Э. Джураев.

Система управления ГЧП-проектами «ГЧП-штаб». Методология управления



скачать книгу бесплатно

© Э. Ш. Джураев, 2016

© Н. Л. Персод, 2016

© Р. А. Семов, дизайн обложки, 2016


ISBN 978-5-4474-8064-6

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

От редакторов

Постоянно совершенствующийся инструментарий проектного управления в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП) ставит перед российскими научно-исследовательскими коллективами целый ряд проблем, связанных с обобщением законодательных практик и практического опыта отечественных компаний в ГЧП-проектах в целях создания всё более совершенных управленческих механизмов.

Под «совершенством» управленческого механизма понимается его способность формировать близкие связи структурных подразделений стратегического, оперативного и оперативного менеджмента компании с целью выработки прозрачных управленческих процедур, эффективной рабочей отчётности, минимизации финансовых и иных издержек в таком сложном виде деятельности, как реализация ГЧП-проекта.

Практическая сложность ГЧП-проекта диктуется, прежде всего, наличием как минимум трех заинтересованных сторон – частного и публичного партнеров в лице, соответственно, подрядчика и заказчика, и общества, воспринимающего результаты проекта, причем интересы указанных сторон могут существенно разниться.

В качестве практиков, неоднократно принимавших участие в управлении проектами ПАО «Газпром», «Сбербанк» и «Роснефть» в Салехарде и Уренгое, Астрахани, Москве и Санкт-Петербурге, команда НИИ корпоративного и проектного управления предприняла результативную, как нам кажется, попытку выработать управленческий механизм в сфере ГЧП.

Методология этого механизма представлена нами в настоящем издании.

«Система управления ГЧП-проектами „ГЧП-ШТАБ“. Методологические основы» содержит подробное описание набора методов (подходов), методик и инструментов управления проектами, которые в совокупности обеспечивают успешную реализацию проекта ГЧП-проекта и достижение его целей.

Предлагаемый документ устанавливает единство терминологии ГЧП-сферы, подробно описывает концепцию государственно-частного партнерства с точки зрения управленческого, юридического, финансового и технологического аспектов и весь – постадийно и пофазно – управленческий процессии систему ГЧП-проекта.

В приложениях даны основные функции участников проекта, шаблоны типовых документов, позволяющих вести всю сопряженную с реализацией проекта отчетность, включая матрицу распределения рисков, устав, типовой план-график, еженедельный отчёт о статусе, карты рисков и проблемных ситуаций проекта, реестры изменений и заинтересованных лиц, и мн. др.

«ГЧП-штаб» является целостной оригинальной разработкой, призванной облегчить работу как отдельных сотрудников, так и целых коллективов, занятых в сфере ГЧП.

Ваши мнения о разработке можно присылать на официальный адрес института.

 
                                                                           Эльдар Джураев,
                 Председатель Наблюдательного совета НИИ КПУ,
                                                                IoD Certificate Director
                                                                        Наталья Персод,
                                                     Заместитель Председателя
                                         Наблюдательного совета НИИ КПУ,
                                                                                         к.
э. н.

 

Вступление

Обеспечение высоких и устойчивых темпов развития экономики России невозможно без взаимовыгодного партнерства государственных органов власти и бизнеса. За 12 лет работы механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в России реализовано большое количество проектов, а системного подхода к управлению проектами так и не появилось.

В то время как в западных строительно-инвестиционных группах работа основана на системном и структурированном подходе к управлению проектами, а фактически на шаблонных руководствах к действию, в России, в большинстве случаев, проект реализуется «по ситуации», что зачастую ведет к срыву сроков и проблемам с качеством выполненных работ.

Это происходит в силу отсутствия методологии, создание которой на базе зарубежного опыта и с учетом российской специфики, могла бы значительно повысить эффективность работы проектной команды.

