Полиция России. История, законы, реформы

скачать книгу бесплатно

Полиция России. История, законы, реформы
И. Т. Тарасов

В. С. Чижевский

С 1 марта 2011 года вступил в силу Закон Российской Федерации № 3-ФЗ «О ПОЛИЦИИ». Принятию закона предшествовало полугодовое всенародное обсуждение. В настоящее время, огромный интерес представляет 200-летние отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции. Полиция, с этим названием и как учреждение, возникла впервые в России в 1718 г. и просуществовала до 1917 г.

В книге известного российского правоведа И. Т. Тарасова «Полиция в эпоху реформ» освящена деятельность городской, уездной, губернской, жандармской полиции, вопросы ответственности полиции, основные предложения по реформированию полиции, представлен исторический очерк возникновения и развития полиции до эпохи реформ.

В настоящее издание включены основные законы, регулировавшие деятельность российской полиции до 1917 г., текст закона «О полиции» № 3-ФЗ, а также семь Указов Президента, каждый из которых связан с началом действия нового закона и имеют непосредственное отношение к деятельности МВД РФ и организации полиции.

Для сотрудников полиции, прокуроров, адвокатов, судей, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и всех, кто интересуется российской правоохранительной системой.

И. Т. Тарасов

Полиция России. История, законы, реформы

© B. C. Чижевский, составление, редакция 2011

© «Книжный мир», 2011

Вступление

В четырех статьях, напечатанных в журнале «Юридический Вестник» за 1884 г., я сделал попытку указать на главнейшие моменты в историческом развитии русской полиции, как правительственного учреждения, со времени возникновения ее в 1718 г. до реформ прошлого царствования. Прогрессивное начало в истории этого учреждения за указанный период времени обнаружилось особенно рельефно в развитии соотношения между полицией и юстицией, вследствие чего различные фазы этого соотношения, в их прогрессивной последовательности, и положены были в основании деления всего периода на следующие четыре эпохи:

1) эпоха смешения полиции и юстиции, 1718–1775 гг.;

2) эпоха попыток к разграничению полиции и юстиции и отделения последней от администрации, 1775–1802 гг.;

3) эпоха выделения из суда расправы и отождествления последней с полицейским судом, 1802–1826 гг.;

4) эпоха выделения полицейского суда из расправы, 1826–1858 гг.

Следя шаг за шагом за прогрессивными изменениями в соотношении между полицией и юстицией, в связи с историческим развитием первой, нельзя было не заметить в то же время тех условий, которыми определялось это развитие и которые порождались, главнейшим образом, двояким воззрением законодательства на созданное и развиваемое им новое учреждение в общем строе государственного управления. С одной стороны, законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений, причем число таких задач множилось чрезвычайно и в состав их входило немало задач совершенно фантастических, неудобоосуществимых. С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, приложимую к самым разнообразным задачам и чрезвычайно пригодную к уврачеванию всякого рода внутренних недугов. Как при определении задач полиции, так и при определении значения ее, оба воззрения были неоднократно формулированы законодательством до того ясно, что в господстве их в течение всего вышеуказанного периода времени не может быть никакого сомнения: оба воззрения были как бы вожжами, которыми законодательство направляло бег полиции.

В инструкции 1719 г. Петр I предписывает земским комиссарам «возможно и пристойно в своем уезде стараться, чтобы подданные при всех случаях страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям, тако ж к подданейшей верности и покорности Его Царскому Величеству обучены и наставлены были, тако ж, чтоб они своих детей в таких добрых порядках воспитали, и сколь возможно читанию и письму обучали». В регламенте, данном главному магистрату в 1721 г., говорится о полиции, что «оная соспешествует в правах и правосудии; рождает добрые порядки и нравоучения; всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных; непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу; чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей; города и в них улицы регулярно сочиняет; препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой; предостерегает все приключившиеся болезни; производит чистоту по улицам и в домах; запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих; защищает вдовиц, сирых и чужестранных; по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Екатерина II, определив в большом наказе задачу полиции словами «благочиние или порядок в государстве», что «как установление сего правления (т. е. полиции), намерение и конец есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления». «Полиция приводит к жизни по учрежденным в обществе правилам», причем «уставы сея части суть совсем другого рода от прочих гражданских законов». Полиция снабжается властью, удерживающей «в почтении сию часть правительства, и в повиновении оному всех прочих сограждан», и, «где пределы власти полицейской кончатся, там начинается власть правосудия гражданского». В учреждении о губерниях и в наказе управы благочиния законодательница вменяет полиции в обязанность сохранение благочиния, добронравия и порядка, и чтобы предписанное законами полезное повсюду исполняемо и сохраняемо было, причем полиция должна была «с пути сошедшему указывать путь», наблюдать, чтобы «муж прилепился к своей жене» и т. п. Управе благочиния предписывалось, между прочим, «ежедневно приступать к рассмотрению дел, по каждой части, касательно убогих, вдов и сирот, потом неимущих, тяжущихся с богатыми и знатными». В круг обязанностей старшин и старост в казенных селениях входило, между прочим, отвращение жителей от худых толков, наблюдение за тем, чтобы дети отдавались в школы, защита жителей от обид, воспрепятствование дроблению семейств, наблюдение, чтобы жили дружно и не чинили обид, предотвращение случаев вытравления плода и детоубийства, попечение о сиротах, увечных и т. п. Приказные и выборные по учреждению об императорской фамилии должны были, между прочим, толковать, вразумлять и научать, что до добронравия и пользы поселян относится, поддерживать церковное благочестие, предостерегать о благочинии гражданском, иметь над вдовами и сиротами, равно как над ленивыми и нерадивыми, опеку и лично надзирать за их хозяйством.

Александр I в самом начале своего царствования высказался категорически, что «дела и спокойствие обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест, и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения». Полиция считается «одной из действительнейших частей управления», а между предметами ее «земское благоустройство наипаче должно быть уважено». «Приучите обывателей, – говорится в инструкции саратовскому губернатору, – видеть в сем (т. е. полицейском) действии правительства не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность, тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема». При Александре же сделана была попытка учредить особое министерство полиции, в котором сосредоточились все полицейские дела. Но, с одной стороны, разнородность, множественность и случайность задач этого учреждения, как результат условий исторического развития их, и, с другой стороны, господство воззрения на полицию не столько как на учреждение, сколько как на известную «благодетельную» форму действия, никоим образом не могли содействовать успеху этой попытки: министерство полиции исчезло бесследно после кратковременного болезненного существования.

Наконец, при Николае I, законодатель, как бы изверившись в способности общей полиции оправдать возлагавшиеся на нее лучшие надежды, учреждает «высшую полицию» – III Отделение, на которое в особенности распространяется господствовавшее воззрение на полицию вообще как на складочное место для наиболее «деликатных» задач государства и как на особую «утонченную» форму действия. Шефу жандармов и подчиненным ему чинам поручается осушать слезы несчастных, защищать слабых от сильных, предупреждать и пресекать все злоупотребления, добрыми внушениями стараться поселить в заблудших стремление к добру и вывести их на путь истины, доводить глас страждущего человечества до престола царского, беззащитного и безгласного гражданина ставить под Высочайшую защиту Государя Императора, отличать скромных верноподданных и должностных людей, совершенно бедных или сирых, живущих без корысти одним лишь жалованьем, и т. п., причем определение формы и пределов власти этой полиции предоставлено было ее прозорливости и благородному благоусмотрению, «ибо невозможно предначертать правила, которыми она должна руководствоваться».

Оба эти воззрения параллельно сопутствовали полиции в ее поступательном движении, однако исторические судьбы их неодинаковы.

Воззрение на полицию преимущественно как на известную форму действия, то усиливаясь, то ослабевая, устояло до сих пор перед напором враждебных ему элементов и в новейшее время проявило себя с особенной силой, причем, как мы укажем в заключении нашего исследования, оно повлияло в сильнейшей степени на судьбу почти всех реформ прошлого царствования и на реформу полиции в особенности. Благодаря этому воззрению, в обществе и отчасти даже в правительственных сферах установились некоторые совершенно превратные понятия о полиции, вследствие чего, например, словами «полицейские меры» у нас заведомо и всегда определяются исключительно только меры превентивные, репрессивные или вообще принудительные, между тем как те же слова в переводе на любой иностранный язык отнюдь такого исключительного значения не имеют, определяя собою не только меры отрицательные, но и положительные, т. е. вообще меры, направленные к достижению общего блага. Благодаря этому воззрению, у нас до сих пор не усвоено и не применено на практике то основное положение, что принудительная власть отнюдь не составляет исключительного присвоения только ей этой формы исполнения, необходимой, в сущности, всем органам управления, будут ли они правительственными или общественными, снабжена у нас непомерно интенсивной властью, несоответствующей значению полиции, как учреждения, ведающего одну только безопасность. Наконец, благодаря все тому же воззрению, наша полиция поставлена в совершенно ложное положение, которое не может не оказывать отрицательного влияния на взаимные отношения между ею и обществом.

