы, а проектное управление, как отмечалось выше, это одно из ее детищ показывает, что обществу, обычным гражданам так и не стали известны те конкретные люди, которые персонально ответственны за то, что после более чем десятилетия административной реформы и реформы государственной службы проблема неэффективности государственного управления и тесно связанная с не проблема коррупции продолжают оставаться остро актуальными. Учитывая данный негативный опыт, видимо стоит специально указать тех, кто персонально отвечает за введение проектного управления. Предусмотреть для них показатели и результативности, а также периодически, например, раз в квартал или в полугодие публично, возможно на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому планированию и приоритетным проектам, заслушивать их отчеты о проделанной работе и достигнутых в ходе нее результатах. Такой подход позволил бы обеспечить должный уровень открытости, а значит и контроля со стороны общества за ходом внедрения проектного управления.

Президентское поручение о создании проектного офиса достаточно оперативно стало проводиться в жизнь. В целях совершенствованию стратегического развития Российской Федерации и реализации приоритетных проектов Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 2016 года № 306 был образован Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.[92]92
  См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2016 года № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам»// СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4459.


[Закрыть]
Его возглавил сам Глава государства. В состав совета вошли тридцать шесть членов, включая его председателя. Также был образован президиум данного Совета в составе двадцати двух членов во главе с Председателем Правительства Российской Федерации. В состав совета и его президиума вошли практически все высшие должностные лица государства. Данное обстоятельство свидетельствует о том значении, которое придает политическое руководство страны внедрению проектной модели в отечественную систему государственного управления. Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не еже одного раза в квартал, а заседания его Президиума – не реже одного раза в месяц.

Правительством Российской Федерации был образован департамент проектной деятельности,[93]93
  Создание в структуре Аппарата Правительства Российской Федерации нового самостоятельного подразделения, в данном случае департамента, юридически оформляется путем издания по этому поводу соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации. Этим распоряжением вносится изменение в распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2004 г. № 520-р (СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1780), которым утверждена структура Аппарата Правительства Российской Федерации. В случае Департамента проектной деятельности Правительства Российской Федерации автору такое распоряжение обнаружить так и не удалось. Более того, есть определенные основания полагать, что данный правовой акт не издавался вовсе. Подтверждением тому служит указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 2016 года № 476 (СЗ РФ. 2016. № 38. Ст. 5534.), в котором должность А. А. Слепнева почему-то названа не иначе, как «заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации – Директор департамента проектной деятельности Аппарата Правительства Российской Федерации». Таким образом, есть основания полагать, что решение о создании «проектного офиса» было принято лишь организационно, но юридически соответствующим образом не оформлено. Такое подход вызывает недоумение.


[Закрыть]
который осуществляет функции федерального проектного офиса. Его директором назначен Андрей Александрович Слепнев,[94]94
  См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 июля 2016 г. № 1418-р «О Слепнева А. А.» // СЗ РФ. 2016. № 28. Ст. 4794.


[Закрыть]
который одновременно стал и заместителем Руководителя Аппарата Правительства. Ранее А. А. Слепнев занимал должность помощника Председателя Правительства Российской Федерации.[95]95
  См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2016 г. № 288-р «О Слепневе А. А.»// СЗ РФ. 2016. № 10. Ст. 1432.


[Закрыть]
Кстати сказать, обществу так и не объяснили, почему выбор пал именно на данного управленца, а также рассматривались ли какие-либо альтернативные кандидатуры и исходя из каких объективных критериев. Таким критерием, как представляется, должна была быть предыдущая результативная деятельность кандидата, которую можно, так или иначе, оценить, предпочтительно в денежном исчислении. К примеру, в условиях сложной экономической обстановки в стране кандидат сумел значительно увеличить чистую прибыль возглавляемого им крупного предприятия. Представляется вполне оправданным поставить вопрос о конкурсном отборе наиболее профессиональной кандидатуры на должность директора департамента проектной деятельности. Приходится признать, что при назначении А. А. Слепнева в очередной раз ответственное кадровое решение принималось кулуарно, «за закрытыми дверями». В современных условиях, когда действует Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[96]96
  СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.


[Закрыть]
и реализуется Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р,[97]97
  СЗ РФ. 2014. № 5. Ст. 547.


[Закрыть]
с таким подходом вряд ли можно согласиться. Хотелось бы напомнить, что согласно указанной Концепции одним из принципов открытости федеральных органов исполнительной власти является принцип вовлеченности гражданского общества, суть которого состоит в обеспечении возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информационного диалога. Думается, данный принцип в полной мере применим не только к федеральным органам исполнительной власти, но и к собственно Правительству Российской Федерации, которое возглавляет единую систему исполнительной власти в нашей стране.

Предусмотрены три заместителя директора департамента проектной деятельности, один из которых одновременно является и начальником отдела. Кроме того, в штате департамента также имеются три должности референтов. В должностной иерархии гражданской службы, установленной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»,[98]98
  СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.


[Закрыть]
эти должности имеют промежуточное положение между должностями начальника отдела и заместителя начальника управления. В департаменте созданы три отдела: 1) отдел планирования и сопровождения приоритетных проектов и программ; 2) отдел мониторинга проектной деятельности; 3) отдел организации проектной деятельности; а также группа делопроизводства.

Департамент проектной деятельности в пределах установленной сферы деятельности обеспечивает:

– нормативное, методическое, организационное и иное обеспечение проектной деятельности Правительства Российской Федерации;

– формирование и ведение перечня приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации;



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10