Заботящиеся о повышении капитализации и стабильности акционеры строительных компаний постепенно приходят к выводу, что без долгосрочных инвестиционных проектов и диверсификации по отраслям (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура) у их активов нет будущего. Строительный рынок цикличен, наличие мощностей (которые надо поддерживать и содержать в период сокращения объемов на рынке) не является гарантией их загрузки. Долгосрочные инвестиционные проекты в формате ГЧП/концессий это своеобразные «подушки безопасности» или «спасательные круги», которые помогают сохранить бизнес на плаву в условиях снижения спроса на строительные услуги. Международный опыт показывает, что крупнейшие строительно-инвестиционные группы достигли впечатляющих успехов в бизнесе именно тогда, когда начали системно и всерьез заниматься инвестициями в инфраструктуру. Именно поступления от ГЧП-проектов позволили им диверсифицировать свою деятельность и осуществить инвестиции в различные отрасли экономики – от нефтегаза до телекома.

Настало время и в России стандартизировать и упростить подготовку, структурирование проектов и участие в конкурсных процедурах. А именно – создать в строительных компаниях систему проектных офисов: обособленных и самостоятельных подразделений, имеющих выход напрямую на акционеров, иначе в компании неизбежен конфликт со строительным блоком, у которого иная, более краткосрочная мотивация и менталитет. Кроме того, участие в реализации проектов ГЧП требует высокого профессионализма руководителей проектов и их системной подготовки на всех стадиях жизненного цикла проекта. А значит, для налаживания эффективной работы проектных офисов необходимо создание и внедрение специализированной методологии управления ГЧП-проектами.

Национальная ассоциация инвесторов и операторов дорожной отрасли (НАИОДО) поддерживает создание НИИ КПУ методологии управления ГЧП-проектами. Это первая в нашей стране реальная попытка предложить рынку комплексный подход к управлению ГЧП-проектами на всех стадиях его жизненного цикла, начиная с прединвестиционной стадии и заканчивая стадией передачи объекта ГЧП публичной стороне по завершении проекта.

Можно уверенно сказать, что в сложившихся условиях система «ГЧП-ШТАБ» будет интересна и востребована всеми участниками инвестиционных проектов, реализуемых в формате государственно-частного партнерства.

 
                                                                                Р. Ф. Яббаров,
                Президент Национальной ассоциации инвесторов
                           и операторов дорожной отрасли (НАИОДО)
                                         Советник председателя правления
                                                                           ГК «Автодор»
                                         по взаимодействию с инвесторами
 

1. Общие положения

1.1. Назначение документа

Целью настоящего документа является описание набора методов (подходов), методик и инструментов управления проектами государственно-частного партнерства (ГЧП), которые в совокупности обеспечивают успешную реализацию проекта ГЧП (ГЧП-проекта) и достижение его целей.

1.2. Основные термины и определения




1.3. Концепция государственно-частного партнерства

1.3.1. Комплексный подход НИИ КПУ – «ГЧП-ШТАБ»

В системе управления ГЧП-проектами «ГЧП-ШТАБ» используется комплексный подход, в соответствии с которым объект управления (ГЧП-проект) рассматривается с управленческой, юридической, финансовой и технической точек зрения.


1.3.2. Управленческий аспект

В рамках управленческого аспекта, в ГЧП-проекте выделяется совокупность процессов и инструментов управления ресурсами (финансовыми, материальными, человеческими и др.), использование которых направлено на достижение цели проекта. Управленческий аспект подробно рассматривается в Разделе 3 настоящего документа.


1.3.3. Юридический аспект

В рамках юридического аспекта, осуществляется правовое структурирование ГЧП-проекта для решения следующих основных задач:

1) разработка юридической модели проекта;

2) обеспечение баланса интересов сторон;

3) минимизация юридических рисков и их оптимальное распределение между сторонами.