Что же касается воззрения на полицию, как на складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол, то оно шло, развиваясь до неудачного опыта учреждения министерства полиции, когда впервые зародилось сомнение в правильности такого воззрения. Но, как указывает факт учреждения III Отделения в качестве «высшей полиции», долженствующей предупреждать и пресекать всякого рода отрицательные явления в общественной и даже частной жизни, сомнение это было мимолетное и уступило свое место новому господству все того же воззрения. Однако и III Отделение далеко не оправдало возлагавшихся на него надежд, вследствие чего господствовавшее воззрение на полицию было опять поколеблено, и с этого времени законодательство начинает искать новых путей к достижению тех же задач, и этими-то поисками ознаменовывается вся та эпоха в истории русской полиции, которая послужила нам предметом исследования. Начиная с 1858 г., законодательство стремится посредством целого ряда реформ достигнуть того «общего благополучия», которое должна была дать полиция, но не дала. Крестьянской реформой уничтожается могущественное орудие для «порабощения слабых сильными»; преобразование сельского, земского и городского самоуправления направлено было к водворению «благосостояния и спокойствия всех сословий»; реформой суда пытались приблизиться к идеалу «совершенного правосудия»; коренным же улучшением устройства полиции имелось в виду обеспечить «безопасность».

Не произнося приговора над реформами минувшего царствования по существу, мы можем тем не менее теперь, по прошествии более чем 20 лет со времени начала преобразований, имея в виду цели правительства, средства к осуществлению их и достигнутые результаты, подвести итог этой преобразовательной деятельности в отношении к полиции, рассматриваемой не отдельно, а в связи с общим строем государственного управления.

Сельское самоуправление, построенное на сословных началах и при полной обособленности от более интеллигентного слоя общества, никоим образом не могло сохранить своей самостоятельности и естественно должно было подпасть влиянию местной администрации, чему в значительной степени содействовали еще и позднейшие частные отступления от начал положения 19 февраля. Введением земских учреждений 1864 г. компетенция полиции претерпела значительное сокращение, так как вся хозяйственно-распорядительная часть, ведавшаяся ею, отошла к земству. Но, возложив на земство чуть ли не универсальные задачи по местному благоустройству, закон не снабдил его необходимой для осуществления этих задач принудительной властью, оставшейся исключительным достоянием полиции, вследствие чего явилось крайне странное несоответствие между целями и средствами к достижению их, а ближайшим результатом такого несоответствия было совершенно несправедливое обвинение русского общества в «незрелости», в бессилии «оправдать надежды правительства». Более интимная связь преобразованного в 1870 г. городского самоуправления с полицией выразилась сколько-нибудь реально лишь в том, что на городскую казну возложены были расходы по содержанию полиции. Но, обременяя городской бюджет крупной статьей расхода по содержанию полиции и лишая в то же время городское общество сколько-нибудь действительного влияния на состав и организацию полиции и контроля над ее деятельностью, реформа содействовала более разобщению этих двух сфер, нежели их солидарности, столь необходимой для целей городского благоустройства.

Достижение целей правосудия обусловливалось по мысли законодателя как фактическим, так и юридическим отделением судебной власти от административной, полной независимостью суда от администрации. В судебной реформе однако же допущены были некоторые отступления от этого начала, так как, с одной стороны, вся область так называемой административной юстиции была оставлена по-прежнему главнейшим образом в руках активной администрации[1 - Положение и значение 1-го департамента правительствующего сената, в качестве высшего в империи административного судилища, было как бы упущено из виду судебной реформой, не коснувшейся этого чрезвычайно важного судебно-административного учреждения.], с другой же стороны – предание должностных лиц суду за преступления по службе также по-прежнему обусловливалось предварительным согласием их начальств. Тем не менее, не взирая на эти отступления от принципа, судебная реформа 1864 г. внесла в наши суды существеннейшие улучшения, устранив, между прочим, полицию от отправления правосудия и участия в следственном производстве, причем за полицией оставлено только производство дознаний. Но, к сожалению, неопределенное отношение полиции к судебным властям, остававшееся слишком долго не урегулированным, породило между обоими ведомствами такого рода антагонизм, который не мог не отразиться самым невыгодным образом на всей следственной части. Еще более пагубное значение имел закон 19 мая 1871 г., возложивший на жандармских чинов производство дознаний по политическим преступлениям, с предписанием руководствоваться при этом правилами, установленными для предварительных следствий. Такое отождествление дознания с предварительным следствием, сделанное, конечно, для большего уяснения жандармским чинам существа новой обязанности их, шло однако же решительно вразрез с духом судебных уставов, тем более, что затем самое понятие о политических преступлениях было расширено и чины прокурорского надзора приобщены были к делам, производившимся административным порядком.

Рядом с преобразованием общественного самоуправления и суда шла деятельная реформа полиции, как органа безопасности. Реформа эта, задуманная первоначально в весьма широких размерах, скоро приняла однако довольно одностороннее направление. Внимание правительства сосредоточилось почти исключительно только на увеличении личного состава полиции и на усилении полицейской централизации; по крайней мере, в этом именно направлении получились результаты вполне осязательные. С упразднением городских полицейских кварталов городская полиция приобрела возможность действовать быстрее и интенсивнее; учреждение градоначальства поставило столичную полицию в более непосредственную связь с центральной администрацией; господствовавший прежде дуализм между городской и уездной полициями устранен был объединением их в одном уездном полицейском управлении. Рядом с этим произошло как бы повышение чином главных представителей полиции в сфере местного управления. Исправник, поставленный во главе уездной полиции, будучи лишен своего сословного характера, получил значительное приращение власти в качестве члена уездных по крестьянским делам и по воинской повинности присутствий и превратился как бы в маленького губернатора. В то же время губернаторская власть, сделавшись более интенсивною вследствие реформы губернских правлений на началах централизации и вследствие права издавать обязательные постановления, стала приближаться к типу власти генерал-губернаторов. Эти же последние, получая постоянное приращение власти в целом ряде узаконений, были наконец облечены положением об охране чуть ли не диктаторской властью в управляемой ими области, причем высшее свое объединение вся эта областная централизация нашла в министерстве внутренних дел, в котором сосредоточились и все функции жандармской полиции, утратившей свое обособленное и самостоятельное положение после упразднения III Отделения.

Подводя итоги полицейской реформы, мы можем без колебания сказать, что значительное сокращение компетенции полиции не только не ослабило последней, но она вышла из эпохи преобразований с более интенсивной и централизованной властью; если же принять во внимание полномочия, предоставленные ей положением об охране, то придется признать, что она получила возможность в небывалых до сих пор размерах воздействовать на юстицию и на общественное самоуправление. Подобный исход широко задуманной реформаторской деятельности мог бы, при нормальном течении государственной жизни, привести к заключению, что законодатель, отступившись принципиально от намеченной им программы, решился достигнуть иного рода средствами целей государственного благоустройства, безопасности и правосудия. Но целый ряд слишком памятных событий делает более вероятным иного рода предположение, а именно – что правительство, не отказываясь от основных начал своей преобразовательной деятельности, увидело себя вынужденным, ввиду чрезвычайных обстоятельств, сосредоточить все свое внимание и всю интенсивность своей власти на целях государственной безопасности, временно принося этому в жертву все прочие цели государственного управления. Если предположение это находит себе полное подтверждение в том, что отступления от реформ прошлого царствования идут параллельно с проявлениями революционной деятельности известной партии, то, с другой стороны, все усиливавшаяся деятельность эта, завершившаяся в страшный день 1 марта, столь же недвусмысленно доказывает, что в существующей организации нашей высшей и низшей полиции коренятся существеннейшие недостатки, которыми и обусловливается резкое несоответствие между громадностью затрачиваемых средств и сравнительной бедностью достигаемых результатов.

Обилие правительственных агентов, при дружном взаимодействии всех их и при строгом контроле центральной власти, служит, конечно, весьма действительным средством для энергического проведения мероприятий правительства. Но такое же самое изобилие агентов, при недостаточно строго определенной компетенции каждого из них, приводит неизбежно к взаимным столкновениям, противодействию или полному бездействию власти, что в свою очередь порождает необходимость в новом увеличении личного состава и в еще большей централизации, при столь же мизерных результатах. Кроме того, непомерное увеличение личного состава всевозможных полиций, обременяя государственную казну непосильным расходом, препятствует правительству установить сколько-нибудь достаточное содержание для огромной армии низшего служебного персонала, и, ухудшая неизбежно качество его, делает столь необходимый в данном случае контроль совершенно иллюзорным. Между тем, активное участие общества в заботах правительства о государственной безопасности представляется бесспорно одним из самых надежных средств для достижения цели. При правильном течении государственной жизни оно имеет всегда самое благотворное воспитательное значение для общества, а в эпохи кризисов оказывает неоценимые услуги правительству. Тогда как требование этого содействия, обращенное ко всем классам общества только в виде крайней, чрезвычайной меры, а к низшим классам – в виде постоянной и притом безвозмездной натуральной повинности, разумеется, может дать только весьма скудные или даже сомнительные результаты.

