Коллектив авторов.

Формы и методы государственного управления в современных условиях развития



скачать книгу бесплатно

Выполняя задачи по противодействию чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного и иного рода, органы исполнительной власти выполняют административно-казуальную функцию, в рамках которой выявляют, предупреждают, ликвидирую разнообразные чрезвычайные и другие ситуации природного, техногенного, иного рода, способные причинить или причиняющие вред частным и публичным правам, законным интересам Данная функции органов исполнительной власти, к примеру, связана с выявлением, предупреждением чрезвычайных ситуаций, ликвидацией эпидемий, эпизоотий, пожаров, аварий, наводнений, дорожно-транспортных происшествий[75]75
  ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ, ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и др.


[Закрыть]
и т. п.

Выделяемые административно-правовые функции органов исполнительной власти имеют ряд характерных признаков.

Во-первых, административно-правовые функции органов исполнительной власти в обязательном порядке должны быть закреплены в нормах закона или иного правового акта Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, выделяемые функции реализуются органами исполнительной власти в административно-правовой сфере с участием граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления.

В-третьих, данные функции, по сути, являются специфическим средством достижения целей исполнительной власти, установленных государством в сфере административно-правового регулирования. Осуществляя административно-правовые функции, орган исполнительной власти обеспечивает согласованность действий и решений граждан и организаций, органов публичной власти по соблюдению, исполнению и использованию норм законов и иных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, а также устраняет препятствия, возникающие на пути реализации указанных норм.

В-четвертых, посредством административно-правовых функций органы исполнительной власти решают поставленные государством перед исполнительной властью административно-правовые задачи.

В-пятых, для реализации возложенных административно-правовых функций органы исполнительной власти и их должностные лица наделяются законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или иным нормативным правовым актом государственными (административными) полномочиями. Они представляют собой значительный арсенал прав, которые для них являются одновременно обязанностью по изданию правовых актов, заключению договоров, а также совершению иных действий по обеспечению исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов.

Для уяснения отдельных особенностей административно-правовые функции органов исполнительной власти можно классифицировать их на отдельные виды по ряду специальных критериев.

1. В зависимости от целевой направленности административно-правовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на административно-распорядительные и административно-охранительные.

2. По характеру вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления можно выделить административно-публичные (внешневластные) и административно-служебные (внутриорганизационные и внутрисистемные) функции органов исполнительной власти.

3. В зависимости от значимости решаемых государственных задач можно выделить основные и производные административно-правовые функции органов исполнительной власти.

К основным административно-правовым функциям органов исполнительной власти следует отнести наиболее общие, важнейшие направления деятельности данных государственных органов по осуществлению основных административно-правовых задач исполнительной власти (к примеру, административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное санкционирование, административно-защитная деятельность, административно-юрисдикционная деятельность, административно-казуальная деятельность). Производными административно-правовыми функциями следует считать отдельные виды основных направлений административной деятельности органов исполнительной власти. К примеру, издание нормативных правовых актов Правительства РФ, издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предоставление государственных льгот, выдача лицензий и разрешений, государственная регистрация актов, прав, объектов, проведение проверок государственного контроля и надзора, расследование дорожно-транспортных происшествий и т. д.

4. В соответствии с принципом федерализма административно-правовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на две группы:

1) функции органов федеральной системы исполнительной власти;

2) функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ.

Административно-правовые функции органов федеральной системы исполнительной власти состоят в обеспечении исполнения норм федерального законодательства (Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, иных нормативных правовых актов РФ) на всей территории Российской Федерации. Административно-правовые функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ сводятся к обеспечению исполнения Конституции, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также к обеспечению исполнения конституции (устава), законов и других собственных нормативных правовых актов на территории субъекта РФ.

5. В зависимости от степени унификации административно-правовые функции органов исполнительной власти могут быть типизированными и специализированными.

Например, типизированными административно-правовыми функциями федеральных органов исполнительной власти являются предусмотренные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и реализуемые федеральными органами исполнительной власти независимо от сферы их деятельности. К примеру, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом. К специализированным административно-правовым функциям федеральных органов исполнительной власти следует отнести, к примеру, административно-правовые функции, осуществляемые в отдельных формально определенных сферах административно-правового регулирования: в сфере внутренних дел, юстиции, иностранных дел и др.

Предложенный подход к пониманию цели, задач и функций исполнительной власти, раскрывает особенности административно-правовой природы данной ветви государственной власти в Российской Федерации и поэтому может быть использован при разработке долгожданного законопроекта, устанавливающего единые исходные начала организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в административно-правовой сфере.

1.3. Административно-правовые отношения в сфере исполнительной власти

Государственное управление, являясь комплексным экономико-политическим явлением, материализуется, получает социальную определенность через ряд взаимосвязанных, но самостоятельных правовых институтов, среди которых форма правления, представительная власть, законодательство, судебная система, государственное устройство, прокурорский надзор, исполнительная власть. Все они в совокупности призваны и предназначены для осуществления государственного управления в широком смысле.