1) Юридическая модель разрабатывается по результатам анализа следующих параметров проекта:

2) Цель реализации проекта;

3) Потенциальные участники;

4) Собственник объектов;

Финансовые и экономические показатели проекта для участников;

5) Возможная нагрузка на бюджет и обязательства публичной стороны;

6) Требования частного инвестора по минимизации рисков;

7) Требования финансирующих организаций;

8) Сроки реализации проекта;

9) Источники окупаемости;

10) Залоговое обеспечение.

С юридической точки зрения проект может быть структурирован одним из следующих способов:

• путем участия в капитале собственника соответствующего объекта. Основной юридический документ – Акционерное соглашение.

• договорным путем с применением одной их типовых договорных форм соглашения о ГЧП (BOT, BOOT, BOO, BOLT и др.). Основной юридический документ – Соглашение о ГЧП.

Наиболее важными аспектами юридической модели являются:

1) Обеспечение достижения финансового закрытия проекта – ситуации, когда основные участники проекта (инвесторы, публичный партнер, кредиторы) достигают формального соглашения относительно структуры проекта и базовых условий плана финансирования проекта.

2) Подписание сопутствующих соглашений и договоров по проекту ГЧП:

• Прямое соглашение с финансирующими организациями;

• Соглашения о финансировании;

• Субординированные соглашения о финансировании;

• Договоры страхования (страхование строительно-монтажных работ, гражданской ответственности, задержки в пуске объекта (по различным причинам), перевозок грузов и др.);

• Договор аренды земельных участков;

• Договор подряда;

• Договор об эксплуатации;

• Иные договоры по проекту, в отношении которых частный партнер письменно заявил о необходимости их отнесения к договорам по проекту.

3) Детальное описание механизмов разрешения споров в рамках соглашения о ГЧП;

4) Привлечение независимого инженера.

Баланс интересов сторон проекта обеспечивается за счет следующих юридических механизмов:

• гарантии частному партнеру (возмещение частному партнеру убытков; возможность изменения соглашения о ГЧП при наступлении определенных обстоятельств и др.);

• гарантии финансирующим организациям (например, заключение прямого соглашения);

• правила выбора частного партнера (порядок проведения конкурсных процедур);

• наличие законодательной базы ГЧП.


Одной из особенностей проектов ГЧП является распределение рисков между сторонами. При этом, главный принцип распределения рисков состоит в том, что каждый соответствующий риск должен быть возложен на ту сторону, которая может эффективно влиять на его наступление или ненаступление. Результат распределения рисков между сторонами фиксируется в Матрице распределения рисков. Как правило, риски в Матрице подразделяются на внешние и внутренние риски (по отношению к проекту ГЧП) и структурированы по следующим основным категориям:

1. Внешний риск.

1.1.Политический риск.

1.2.Финансово-экономический риск.

1.3.Социальный риск.

1.4.Юридический риск.

1.5.Экологический риск.

1.6.Риск, связанный с окружающей средой.

1.7.Управленческий (корпоративный) риск.

2. Внутренний риск.

2.1.Отклонение фактического значения ключевого показателя проекта от планового

(базового).

2.2.Управленческий риск.

2.3.Финансово-экономический риск.

2.4.Юридический риск.

2.5.Технологический риск.

2.6.Экологический риск.

Работа с рисками проводится по следующей общей схеме:

1. Качественный анализ рисков.

1.1. Идентификация рисков.

1.2. Оценка рисков.

1.3. Выявление ключевых рисков.

2. Количественный анализ рисков.

3. Формирование Матрицы распределения рисков.


1.3.4. Финансовый аспект

В рамках финансового аспекта, осуществляется разработка финансовой модели ГЧП-проекта. При этом осуществляется оценивание потенциального проекта по модели «Цена – качество» (Value for money) – оценивание выгод от реализации проекта для публичной стороны в части: качества, востребованности создаваемых услуг, внешних экономических показателей (изменение ВРП, воздействие на окружающую среду, решение социальных проблем, отраслевое управление) и проводится финансовый (инвестиционный) анализ проекта (качественный и количественный).