Исключительные обстоятельства требуют, без сомнения, и мер исключительных. Учащенные государственные преступления, принявшие в позднейшее время как бы стихийный характер, заставили в Западной Европе обратить особое внимание на сыскную полицию. Вполне заслуженной известностью пользуется в этом отношении английская сыскная полиция, успешная деятельность которой в значительной степени обусловливается ее популярностью. В глазах общества она отнюдь не имеет одиозного характера, так как ей не присвоена судебная власть, предоставленная же ей принудительная власть обставлена всеми необходимыми гарантиями для правильного пользования ею, причем от возможных со стороны этой полиции промахов общество вполне обеспечено правильным судебным процессом. У нас же есть тайная политическая полиция, не обладающая преимуществами хорошей сыскной полиции и притом осужденная действовать среди таких препятствий, от которых правильно организованная сыскная полиция может быть совершенно свободна. Среди этих препятствий первенствующее место принадлежит той карательной власти, которою облечена тайная полиция и которая не только не содействует предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, но является весьма существенной помехой, так как вселяет в гражданах тревогу и лишает полицейскую деятельность того общественного сочувствия и той общественной поддержки, без которых, в сущности, полиция бессильна сколько-нибудь полно удовлетворять своему назначению.

Все вышесказанное не оставляет, кажется, никакого сомнения в том, что судьбы реформ прошлого царствования были теснейшим образом связаны с ходом преобразования полиции, а потому все ошибки в новой организации полиции не могли не отразиться более или менее отрицательно на ход реформ и на достигнутых ими результатах. Задача нашего исследования и заключается именно в том, чтобы научно обосновать это положение и указать на эти ошибки, с устранением которых реформы прошлого царствования неизбежно дадут более положительные результаты.

Отдел I. Записки, мнения, предложения, проекты и высочайше утвержденные положения, касавшиеся реформы полиции

Прошлое царствование застало русскую полицию в крайне неудовлетворительном состоянии, что, ввиду обширной судебной власти, предоставленной ей, не могло не отражаться весьма пагубно на течении дел не только собственно полицейских, но и судебных, причем судоустройство и судопроизводство, в свою очередь, не удовлетворяли основным условиям для правильного отправления правосудия. Явление это не могло ускользнуть от внимания высшего правительства, воодушевленного гуманными и прогрессивными целями. Встрепенувшееся общество также перестало быть безучастным созерцателем тех прискорбных явлений в общественной жизни, которые были прямым порождением жалкой полиции. Сама полиция как бы утратила чувство собственного достоинства в сознании своей негодности. Название «полицейский» было бранным словом.

В сравнительно короткий промежуток времени появляется значительное число общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями и комиссиями, а также и отдельными лицами[2 - Сенатор Я. А. Соловьев свидетельствует в своих интересных записках о крестьянском деле в 1858–1859 гг. о том сильном возбуждении общественного внимания, которое вызвано было всяческими предложениями об уездных управлении и полиции.]. По воле Государя учреждена была особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений; в состав этой комиссии вошли лучшие представители бюрократии того времени. Наконец, самою законодательною властью преподаны были в 1858 и 1859 гг. основные начала реформы полиции, приступая к этому делу снизу, с уезда[3 - Преобразование полиции снизу, с уезда, предпринято было правительством после предварительного обсуждения вопроса о том, в какой мере такое преобразование выполнимо до реформы губернских учреждений? На этот вопрос последовал утвердительный ответ, с указанием, между прочим, на опыт: уездная полиция была преобразована в 1838 г., а губернское правление – в 1845 г. Лица, решавшие этот вопрос, полагали, что скорее трудно сделать наоборот, равно как невозможно преобразование полиции без реформы судебной части, и обратно.].

Какие же пожелания, стремления и реформенные политико-административные программы выражались во всех этих многочисленных записках, предложениях и проектах, стремившихся оживить, упорядочить и облагородить русскую полицию?

В апреле месяце 1858 г. представлена была записка об устройстве сельского, уездного и губернского управлений. Сельское управление предполагалось составить из:

1) мирского схода большого, собирающегося несколько раз в году, причем решения его по некоторым предметам должны были поступать на утверждение вотчинного начальства;

2) мирского схода малого – для решения маловажных дел;

3) сельского старосты, ведающего сельскую полицию и подчиненного вотчинному начальству;

4) вотчинного начальника в лице помещика или управляющего;

5) станового суда.

В этой же записке указано было на необходимость учреждения в уездах должности следственных приставов. Псковский губернатор писал в 1859 г., что с предполагаемым образованием уездного управления, при достаточном обеспечении всех полицейских чиновников и служителей, полиция, не сомнения, будет постепенно идти вперед и в нравственном, и в служебном отношении; но бесспорно также и то, что при всем том нельзя оставить ее без надлежащего руководства и надзора, а потому «губернатору следует дать для этой цели особых чиновников по особым поручениям». Могилевский губернатор находил существенный недостаток в раздроблении обязанностей внутренней стражи (так называл он всю полицию) между тремя ведомствами (т. е. сельской полицией, уездной и жандармерией), вследствие чего нет единства в распоряжениях, происходят столкновения между отдельными лицами и учреждениями и, наконец, совершается «излишняя трата средств и труда чрез употребление для одной и той же цели нескольких лиц, вместо одного». Министр внутренних дел полагал, что главнейшее достоинство благоустроенной полиции заключается в быстроте распоряжений и быстроте исполнения приказаний непосредственного начальства, а потому коллегиальное начало неуместно в применении к полицейскому управлению[4 - Не отрицая необходимости сосредоточения личной власти в полиции больше, нежели в прочих частях администрации, некоторые полагали однако, что и тут коллегиальный элемент может быть не бесполезен, и в деле полиции следовало бы воспользоваться общественными силами и частью даже выборным началом, так как «не надо упускать из виду то важное соображение, что полиция существует и в интересе общества вообще и каждого частного лица в особенности, и что учреждается она для оказания им в нужных случаях защиты и исполнения их законных требований».]. Министры юстиции и внутренних дел составили предложение о необходимости изъять из ведения губернских правлений наблюдение за ходом арестантских дел. Во многих проектах сделано было указание на ничтожность тех средств, которые предоставлены полиции, сравнительно с разнородностью круга ее деятельности и множеством предметов ее ведомства; равно как обращалось внимание правительства на положение сословных депутатов в строе полиции, которое, представляясь «совершенно ничтожным», вызывает только излишний расход по содержанию их. Относительно полицейских обязанностей и полицейской власти, предоставленных некоторым сословным управлениям, высказывалось мнение, что «следовало бы, в видах единства полицейских мер и действий, все такие обязанности в отношении особых сословий предоставить исключительно общей полиции, подчинив ей в этом отношении помянутые органы. Что же касается особых полиций, каковы горная, карантинная, дворцовая, военная, морская, духовная, судоходная, торговая и железнодорожная, – если такие управления имеют в исключительном своем заведывании определенную территорию (карантин, лагерь, крепость, порт, монастырь и т. п.) и свою особую полицию, учрежденную силою особых узаконений, на равных правах с общей полицией, – то, конечно, в таких местах общая полицейская власть не может вмешиваться во внутренние распоряжения и полицейские меры тех управлений; но на практике часто бывают случаи, что какое-нибудь особое управление, не имея ни своей особой полиции, ни изъятия по закону из подчинения общей полиции, считает между тем свое помещение чем-то вроде древних убежищ. Так, например, министерство путей сообщения, ссылаясь на то, что в положении о железных дорогах сказано, что местные приставники и распорядители по железным дорогам должны извещать начальников и офицеров полицейских управлений о всяком важном, в полицейском отношении, происшествии на пути или станции и оказывать по требованию жандармских чинов законное им содействие, – выводит из этого безусловное заключение, что и дознания об этих происшествиях должны производиться офицерами полицейских управлений железных дорог. Все это неверно, ибо полиция должна знать обо всем, а в особенности о важных происшествиях, и знание это полиции не может быть только пассивным; в противном случае, допуская что-либо подобное для железных дорог, надлежало бы также допустить это и для сообщений почтовых, пароходных и т. п. Таким образом общая полиция потеряла бы всякое значение власти, охраняющей общественный порядок и благочиние. Предоставить же это участие исключительно полицейско-административному управлению железных дорог, значило бы сделать администрацию последних как бы судьею в своем собственном деле, вследствие чего интересы частных лиц не были бы достаточно гарантированы. Вообще в этом отношении нужно принять за принцип, что при охранении общественного порядка и безопасности полиция не может и не должна быть стесняема никакими изъятиями и привилегиями; одно изъятие неизбежно, это – дела иностранных посольств и лиц». Указывалось еще на ненормальное положение исправников и становых, которые представляют собою начальство без правильно организованной исполнительной силы; – на необходимость усилить власть полиции и дать ей надлежащий простор и самостоятельность, при возможно более точном определении порядка ее действия, дабы сделать эту усиленную власть законной и чуждой произвола; – на бесполезность особых присутствий, под названием временных отделений; – на необходимость учреждения конных полицейских команд; – и вообще на другие недостатки или пробелы в законодательстве, определяющем организацию полиции, предметы ее ведомства и пределы власти.