Наделение исполнительной власти функцией монопольного управления экономическими, социальными, политическими процессами, текущими в стране означает потерю другими структурными элементами механизма управления самого смысла существования, превращение их в атрибутивные институты для «внешнего употребления». Такое положение вещей сложилось в частности, в результате государственного переворота 1917 года, результатом которого стало долгий период превалирования исполнительной власти над всеми другими государственными институтами. Правительство (Совет народных комиссаров и Совет Министров) было поставлено не только выше всех других органов государственной власти, но и над ними. Оставляя в стороне отдельную научную задачу исследования способов и форм осуществления подобной организации власти, отметим, что именно это приводило и приводит к неверному выводу о тождественности государственного управления и исполнительной власти. Причина этого, по мнению М. П. Петрова в том, что «Российская правовая политика в административной сфере… сохраняет черты излишне сильного административного влияния, авторитарности и политической конъюнктуры, что имеет внешнее выражение в гиперцентрализме и псевдомократическом характере власти, концентрации и централизации исполнительной власти, декоративности принципа разделения властей…».[76]76
  М. П. Петров. Исполнительная власть и общество в условиях реформы. Саратов 2009. С. 58.


[Закрыть]
По нашему глубокому убеждению, исполнительная власть должна рассматриваться только в системе взаимодействия с другими институтами власти – Президентом, Федеральным собранием, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, властью и полномочиями субъектов федерации. Кабинет министров РФ – прежде всего орган власти, ответственный за организацию, юридическое и финансовое обеспечение выполнения актов других органов власти – федеральных законов, указов Президента, международных договоров, действующих на территории РФ, судебных решений. Именно для осуществления этой главной задачи по Конституции РФ Кабинет Министров наделяется собственными полномочиями и функциями, в том числе по руководству всей системой органов исполнительной власти – министерствами, агентствами, службами, надзорами, находящимися в ведении Правительства РФ. Полномочия Кабинета Министров РФ, таким образом, состоят как минимум из двух крупных пакетов – по руководству нижестоящими органами исполнительной власти и по организации правоприменительной деятельности и актов, принятых другими органами государственной власти.

При всей условности подобного деления функций Правительства РФ, необходимо подчеркнуть, что от качества организационной работы по исполнению принятого федерального закона, указа Президента, ратифицированного международного договора во многом зависит эффективность государственного управления в целом. Стало например, печальной традицией отсутствие соответствующих подзаконных актов, утверждаемых Правительством РФ на момент введения в действие того или иного федерального закона. Если принять во внимание, что до 80 % всех принимаемых федеральных законов инициируется самим Правительством, то разрегулированность отношений по линии «Кабинет Министров – Федеральное собрание» – самый лояльный вывод из сложившейся ситуации. Но возможно и другое предположение – федеральные законы не должны содержать указаний на необходимость принятия тех или иных подзаконных актов, а их разработка и принятие относится к обязанностям и ответственности правительства как органа власти, обладающего всей информацией о потребностях, вызываемых принятием нового закона в подзаконных актах в зависимости от потребностей практики.

При более широком взгляде на проблему становится весьма заметным, что несмотря на коренную реконструкцию социально-экономического строя в России в конце прошлого столетия до сих пор жива традиция понимания Правительства как «квази-законодательного» органа, принимавшего основополагающие для жизни всей страны акты либо самостоятельно, либо совместно с ЦК КПСС. В современной юридической литературе исполнительная власть нередко наделяется функцией первичного правового регулирования социальных и экономических отношений, а само правовое регулирование – рассматривается как цель деятельности системы органов исполнительной власти.

В пределах концепции, реализованной принятием Конституции РФ, отдельной сферой правового регулирования является организация деятельности системы органов исполнительной власти. Эту функцию выполняет Правительство РФ, министерства РФ, исполнительные органы общей компетенции субъектов федерации. Что же касается сферы экономики и сферы социально-культурного строительства роль исполнительных органов состоит в организации воплощений законов, указов Президента и ратифицированных международных договоров в правоприменительную практическую деятельность подведомственных органов и организаций. Соответственно, органы исполнительной власти выступают реципиентами как самого закона, указа, договора – как его адресаты, так и управленческого воздействия по поводу реального исполнения этих актов. Именно в этой сфере, а именно в сфере взаимоотношений органа исполнительной власти и организаций, учреждений, объединений граждан и граждан как таковых и осуществляется исполнительная власть и применяются различные методы ее реализации.

Как бы ни были совершенны, точны и императивны акты управления системой исполнительных органов, только конечный их адресат – низовой орган («полевая» исполнительная структура) обладает всем набором функций и полномочий исполнительного характера; он же является подконтрольным субъектом для вышестоящих органов, истцом и ответчиком по вопросам, требующим судебного разбирательства и т. д.