Количественный анализ осуществляется, как правило, в соответствии с методикой «Компаратора публичных затрат» (Public sector comparator (PSC)), которая заключается в проведении оценки экономического роста, налоговых, таможенных платежей, создания рабочих мест, с учетом сравнительного метода затрат публичного сектора. В результате определяется экономическая внутренняя норма доходности (EIRR).

При расчете PSC учитывается:

1) стоимость рисков, передаваемых частной стороне;

2) стоимость чистых конкурентных преимуществ публичной стороны вследствие нахождения объектов в публичной собственности;

3) стоимость капитальных и операционных затрат (прямых и косвенных) публичной стороны в случае реализации проекта по традиционной схеме;

4) стоимость рисков, которые не могут быть переданы частной стороне.

Финансовый (инвестиционный) анализ проекта включает следующие этапы:

1. Анализ «стоп—факторов».

2. Анализ финансовых прогнозов. Состоит из следующих подэтапов:

2.1. Анализ исходной финансовой модели.

2.1.1. Первичный анализ финансовой модели (анализ основных форм прогнозной

финансовой отчётности);

2.1.2. Детальный анализ финансовой модели (анализ промежуточных прогнозных

форм и расчётов).

2.2. Проверка исходных данных и допущений.

2.3. Тестирование структуры финансирования.

2.4. Анализ прогнозных финансовых показателей (коэффициентов).

3. Разработка Матрицы распределения рисков проекта в части финансовых

рисков.


1.3.5. Технический аспект

В рамках технического аспекта, осуществляется:

1) предварительная оценка технической реализуемости проекта;

2) анализ технических и технологических решений по проекту;

3) разработка Матрицы распределения рисков проекта в части технических и технологических рисков;

4) постоянное инженерное сопровождение строительства и контроль качества выполняемых работ (на инвестиционной стадии проекта).

В рамках предварительной оценки технической реализуемости проекта осуществляется разработка Концепции проекта в технической части, которая должна учитывать (в зависимости от сферы в которой реализуется проект): планы территориального развития (градостроительный план), проектно-сметную документацию / проектные решения (при наличии), состояние земельных участков с т.з. инженерно-технической и транспортной инфраструктуры.

В рамках анализа технических и технологических решений по проекту проводится анализ: стоимости строительства объекта, планов-графиков проектных и строительных работ, анализ потребности населения в услугах проекта, определение транспортных, грузо– и логистических потоков, транспортное моделирование, анализ экологических аспектов проекта.

2. Процесс реализации ГЧП-проекта

2.1. Общие положения

Процесс реализации ГЧП-проекта направлен на достижение цели проекта (получение результата проекта) в соответствии с его ключевыми показателями. Промежуток времени от момента инициирования проекта до момента его завершения составляет жизненный цикл ГЧП-проекта, который состоит из стадий, фаз и этапов реализации проекта. Стадии (подпроекты), фазы и этапы реализации проекта, как правило, выполняются последовательно и завершаются получением определенных результатов (событий) проекта (вех), необходимых для достижения цели проекта и состоят из логически связанных задач (пакетов работ) проекта. Задачи проекта, в свою очередь, состоят из логически связанных работ (краткосрочных действий), завершающихся, как правило, получением промежуточных результатов и выполняемое единичным ресурсом или группой однородных ресурсов.

Жизненный цикл типового ГЧП-проекта состоит из следующих стадий:

1) Прединвестиционная стадия. На данной стадии осуществляется вся подготовительная работа по запуску проекта. Целью прединвестиционной стадии является запуск реализации проекта.

2) Инвестиционная стадия. На данной стадии выполняется основной объем работ по проекту. Целью инвестиционной стадии является строительство (реконструкция) объекта ГЧП в соответствии с предметом и условиями соглашения о ГЧП.

3) Операционная стадия. На данной стадии осуществляется эксплуатация объекта ГЧП в соответствии с его целеным предназначением. Целью стадии является производство товаров, выполнение работ и оказание услуг с использованием объекта ГЧП согласно условиям соглашения о ГЧП.