Относительно пределов власти полиции некоторые проекты требовали более точного определения их, объясняя недостатки законодательства в этом отношении, с одной стороны, чрезвычайною разнородностью дел полиции, с другой – условиями, при которых определялись обязанности полиции и дела, вошедшие в круг ее действия. «Из всех обязанностей полиции, – говорится в одном проекте, – самая существенная есть охранение общественного порядка, благочиния и безопасности мерами предупреждения и пресечения законопротивных действий, и в этих делах полиция является установлением вполне самостоятельным, действующим по собственному своему усмотрению, независимо от посторонних требований; власть ее исходит непосредственно от ее законных прав и ограничивается только пределами, в существующих узаконениях указанными». Поэтому необходимо рядом общих, но точных и определительных правил указать полиции на границы ее деятельности, причем правила эти по необходимости должны иметь преимущественно отрицательный характер, т. е. должно означить те пределы, за которыми действия полиции становятся произвольными и стеснительными для граждан. Между тем, совершенно устаревший устав о предупреждении и пресечении преступлений и другие узаконения решительно не удовлетворяют этому требованию, вследствие чего является необходимым, «по пересмотре этого устава, начертав проект общего полицейского устава, применив в нем правила о порядке действий полиции ко всякому ее учреждению, равно как и к уставам других ведомств, дабы, таким образом, чины полиции имели общую, так сказать, настольную книгу законов об их обязанностях».

Почти всеми составителями проектов или предложений указывалось на необходимость отнять у полиции судебную власть, причем министры юстиции и внутренних дел полагали, однако, необходимость допустить некоторые отступления от этого правила. Считалось также совершенно ненормальным освобождение полиции от подчинения судебному ведомству, а губернских чиновников – от ответственности перед судом по непосредственной жалобе частных лиц, потерпевших убытки вследствие их неправильных действий, так как «это ведет не к усилению полиции, а открывает только широкий простор к безнаказанному произволу, который не может быть терпим ни в каком благоустроенном государстве».

Но во всех этих проектах, предложениях, представлениях и т. п., несомненно, особенное внимание посвящено было вопросу о наилучшем личном составе нижних полицейских служителей как в городской[5 - До какой степени преимущественное внимание к данному вопросу было основательно, можно судить, например, по следующему факту: Ростовская городская дума, по просьбе самих жителей, сознавших весь вред для них от полицейских неурядиц, предоставила им избрать из своей среды старшин и на них возложила обязанность наблюдать за общественным порядком. Такое распоряжение думы генерал-губернатор оставил, в виде временной меры, впредь до полного устройства в г. Ростове полицейского управления.], так и в уездной полициях. Комплектование городских полицейских команд и порядок назначения сотских, при определении правильного соотношения между органами уездной и сельской полиции, были теми скромными вопросами, которые наиболее приковали к себе внимание общества.

Относительно городских полицейских команд указывалось на то, что «первоначальный порядок учреждения нижних полицейских служителей в городах мало разнился от порядка учреждения нижних чинов земской полиции. Необходимое для городской полиции число служителей назначалось от городов по наряду, в виде общественной повинности. Служители брались из низшего городского сословия – из мещан; прочие сословия участвовали в исполнении этой повинности денежными взносами. От этого во многих городах и доселе нижние служители городской полиции сохранили обычное название. Мало-помалу во многих местах наряд служителей в наем. В некоторых городах вместо назначенных по наряду или наемных служителей сформированы были, на основании особых частных распоряжений, полицейские команды из нижних военных чинов. Так было до 19 июня 1853 г., когда полицейских и пожарных служителей начали замещать нижними чинами 2-го разряда. После этого распоряжения только в уездах Костромской губ. и еще в 6-ти небольших уездных городах разных губерний полицейская служба осталась повинностью; в некоторых же местах по-прежнему служили по найму. Опыт, однако, не оправдал ожидаемой пользы от полицейских служителей из военных нижних чинов – обнаружились важные неудобства. Бульшая часть нижних чинов оказалась малоспособной к полицейской службе и, кроме того, весьма неблагонадежной по своей нравственности. В полицейские команды, судя по отзывам полицейских начальников и губернаторов, назначались или люди нездоровые, с физическими недостатками, препятствовавшими отправлению службы, или люди порочные и оказавшиеся на деле неблагонадежными к исполнению обязанностей военной службы. Часто назначали евреев, пока в 1857 г. это не было воспрещено, равно как назначение штрафованных. «Чрез это сформированные военные полицейские команды, вместо содействия порядку и безопасности, во многих местах были причиной усиления преступлений и нарушения безопасности лиц и имуществ. Не раз начальники губерний свидетельствовали, что увеличение кражи и грабежей в городах было последствием сформирования военных полицейских команд. Так, например, в 1857 г. нижегородский губернатор доносил, что нижние полицейские чины, состоя в значительной части из евреев, преступными действиями своими поселили страх и смятение в жителях города. Вместе со сформированием полицейских команд из военных чинов, перемена неблагонадежных и замещение их другими сделались почти невозможными; для этого должно было начинать всякий раз продолжительную переписку с военным ведомством, которое, естественно, затруднялось исполнять подобные требования и нередко отказывало в удовлетворении оных. Двойственная зависимость полицейских служителей, которые в некоторых отношениях оставались подведомственными и военному начальству, имеет тоже свои неудобства, ибо влечет к столкновениям власти и пререканиям между военными и гражданскими начальниками». Могилевский губернатор Беклемишев писал по этому же поводу, что причину неудовлетворительного состояния полиции нужно искать не в недостатке числа исполнительных членов, а в способе заведывания ими и в порядке пополнения подлежащих команд. «Министерству внутренних дел, – говорит он, – правительство дает, в качестве исполнительных чинов, да и то только для городских полиций, одно лишь отребье армии, а затем, для исполнения всех распоряжений полиции, для охраны порядка и спокойствия между 60 миллионами жителей, тому же министерству предоставлено отребье всего населения, назначаемое на то обществами под именем сотских и десятских».

Министр внутренних дел находил, что низшие служители уездной полиции заслуживают в вопросе об улучшении полиции наибольшего внимания. «Из деления уездов на станы, – говорил он, – нельзя не видеть, что границы станов, по числу жителей и пространству, велики; немногие уезды имеют по 4 стана, бульшая же часть 2 и 3, так что, в общем среднем выводе, не приходится и по 3 стана на уезд. Огромное пространство станов представляет физически непреодолимое препятствие для успеха действий одного человека, т. е. станового пристава, который не имеет при себе ни помощника, ни штатной канцелярии, ни рассыльных в достаточном числе[6 - Раньше еще указывалось на пользу замены вольнонаемных письмоводителей у становых приставов канцелярскими служителями, в видах привлечения к исполнению этих обязанностей людей более достаточных и образованных. Кроме того, указывалось на то, что вольнонаемные письмоводители не могут служить благонадежными помощниками, «так как они не имеют распорядительной власти и, не пользуясь правами государственной службы, не несут никакой законной ответственности. В случае смерти, болезни или отпуска станового пристава не имеется лиц для командирования к исправлению его должности. Поэтому еще лучше дать становым штатных помощников».]. При таких недостаточных средствах становых управлений, главнейшее наблюдение за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в уезде лежит на обязанности избранных обывателями сотских и десятских». «Хотя закон требует, чтобы в эти должности избирались лучшие люди, но цель эта оказывается по опыту совершенно недостижимой. Причина этому заключается как в самом способе избрания, так и в трудности и хлопотливости обязанностей, ничем не вознаграждаемых, а между тем отвлекающих крестьян от их домашнего хозяйства и промышленности. Поэтому наиболее благонадежные люди избегают этих должностей и они достаются, преимущественно, лицам, мало способным и мало заслуживающим доверия, или же возлагаются на людей, которые принимают эти должности против их желания и избираются в них для того только, чтобы было кем отбыть тягостную общественную повинность»[7 - Как уже упомянуто было выше, могилевский губернатор Беклемишев называл сотских «отребьем всего населения»; в менее резкой форме, но также неодобрительно, отозвались об этих должностных лицах уездной полиции псковский губернатор граф Пален и мн. др. В другой записке также указывалось, что сельское население смотрит на эту должность как на тягостную повинность. Сознавая, что с нею сопряжены хлопоты, ответственность перед начальством и упущения в хозяйстве, крестьяне выбирают в сотские не лучших и достаточных людей, а, напротив, худших хозяев, неисправных плательщиков, часто бездомных пройдох. «И вот, эти-то люди, неграмотные, нетрезвые и неимущие, являются не только непосредственными и единственными исполнителями приказаний становых приставов, но и ближайшими на местах представителями полицейской власти, охраняющей общественный порядок и предупреждающей преступления».]. «В некоторых местностях, по укоренившемуся обычаю, недозволенному, впрочем, законом, выбранные в должности сотские и десятские передают свои обязанности к исполнению другим лицам, по особому с ними условию и с дозволения полицейских чиновников. Само собою разумеется, что во всех этих случаях способность и добросовестность отправляющих должностные обязанности лиц и приносимая ими польза подвержены большому сомнению». По закону, сотский и десятский не только полицейские служители, но и лица начальствующие, уполномочиваемые действовать, во многих случаях, самостоятельно; вообще же на них возлагается такой служебный труд, который едва ли по силам даже лучшим людям из сельских обывателей, между тем как на самом деле на эти должности попадают люди неграмотные, недостаточно развитые для понимания весьма разнообразных полицейских обязанностей, от умелого и добросовестного исполнения которых зависят в изначальной степени благоустройство и безопасность. Относительно применения выборного начала к замещению должности сотских многие составители проектов находили, что выборами, без сомнения, достигается весьма полно одна из сторон учреждения: сохраняется прямое влияние на эту должность местных обывателей. Но, с другой стороны, почти совершенно теряется влияние полицейской власти, «которая, однако, имеет важный интерес в назначении сотских, как ее непосредственных исполнителей и орудий». Кроме того, выбор сотских имеет и частные практические неудобства. Первое затруднение заключается в организации избирательных собраний сотских участков, необходимой ввиду предполагаемого сообщения одинаковых прав управления всем сельским сословиям[8 - Прежде не было надобности в таких избирательных собраниях, так как «сотский назначается почти везде тем же порядком, каким отправляется всякая натуральная повинность; притом выбор, если и случался, то обыкновенно производился только жителями очередного селения сотни, а прочие в нем не участвовали, да и не имели охоты участвовать».]. Во-вторых, нередкое соединение в сотни многих селений разных ведомств, имеющих между собою мало общих отношений и интересов, не представляет достаточного ручательства в правильности и сознательности выбора. В-третьих, выбор имеет необходимым условием срочность должности, вследствие чего нельзя установить для сотских такие служебные преимущества, которые, имея большое значение для привлечения достойных людей, могут быть, однако, назначаемы только за довольно продолжительную службу. В-четвертых, едва сотские и десятские ознакомятся со своими обязанностями и едва привыкнут к службе, как должны уступить свои места другим; эти, в свою очередь, сменяются новыми и таким образом места сотских и десятских занимаются людьми малоопытными. Наконец, в-пятых, выборная служба ставит избираемых более или менее в зависимость от избирателей, причем выбор не всегда дает людей полезных и благонадежных. Назначение же сотских полицейским начальством не имеет ни одного из вышеобъясненных неудобств, но так как назначение сотского начальством уничтожает всякое местно влияние на сотского, то неудобство это устранимо определением сотского из оседлых жителей сотни или, по крайней мере, уезда. По мнению же министра внутренних дел следовало бы предоставить начальнику уездной полиции определять как сотских, так и десятских по найму, из военных отставных или бессрочно отпускных унтер-офицеров и нижних чинов, грамотных, честных, трезвого поведения. Обращалось внимание правительства также и на то, что, несмотря на стремление закона поставить сотских и десятских в исключительное подчинение полиции, разделение сельских сословий на различные ведомства и подчинение их особым управлениям, независимым от полиции, препятствует достижению этой цели, ставя сотских в зависимость от этих управлений. Поэтому министр внутренних дел полагал желательным поставить сотских и десятских в такое положение, чтобы они могли прямо и непосредственно относиться к сельским обществам по всем делам полицейского ведомства, минуя их особых сельских начальников.