Важной тенденцией совершенствования аппарата управления, проявившейся в связи с проведенной в 2004 году административной реформой, стало выступление органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта, с определенной долей автономией воли, с установленными законом пределами дискреции и компетенцией. Сыграло свою роль развитие судебного и административного законодательства, направленного на судебную защиту прав граждан и организаций. Органа исполнительной власти, еще недавно пользовавшегося почти полным иммунитетом от судебного преследования, стали его терять по многим аспектам своей деятельности. Здесь не только прецеденты «шумных» дел с пожаром в «Серой лошади» или аварий теплохода «Булгария», но и многочисленные случаи привлечения к административной и имущественной ответственности исполнительных органов и их должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела, энергетики, экологии, налогообложения, санитарного надзора и т. д.

Логическим следствием этого процесса, который еще не закончился, является отказ теории и практики от отождествления органа исполнительной власти с государством. Последнее возможностями своей законодательной власти определяет права и обязанности органа исполнительной власти, а силами прокуратуры и суда осуществляет общий и судебный контроль за его деятельностью, включая возможное привлечение к юридической ответственности. Из простой, даже наивной констатации того, что орган исполнительной власти не есть государство, вытекают достаточно серьезные вопросы и важнейший из них – о правовой природе компетенции органа исполнительной власти.

Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий. В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.

Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».

Нередко поведение управляемого именуется подчинением. Самым авторитетным косвенным определением подчинения служит норма, содержащаяся в ст. 2. Гражданского Кодекса, исключающая применение гражданского законодательства к административным, налоговым, бюджетным и иным отношениям, основанных на административном или ином властном подчинении. Полагаем, что в данном случае произошло неосновательное расширение существа подчинения как способа фиксации алгоритма взаимоотношений двух и более правосубъектов, связанных между собой служебными отношениями особого вида – военной и приравненной к ней государственной службой. Для этих отношений, и только для них, законодательно сформирован особый правовой режим, основанный на безусловном исполнении приказа командира (начальника), предельном ограничении самодействия подчиненного субъекта, строгой иерархии управленческой вертикали, особых формах ответственности за нарушение правил службы и другими специфическими чертами. Для правового положения подчиненного характерно пребывание в состоянии дисциплины – системы особых требований к правосубъекту, начинающихся с соблюдения формы одежды и кончающихся готовностью пожертвовать здоровьем и самой жизнью для достижения поставленной командиром или начальником цели…

Отдавая должное правовому режиму подчинения и связанной с ней дисциплины, мы должны воздержаться от необоснованно широкого понимания и распространения на всю область административно-правового регулирования. Будучи потаенной мечтой всех тоталитарных правителей, подчинение охватывает только относительно узкий сектор административного регулирования, вне пределов которого действует другой алгоритм взаимодействия управляющего и управляемого, предполагающий явно видимый предел воли носителя исполнительной власти, равно как и гарантии защиты прав и интересов управляемого от незаконного или необоснованного управленческого воздействия. Круг этих гарантий весьма широк и разнообразен. Достаточно упомянуть лишь некоторые, такие как судебные обжалования актов органов управления, освобождение от ответственности за неисполнение незаконных указаний и требований, имущественная ответственность органа управления за ущерб, причиненный незаконными действиями гражданам и организациям.

1. Представляется, что социально-экономическая формация, заложенная в своей основе в 1917 году и предполагавшая построение общества по новым принципам, включая, конечно же и новые механизмы управления, в последующем своем развитии восприняла исторический опыт государственного управления в царской России как некий постулат, нуждающийся в совершенствовании, улучшении использования в интересах трудящихся, но не подлежащий изменению в своей первооснове. Новая социалистическая власть, приложившая фантастические усилия к недопущению реставрации самодержавного режима, в сущности сама шаг за шагом шла по пути реставрации. При этом многие нововведения превзошли способы управления, использовавшиеся царским режимом. Здесь достаточно упомянуть создание системы наркоматов по всем без исключения отраслям народного хозяйства и административного подчинения этим наркоматам всех государственных предприятий,[77]77
  Постановление ЦИК и СНК СССР об организационных мерах в области советского и хозяйственного строительства от 14 апреля 1934 г.


[Закрыть]
что придало народному хозяйству страны статус административно-командной экономики.

2. Употребляя термин «реставрация» мы должны превзойти идеологические маневры новой социалистической власти и обратить внимание на ее (власти) стремление к авторитарному управлению, в основе которого лежит единовластие назначенного администратора, предоставление ему весьма широких полномочий монопольного типа и подчинение этому администратору всех управляемых. Последние, как правило, лишаются возможности какого бы то ни было выбора в режиме своей самодеятельности, кроме как находиться в подчинении. От тиранического управления этот режим отличается только наличием у подчиненных неких гражданских прав и свобод.

Если в период между завоеванием власти и ее государственно-правовым управлением использование авторитарных методов управления, репрессий, конфискаций и всего того, что мы ассоциируем с революцией вполне оправдано, то в неизменности этой политики в дальнейшем сквозит приверженность к авторитаризму в принципе, а не только, как писал К. Маркс, видя в насилии «повивальную бабку истории».

Неизбежно встает вопрос – является принуждение юридического или физического лица к подчинению, а через него к действиям, требуемым в целях публичного управления или принуждение к подчинению – распространенный, но не единственный способ управления?



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10