Ввиду такого почти единодушно отрицательного отношения к существовавшим низшим органам уездной полиции возник вопрос о необходимости учреждения в уезде особой полицейской стражи. Пользу такого учреждения отстаивал в особенности министр внутренних дел, указывая на необходимость иметь, кроме сотских и десятских, еще, так сказать, подвижную полицейскую силу, комплектуемую из людей, имеющих служебный навык, свойства служебной дисциплины и, наконец, свойства и внешние признаки вооруженной силы.

[…]

Что же именно из области мнений, предложений, предположений, проектов, начал и т. п. проникло в действительность, получило приложение к жизни, сделалось реальным достоянием полиции? Ответ на этот далеко не праздный вопрос может дать только законодательство, к которому мы и обратимся за справкой.

Отдел II

1. Городская полиция

Средства для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд: улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов. Узаконения относительно городской полиции вообще. Те же меры для улучшения столичной полиции. Результаты.

Город, будучи колыбелью полиции, всегда и неизменно шел впереди при поступательном движении этого учреждения. Так было и в описываемую эпоху реформы русской полиции: преобразование начато было с полиции городской и именно с городских полицейских команд, на неудовлетворительное состояние которых настойчиво указывалось в печати, частных представлениях и официальных актах.

Средством для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд законодательство избрало улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов[9 - Кроме того, неоднократно подвергались изменению обмундирование и вооружение нижних полицейских чинов, причем отменены были уродливые и крайне непрактичные алебарды, входившие в состав вооружения «будочников».].

На основании Высочайше утвержденного 4 июля 1858 г. всеподданнейшего доклада министра внутренних дел и согласно с неоднократными отзывами военного министра, полицейские команды предположено было образовать во всех городах из вольнонаемных служителей, взамен прежнего комплектования этих команд негодными нижними чинами 2-го разряда. В тех же городах, где доходы будут совершенно недостаточны, имелось в виду, впредь до увеличения доходов, или оказывать пособие из особо ассигнованной на то суммы, или оставить отправление обязанностей нижних полицейских служителей в виде натуральной повинности. Однако, нормальный порядок комплектования городских полицейских команд до сих пор не получил общего распространения, причем законодательство вынуждено было прибегать неоднократно к добавочным постановлениям все по тому же вопросу, достигнув вообще ничтожных результатов, сравнительно с тем, чего желало общество, чему учит пример западноевропейских городов и что затрачивается на этот предмет. До сих пор, например, у нас возможны случаи совершенно анормальные, что полицейский служитель, исполняя свои полицейские обязанности, этим самым, при известных условиях, совершает преступление против военной дисциплины.

Первый шаг к установлению более целесообразных условий для приема в полицейскую службу сделан в 1859 г., когда постановлено было принимать в эту службу из военного ведомства только людей расторопных и отличного поведения. Затем, наибольшее внимание на тот же предмет обращено было в постановлениях, касавшихся улучшения столичной полиции. В 1866 г. образован при С.-Петербургской полиции полицейский резерв, в видах подготовления полицейских чинов. Резерв вверен управлению особого начальника, заведующего школой, в которой приготовляют к полицейской службе. Последняя мера, без сомнения – наиболее целесообразная, имеет пока только местное, весьма ограниченное значение, и не влияет на качество полиции во всех городах государства.

Частые узаконения о штатах городской полиции и сильное давление на городские управления, чтобы они отпускали большие суммы на содержание полиции, ясно обнаруживают стремление правительства заменить скудное жалованье нижних полицейских чинов таким содержанием, которое соответствовало бы тяжести их службы и тому социальному положению, которое они должны были бы занимать как охранители общественной и частной безопасности и порядка. Однако и в этом отношении сделано пока еще слишком мало, судя по недостаточному жалованью городовых даже столичной полиции, где оклад вообще значительно повышен.

Относительно определения особых прав и наград, связанных с полицейской службой, в нашем законодательстве, по какому-то странному недоразумению, сделано сравнительно весьма мало, хотя нельзя было не заметить, что служба эта находилась на крайней степени принижения. Впервые в 1870 г. установлены были относительно службы в С.-Петербургской полиции особые служебные права и преимущества. Затем определен порядок награждения полицейских и пожарных служителей из вольнонаемных медалью с надписью «За беспорочную службу в полиции» и освобождены были от воинской повинности лица, служащие в полиции по вольному найму. Позднее определен порядок выдачи в известных случаях пособий чинам полицейских, жандармских и пожарных команд, а в 1881 г. постановлено было относительно нижних чинов Варшавской полиции, что при увольнении от службы они отправляются на родину на счет транспортного сбора. Несомненно, что постановлений этих слишком недостаточно для привлечения лучших людей на службу в такое учреждение, на котором, по понятиям значительной части общества, лежит печать чего-то одиозного.

По вопросу об ответственности нижних чинов полиции 3 февраля 1872 г. издано было узаконение об учреждении над ними суда по делам об упущениях и злоупотреблениях по службе. Кроме того, постановлено было, что вольнонаемные чины полиции подвергаются ответственности за нарушения служебных обязанностей наравне с лицами, состоящими на государственной службе[10 - По поводу вопроса о вычетах из жалованья 15 декабря 1882 г. было сделано противоречащее этому постановление, в котором околоточные надзиратели, служащие по вольному найму, приравнены к лицам, состоящим на частной, а не на государственной службе.]. Но постановления эти, как мы укажем ниже, не имели и не имеют ровно ничего общего с теми указаниями на решение вопроса о судебной ответственности полиции, которые сделаны были не только обществом и печатью, но и отдельными высшими органами правительства. Принципиально в данном отношении не последовало никаких изменений к лучшему.

По-видимому, правительство возлагало особые упования на увеличение личного состава нижних полицейских чинов или низшей полиции, так как по этому предмету издано было особенно много узаконений и число таких органов полиции, различных наименований, в самом деле возросло необычайно. Независимо от множества постановлений об увеличении штата низших чинов городских полиций, независимо также от учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, о которых сказано будет ниже, установлены еще в разных городах совершенно новые органы низшей полиции, и высшим начальникам администрации предоставлено право, в известных местностях и при известных условиях, идти в этом направлении еще дальше, применяясь к обстоятельствам. К числу таких новых органов относятся учрежденные в разных городах конно-жандармские команды и конно-полицейская стража. В 1866 г. учреждается в С.-Петербурге особая служительская команда при полицейском управлении и вводится новая должность околоточных надзирателей; а затем, по мере преобразования полиции в других городах, в состав ее включались и эти новые должностные лица, заменившие собою старших городовых. 26 марта 1874 г. был издан закон относительно порядка разрешения ходатайств городских обществ об учреждении на их средства новых полицейских должностей в городах. В 1871 г. в С.-Петербурге учреждена была пригородная полиция, отдельная от уездной. В силу закона от 5 апреля 1879 г. некоторые генерал-губернаторы установили дежурство дворников, придав последним значение органов полиции[11 - Домохозяева обязаны были снабдить дежурных дворников особыми бляхами по установленному образцу. О полицейских обязанностях дежурных дворников выработаны особые правила.]. На основании того же закона полицейские обязанности возложены на домовладельцев и на их управляющих, и в некоторых городах полиция усилена еще казаками и солдатами. В Положении об охране от 14 августа 1881 г. не только подтверждается такое право возлагать полицейские обязанности на частных лиц, причем право это присвоено генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, но, кроме того, главноначальствующим в местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, предоставляется право «учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемым при самом их учреждении».

В сущности, достаточно знакомства с одним только этими постановлениями, имевшими целью увеличение личного состава полиции, чтобы прийти к безошибочному заключению о неудовлетворительном состоянии городских полиций, так как именно хорошая полиция нуждается в наименьшем числе служащих, между которыми полицейские функции специализируются настолько правильно, что является возможность:

а) с наименьшими расходами иметь на службе наиболее способных людей;

б) с бульшим успехом достигать цели, так как навык к специальному делу ускоряет и улучшает производство его и в) наилучше организовать контроль, так как наблюдение за меньшим числом служащих, разумеется, легче, чем за бульшим. Но, кроме того, среда, насчет которой главнейшим образом достигнуто увеличение личного состава низшей полиции, никоим образом не может быть признана пригодной для правильной полицейской службы: если городовые вызвали против себя нарекания со стороны начальства – за неумелость, со стороны обывателей – за дерзость и своеволие, то могли ли оказаться лучше в этом отношении дворники, солдаты и казаки, отбывающие в данном случае как бы тяжкую натуральную повинность, ничем не вознаграждаемую.

Законодательство, занявшись улучшением личного состава городских полицейских команд, обратило свое внимание и на городскую полицию вообще, на столичную же полицию в особенности.

Первое узаконение о С.-Петербургской полиции относится к 1858 г., когда Охтенская и Выборгская части соединены были вместе и увеличен состав наружной полиции и городской стражи. В следующем году предоставлено было с. – петербургскому обер-полицмейстеру назначать, с разрешения военного генерал-губернатора, на каждые две части по одному следственному приставу и одного стряпчего полицейских дел[12 - В этом же году полиция была вооружена револьверами.]. В 1862 г. городские и уездные полиции соединяются вместе[13 - За год перед тем начальникам губерний предоставлено было право назначать полицмейстеров и городничих в некоторых городах и тогда же определено во временном наказе полиции право городничих призывать на помощь военную силу.], за исключением столичных, губернских и некоторых других городов, сохранивших свою особую полицию. Во главе особой городской полиции поставлен полицмейстер, имеющий помощника. Отдельными частями города заведуют частные приставы, их помощники и надзиратели. Городская полиция объединяется в общем присутствии городского полицейского управления, в состав которого входят, кроме полицмейстера и его помощника, еще 2 ратмана городового магистрата или ратуши. Увеличено содержание полиции. Затем, 4 мая 1866 г., столичная полиция подверглась существенной реформе, имевшей тем большее значение, что впоследствии по образцу ее организован были полиции в большей части других городов. Упразднены главное полицейское управление и должность военного генерал-губернатора, причем дела полицейского городского управления переданы были обер-полицмейстеру[14 - Остальные дела управления генерал-губернатора распределены были таким образом: дела военного ведомства и комендантская часть переданы в управление командующего войсками петербургского военного округа, дела же общего управления – петербургскому губернатору.]. Обер-полицмейстер поставлен был по делам исполнительной полиции в непосредственное подчинение министру внутренних дел, а по делам охранения общественной безопасности и общественного порядка III Отделению собственной Е. И. В. канцелярии. Общее полицейское управление, под начальством обер-полицмейстера, составляли полицмейстеры, чиновники особых поручений, канцелярия, иностранное отделение и сыскная полиция, обязанность которой должна была заключаться в сыске преступлений и преступников[15 - По штату от 30 декабря 1876 г. столичная сыскная полиция должна состоять из начальника, его помощника, 4-х чиновников, 20 полиц. надз. сыскн., делопроизводителя, его помощника, архивариуса (он же журналист).]. Организация так называемой наружной полиции изменена так, что прежнее разделение города на 3 отделения и 12 частей хотя и сохранилось, но приобрело иное значение: части сохранили значение центра только в отношении пожарном и медико-полицейском, а отделение стало означать отдельный, вверяемый отдельному полицмейстеру, округ для производства инспекции и надзора за точным исполнением участковой полицией возложенных на нее обязанностей. Весь город разделен на 38 участков, вместо прежних 58 кварталов; каждый участок вверен особому участковому приставу, при котором состоял один или два помощника и письмоводитель. Участки разделены на 2 или 3 околотка, и в каждом околотке состоят 2 околоточных надзирателя. На другой день после этого учреждена в столице речная полиция, с предоставлением обер-полицмейстеру права издавать и изменять обязательные правила о судоходстве[16 - В следующем году такая же полиция установлена была в Нижнем Новгороде.]. В 1869 г. в штат с. – петербургской полиции вводится новая должность помощника обер-полицмейстера, а в 1871 г. учреждается пригородная полиция, подчиненная в 1880 г. с. – петербургскому градоначальнику, и в том же году вводится в С.-Петербурге, а позднее и в других городах[17 - Наиболее поздно в городах прибалтийских губерний, а именно в 1877 г.], новое городовое положение, в силу которого полиция, с одной стороны, освобождена была от некоторых своих административных обязанностей, с другой – она приобрела для расходов на свое содержание новый обильный источник[18 - О затратах городов на содержание полиции можно судить, например, по следующим данным: из постановления от 29 ноября 1882 г. видно, что г. Киев расходовал на полицию в 1882 г. 117.180 р., г. Харьков – 63.378 р.; в силу же нового постановления г. Киев должен расходовать на тот же предмет 176.480 р., а Харьков – 125.800 р. ежегодно, т. е. в одном случае расход увеличен сразу на 50 %, а в другом на 100 %.]. 20 марта 1873 г. последовала новая реформа столичной полиции, заключавшаяся в учреждении С.-Петербургского градоначальства, а в следующем году упразднена С.-Петербургская управа благочиния, дела которой распределены были между коммерческим судом, канцелярией градоначальника и участковыми приставами. Новым положением заведывание столицей в административном и полицейском отношениях вверено градоначальнику[19 - Он же заведует врачебно-полицейской частью, судебно-медицинской, фармацевтической и ветеринарной.], определяемому по непосредственному назначению Е. И. В. Градоначальник, руководствуясь общими узаконениями, установленными для губернаторов, пользуется, кроме того, правом непосредственно доносить государю о важнейших происшествиях в столице и о главнейших предметах полицейского управления. В качестве главного начальника столичной полиции он подчинен министру внутренних дел и шефу жандармов, которые, по взаимному соглашению, снабжают его инструкцией. Министры и главноуправляющие могут делать представления высшим правительственным учреждениям о мерах, касающихся благоустройства и нужд столицы, только после истребования соображений и заключений градоначальника. При градоначальнике состоят его помощник, канцелярия и совещательное присутствие. В состав присутствия, под председательством помощника градоначальника, входят управляющий канцелярией, его помощник, чиновник особых поручений по судебным делам и полицмейстер. Присутствие, имея значение совещательной коллегии, ведает дела: а) о предании суду чинов полиции и градоначальства за преступления по службе; б) об исключении порочных членов по постановлениям столичных городских обществ и в) дела, предложенные ему на обсуждение градоначальником. Затем, в 1879 г., назначены были в С.-Петербурге, Харькове и Одессе временные генерал-губернаторы, снабженные особыми полномочиями, которые распространены были также на постоянных генерал-губернаторов в Киеве, Москве и Варшаве, а в следующем году, с учреждением в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии, главный начальник которой снабжен был чрезвычайными полномочиями, должность с. – петербургского генерал-губернатора упразднена, градоначальник же подчинен был непосредственно главному начальнику комиссии. Но в том же году Верховная комиссия закрылась одновременно с передачей дел III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии ведению министерства внутренних дел, а в следующем году упразднено С.-Петербургское градоначальство, издан был новый штат дворцовой полиции, временно возникло особое собрание из представителей от города для обсуждения и изыскания мер борьбы с опасностью и учреждено было жандармское управление г. С.-Петербурга, упраздненное в 1883 г. В новейшее время опять восстановлено С.-Петербургское градоначальство, причем градоначальник пользуется теми чрезвычайными полномочиями, которые предусмотрены в положении об охране от 14 августа 1881 г.

Что же дали все эти важнейшие постановления о столичной и других городских полициях? Достигнуто ли ими такое улучшение, которое соответствовало бы упованиям правительства, желаниям общества и указаниям науки? Ответ едва ли получится утвердительный, в особенности же если принять в соображение чрезвычайную разницу в затратах на содержание городской полиции до и после реформы ее, причем разница эта выражается не только в денежных суммах, но и в сумме затрачиваемого труда. Уничтожением кварталов достигнуто было сокращение инстанций, в чем, разумеется, нельзя не видеть некоторого улучшения; но положительное значение остальных изменений может быть оспариваемо на основании весьма серьезных данных.

К улучшению городской полиции вообще законодательство шло тем же путем, который оно избрало для улучшения низшей полиции. Правительство пыталось улучшить личный состав полиции и, отчасти достигнув этого относительно высших полицейских должностей, отнеслось совершенно невнимательно к тем именно органам городской полиции, на которых, по-видимому, оно возлагало наиболее надежды, т. е. к околоточным надзирателям. «Околоточные надзиратели, – как выразилась одна газета, – вербуются, что называется, с борку, да с сосенки; среди них есть и бывшие писари, и приказчики, и выгнанные гимназисты, и бывшие канцелярские чиновники. Понятно, что от этих лиц нельзя требовать того высокого уровня нравственного развития и честности, без которых отправление полицейской службы невозможно». В Петербурге один околоточный надзиратель оказался убийцей; там же недавно один дежурный дворник сознался в зверском предумышленном убийстве с целью грабежа. Впрочем, и состав высших чинов столичной полиции, по-видимому, не огражден достаточно от проникновения в него личностей весьма сомнительной нравственности, судя, например, по характеристике бывшего участкового пристава Мироновича, сделанной в обвинительном акте по делу об убийстве Сарры Беккер, в котором, между прочим, указывается и на то обстоятельство, что обличитель Мироновича был выслан из Петербурга, Миронович же после 15-летней службы в полиции подал в отставку по собственному желанию.

Относительно улучшения порядка замещения полицейских должностей, в 1879 г. в С.-Петербурге частным распоряжением градоначальника введены были, для получения мест пристава, его помощника и околоточного надзирателя, испытания в знакомстве с полицейскими законами. Но в данном случае речь идет об одном только Петербурге, в остальных же местах, по-прежнему, можно сделаться полицейским, не имея никакого не только специального образования, но даже и общего.

Для увеличения содержания чинов городовой полиции жалели средства казначейства и пытались быть щедрыми на счет средств городского управления, которое, в свою очередь, не получая от полиции желаемой суммы благоустройства и безопасности, всячески противилось и противится этой щедрости, отпуская требуемые суммы только как бы с боя. Неуместная скупость одной стороны и вынужденное противодействие другой стороны привели правительство к установлению натуральной повинности в форме полицейской службы, т. е. правительство вернулось к тому именно, что само же осудило, приступая к реформе городской полиции.

Относительно особых прав, преимуществ и наград, связанных с полицейской службой, кроме постановлений, на которые указано уже выше и которые или имеют слишком ничтожное значение или находят себе только местное применение, издано было еще несколько узаконений о вознаграждении чинов полиции за исполнение каких-либо добавочных обязанностей[20 - В 1871 г. издано было постановление о вознаграждении чинов полиции за исполнение ими обязанностей судебных приставов в мировых съездах. В 1872 г. постановлено о выдаче прогонных и суточных полицейским чинам, вызываемым в суд по служебным делам. В том же году издан закон о вознаграждении чинов полиции за приведение в исполнение решений уездных судов и областных правлений в Оренбургском крае и Западной Сибири.]. Т. е. никаких существенных, целесообразных изменений в данном случае сделано не было, так что к полицейской службе по-прежнему могут привлечь только поиски за куском насущного хлеба, а не почет и вообще высокое служебное положение.

Учреждением при некоторых полициях особых судов, на правах судов полковых, и включением в компетенцию совещательного присутствия при с. – петербургском градоначальнике дел о предании суду чинов полиции за преступления по должности, вопрос о судебной ответственности полиции не изменился ни на одну йоту, вследствие чего по-прежнему, не без успеха и в большей части случаев совершенно безнаказанно, полиция, чувствуя себя виновною, сама же возбуждает судебное преследование против потерпевших от нее лиц, т. е. выступает обвинительницей тогда, когда при нормальных условиях она должна была бы быть обвиняемой.

Существенное изменение произошло только в количестве чинов полиции – оно возросло до весьма внушительных размеров. Возрастание это совершилось не столько за счет учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, сколько от увеличения полицейских штатов вообще. Но, кроме того, вообще власть полиции чрезвычайно усилена и централизованна, что, разумеется, ввиду указанных условий, не могло не сопровождаться существенным ущербом общим условиям политико-гражданской свободы.

Следовательно и в данном случае цель не была достигнута, и в настоящее время отовсюду слышатся серьезные нарекания не только на городские полиции вообще, но даже и на столичные полиции, на которые обращено было особенное внимание правительства и которые снабжены бульшими материальными средствами. Относительно столичной полиции указывается в особенности на чрезмерное обременение приставов, их помощников и околоточных такой работой, которая прямого отношения к полицейским обязанностям не имеет. Хотя в Петербурге существует несколько специальных полиций (речная, сыскная, секретная, пригородная, военная, обывательская, дворцовая), тем не менее начало специализации полицейских обязанностей выдержано весьма слабо. Власть начальников в отношении к подчиненным не приноровлена к особому характеру и значению полицейской службы, вследствие чего в одних случаях она чрезмерна, а в других недостаточна. Вообще же стеснения, причиняемые этой многолюдной полицией, не соответствуют приносимой ею пользе.

2. Уездная полиция

Реформа низшей уездной полиции: сельские старосты, волостные старшины, сотские, земская стража, урядники. Реформа уездной полиции вообще. Оценка этой реформы.

Начало реформе уездной полиции положено в 1861 г., когда в Положении 19 февраля определены были обязанности волостных старшин и сельских старост, не только как распорядителей и представителей сельскохозяйственных и сословных интересов крестьянских обществ, но и как органов волостной и сельской полиции, т. е. полиции общественной. Значит и здесь реформа была начата снизу, с т. н. низшей полиции.

Впоследствии полицейские обязанности этих новых должностных лиц были неоднократно подтверждаемы и, по исполнению их, волостные старшины поставлены были в полную зависимость от исправников, снабженных значительною дисциплинарной властью[21 - Исправник имеет право наложить на волостного старшину штраф до 5 руб. или подвергнуть его аресту на срок до 7 дней.]; а в законе 15 декабря 1862 г. к составу нижних чинов уездной полиции отнесены сотские и десятские, о которых упоминается и в положении 19 февраля. В том же законе министру внутренних дел предоставлено ввести повсеместно уездные конные полицейские команды[22 - В том же году, 29 мая, учреждена была охранная стража в Тверской области; 3 марта 1862 г. издано положение о Закавказской земской страже, а в 1874 г. учреждается должность инспектора земской стражи в Елизаветпольской губ.], причем комплектование этих команд нижними чинами военного ведомства опиралось на то общее начало, допускаемое нашим законодательством, по которому военные чины и команды назначаются не только на военные потребности, но, в известных случаях, и на гражданские полицейские надобности (как то: ночные обходы, патрули, экзекуции, отряжение военной силы в случае беспорядков). Такого рода команды, под названием земской стражи, введены в 1866 г. в 10 губерниях Царства Польского, одновременно с преобразованием губ. и уездного управления в этом крае[23 - Главное начальство и высшее наблюдение над з. стражей вверено наместнику, непосредственное же ведение всех дел з. стражи поручено главному директору правительственной комиссии МВД. В губернии начальствует над з. стражей губернатор, в уезде – уездный начальник, в участке – старший стражник. В 1871 г. определены правила о поставке обывателями подвод для нижних чинов з. стражи.]. Эта стража оказалась, по отзывам администрации, «вполне надежной полицейской силой, правильно организованной, действующей во всех отношениях с замечательным успехом, верно понимающей и строго исполняющей многосторонние обязанности, на нее возложенные, снискавшей уважение и доверие местного населения»[24 - Такой результат достигнут был, по отзывам той же администрации, тем, что: а) губернаторам даны были в помощь штаб-офицеры специально для наблюдения за з. стражей; б) уездные начальники получили помощников по полицейской части исключительно только для постоянного наблюдения за службой стражников; в) желающие поступить в з. стражу подвергаются предварительно испытанию, будучи прикомандированными к этой части; г) письменные обязанности стражников уменьшены до крайней возможности.]. В 1868 г. вводится, в виде опыта, в Юго-Западном крае 9 команд конных полицейских объездчиков, впоследствии упраздненных, а в 1873 г. в 6 северо-западных губерниях учреждены были, в виде временной меры, вызванной политическими условиями, жандармские уездные команды, состав которых изменялся в зависимости от изменения положения края. Наконец, как бы заключительным актом в законодательной деятельности по данному предмету явилось временное положение 9 июня 1878 г. о полицейских урядниках, как органах уездной полиции вообще, причем 20 июля того же года урядникам дана была инструкция[25 - Одновременно с учреждением урядников последовало упразднение должности тысяцких, конных рассыльных и помощников становых приставов.]. Урядники должны исполнять полицейские обязанности, надзирать за действиями сотских и десятских, равно как руководить ими, причем они имеют право давать приказания также волостным старшинам и сельским старостам. Урядники распределяются по участкам уезда и они должны следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства и к подрыву в обществе доброй нравственности и прав собственности. Они производят первоначальные дознания; им же поручается ближайший надзор за соблюдением, в пределах вверенного им участка, правил относительно общественного благоустройства и благочиния.

Уже при самом учреждении общественной полиции, в лице волостных старшин и сельских старост, указывалось на затруднительность определить сколько-нибудь правильно и целесообразно соотношение между этими новыми должностными лицами, с одной стороны, и сотскими – с другой. В Положении 19 февраля сказано, что сотский может передавать старшине или старосте только приказания местной полиции и не имеет права вмешиваться в дела волостного и сельского управления, но может требовать их содействия к исполнению предписаний полиции и задержанию преступников или подозрительных людей. В этом случае сельские и волостные начальства обязаны исполнять требования сотских и оказывать им надлежащую помощь, равно как и сотские обязаны содействовать сельским и волостным начальствам в исполнении их полицейских обязанностей и сохранении порядка. Но то же Положение поручило сельским старостам почти те же полицейские обязанности, которые исполняются сотскими и десятскими и, при отсутствии надлежащих границ между полицейской властью тех и других, происходит на деле или поглощение одной власти другою, или взаимные пререкания, разрешающиеся полным бездействием с той и другой стороны; причем в позднейшее время старосты и старшины, утратив значение самостоятельных органов полиции, превратились постепенно в лиц, состоящих почти в полном и бесконтрольном подчинении у исправников и становых; сотские же и десятские, в свою очередь, оказались настолько несостоятельными для исполнения множества крайне разнообразных и сложных полицейских обязанностей, возложенных на них, что превратились в простых рассыльных и стойщиков, состоящих на послугах у становых приставов и исправников. Что же касается новейшего института урядников, то он вызвал против себя почти единодушное порицание, приведшее наконец к постановке вопроса об упразднении этой должности. Указывалось, между прочим, на то, что урядники несут, в сущности, те же обязанности, какие возложены законом на десятских и сотских, потому что других полицейских обязанностей нет. Обязанности урядников, в общем, даже ограниченнее, эже полицейских обязанностей старост и волостных старшин. Между тем, права урядников не только несравненно шире прав сельских и мирских властей, но имеют даже значение прав чрезвычайных, стоящих выше прав становых и исправников. В инструкции этим чинам уездной полиции, между прочим, сказано, что если урядник сам лично или через кого-либо узнает о каких-либо противозаконных и преступных действиях, совершаемых в чужом, хотя бы и весьма отдаленном от места его службы участке, то он отнюдь не должен оставлять его без внимания, а обязан разузнать, по возможности, подробно и обстоятельно – кто, где и в чем именно обвиняется, и сведения эти тотчас же представить своему становому приставу. Урядники непосредственно сносятся не только со всеми чинами полицейского ведомства и следственной части, но и с прокурорским надзором. И такого-то рода чрезвычайными полномочиями пользуются, по большей части, необразованные и невежественные лица, вступление которых в полицейскую службу не обусловливается ровно никаким цензом, между тем как при учреждении института урядников ссылались главнейшим образом на существующую в Царстве Польском земскую стражу, удовлетворительное состояние коей сама же администрация мотивировала теми именно условиями, которые не нашли себе ни малейшего применения ко вновь созданному, дорогостоящему и более вредному, чем полезному, институту урядников.

Согласно с этими несомненными недостатками низшей уездной полиции, одни указывали на необходимость, освободив волостных старшин и сельских старост от лежащих на них полицейских обязанностей, организовать на целесообразных началах одну общую казенную уездную полицию, которая отличалась бы не столько количеством, сколько качеством своих органов[26 - Сторонники этого взгляда полагали, что исполнение старшинами и старостами полицейских обязанностей является столь же тягостным, как и несоответствующим цели, причем постоянная и непременная солидарность их интересов с интересами обществ делает их еще и ненадежными органами полиции, особенно в случаях неповиновения крестьян. Назначение же еще и сотских из крестьян может поставить помещиков в довольно невыгодное положение.]; другие же полагали более правильных и целесообразным возвращение к проведенному в Положении 19 февраля принципу общественной, народной полиции, не выдержавшему натиска враждебных ему элементов, чему в значительной степени содействовало само же законодательство, изменившее этому принципу[27 - Сторонники этого взгляда указывали на то, как в 1863–1864 гг. крестьяне в губерниях Западного Края, по собственному почину, завели конную стражу и усилили пешую, которая являлась то вооруженной, то невооруженной, и оказалась настолько сильной и деятельной, что, несмотря на чрезвычайные условия, не потребовалось никаких экстраординарных мер для усиления состава уездной полиции.]. Вообще же указывалось на то, что улучшение полиции не могло и не может быть достигнуто соревнованием между органами общественной и казенной полиции и увеличением числа нижних полицейских чинов, вследствие чего и оказалось возможным даже столь анормальное явление, что замена дореформенной, вотчинной, частной полиции полицией общественно-государственной дала не положительные результаты, а отрицательные.

Реформа не ограничилась низшей уездной полицией; она распространилась и на всю уездную полицию вообще.

Временными правилами 25 декабря 1862 г. о преобразовании полиции[28 - Большая часть важнейших узаконений о полиции носили название временных законов, потому что наступавшие реформы по другим частям управления постепенно изменяли взгляд правительства на вопрос. При опубликовании таких законов правительство всегда предупреждало, что окончательная разработка полицейского вопроса стоит еще впереди и обусловливается теми результатами, к которым дарованные реформы приведут на практике.] соединены были городская и земская полиции в одно уездное полицейское управление, в видах того, чтобы установлением единства полицейской власти в городе и в уезде доставить полиции более средств к быстроте и своевременности распоряжений, а также уменьшить во многих случаях напрасную переписку и замедление дел, происходившие единственно от раздробления полицейской власти.

Согласно с этими временными правилами, уездное полицейское управление составляют:

а) уездный исправник (вместо земского исправника)[29 - Еще раньше, в 1860 г., последовало узаконение об увольнении губернаторами неблагонадежных выборных земских исправников и вообще об отмене выборного начала в применении к этой должности. В том же году велено было ассигновать 1 млн. руб. больше ежегодно для улучшения личного состава земской полиции. В 1859 г. упразднены должности корчемных заседателей в земских судах и следственных приставов по пресечению конокрадства.];

б) помощник исправника;

в) общее присутствие уездного полицейского управления и

г) временные его отделения.

Общее присутствие уездного полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Ведению этого присутствия должны подлежать, между прочим, дела о принятии чрезвычайных мер к исполнению законов и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности, независимо от распоряжений, возлагаемых в случаях особой спешности на исправника[30 - В 1861 г. издан был временный наказ, в дополнение к наказу об учр. полиц. судов в западных губерниях, где на исправников и городничих возлагается, между прочим, обязанность доносить губернатору об особых происшествиях, бунтах и проч., с правом принимать немедленно меры к подавлению беспорядков и призывать на помощь войска.]. Впредь до преобразования судебной части, тому же присутствию вверены: а) дела по бесспорным частным взысканиям, ущербам, самовольным завладениям и по судебно-полицейскому разбирательству проступков; б) рассмотрение поступающих в полицейское управление дознаний.

Этот первый значительный шаг к преобразованию уездной полиции сопровождался затем весьма важной реформой, произведенной введением в 1864 г. положения о земских учреждениях, в силу которого от уездной полиции отошли дела хозяйственно-распорядительные и остались за ней только дела административно-полицейские. Затем, учреждением в 1874 г. уездных по крестьянским делам присутствий и уездных по воинской повинности присутствий как бы заключилась реформа уездного управления и уездной полиции. Учреждение первого из названных присутствий в местностях, где введено было земство, сопровождалось упразднением мировых посредников, функции которых отошли отчасти к этим присутствиям, отчасти к общим полицейским, судебным и нотариальным учреждениям. На уездного исправника, независимо от лежащих на нем общих полицейских обязанностей, возложено было: а) попечение об исправном поступлении податей, выкупных платежей и принятие указанных законом мер для взыскания; б) взыскание по просьбам помещиков оброков и выкупных платежей; в) утверждение в должности полевых и лесных сторожей, выдача им блях для ношения на груди, удаление их от должности; г) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из общества в случае покушения на побег. Что же касается уездного по воинской повинности присутствия, то исправник входит в состав его в качестве члена и несет соответствующие этому званию обязанности.

Уже при самом введении временных правил 1862 г. указывалось на неправильность одинакового определения предметов занятий как уездной, так и городской полиции. Кроме того, применение коллегиального порядка для решения дел признано было в отношении к полиции нецелесообразным. Наконец, указывалось еще и на то, что новым законом несколько изменена организация полиции, но по-прежнему в этом учреждении беспорядочно совмещены административные, полицейские и исполнительные функции, при отсутствии какого-либо объединяющего начала и при полной обособленности должности исправника. Говорили, что от полицейского чиновника требуют по-прежнему, что бы он был одновременно:

1) постоянным стражем против всех и всего, что в мирной жизни государства может нарушить спокойствие, здравие, личную и имущественную безопасность как общества в целом, так и отдельных его членов;

2) санитаром;

3) химиком;

4) архитектором;

5) цензором;

6) прокурором;

7) постоянным помощником судебного следователя;

8) судебным приставом;

9) рассыльным;