4) Стадия завершения. На данной стадии объект ГЧП передается обратно публичной стороне соглашения. Целью стадии является получение публичной стороной прав хозяйственного ведения и оперативного управления объектом ГЧП.

Схема жизненного цикла типового ГЧП-проекта представлена на рисунке 1.


Рисунок 1. Схема жизненного цикла типового ГЧП-проекта

2.2. Прединвестиционная стадия

2.2.1. Фаза 1. Инициирование проекта



2.2.2. Фаза 2. Структурирование проекта




2.2.3. Фаза 3. Проведение конкурсных процедур



2.2.4. Фаза 4. Закрытие сделки



2.3. Инвестиционная стадия

2.3.1. Фаза 1. Проектирование объекта ГЧП



2.3.2. Фаза 2. Строительство / реконструкция объекта ГЧП



2.3.3. Фаза 3. Ввод в эксплуатацию объекта ГЧП


2.4. Операционная стадия

2.5. Стадия завершения

3. Система управления ГЧП-проектом

3.1. Общие положения

Система управления ГЧП-проектом (далее – Проект) представляет собой совокупность процесса управления проектом, инструментов управления проектами (подразделяются на организационные, нормативно-методические, информационно-технические и др.) и ресурсов (финансовые, человеческие, материально-технические и др.), необходимых для управления проектом.

Проектом в рамках настоящей методологии будем называть деятельность, которая 1) направлена на достижение определенной цели (цели проекта); 2) ограничена определенными рамками (рамки проекта); 3) результатом ее является уникальный продукт или услуга (продукт проекта). Рамки проекта определяются набором требований (к планируемым результатам проекта (в т.ч. к их качеству), к привлекаемым в проект ресурсам, к допустимому уровню риска в проекте и др.), ограничений (по срокам реализации проекта, по затратам ресурсов в проекте и др.), допущений и исключений. Исходя из заданных рамок проекта для достижения цели проекта формируется совокупность действий (работ), которые необходимо выполнить. Такая совокупность называется объем проекта.

Сроки реализации проекта, привлекаемые ресурсы, планируемые результаты в совокупности образуют набор ключевых показателей проекта. Достижение ключевых показателей проекта свидетельствует об успешной реализации проекта (достижении цели проекта). Реализация проекта является результатом выполнения группы взаимосвязанных и взаимодействующих процессов: процесса управления проектом, процесса реализации проекта и поддерживающих процессов (направлены на всестороннее обеспечение процессов реализации и управления проектом).

3.2. Организационная структура управления ГЧП-проектом

3.2.1. Общие положения

Для реализации и управления проектом создается временная организационная структура (организационная структура проекта), которая включает:

1) уполномоченных представителей от всех заинтересованных лиц (заинтересованных сторон) проекта (вместе образуют круг заинтересованных лиц проекта);

2) команду проекта (проектную команду);

3) проектный офис (офис проекта).


Вместе все члены данной организационной структуры проекта называются участниками проекта. Каждый участник проекта выполняет определенную роль (роли) (т.е. установленный набор функций, обязанностей, полномочий и ответственностей) в проекте (проектная роль). Совокупность всех проектных ролей образует ролевую модель проекта.


3.2.2. Круг заинтересованных лиц проекта

Круг заинтересованных лиц является уникальным для каждого проекта и может изменяться в зависимости от фазы управления проектом и/или стадии/фазы его реализации. К заинтересованным лицам проекта относится любое лицо (физическое или юридическое), которое имеет безусловный интерес в достижении цели проекта. Например, к заинтересованным лицам проекта относятся: акционеры, клиенты, менеджеры, инвесторы и др. Заинтересованных лиц проекта подразделяют на следующие категории:

1) Инвестор (Спонсор) – лицо, предоставляющее собственные, заемные или иные привлеченные финансовые средства для управления и реализации проекта;

2) Заказчик – лицо, уполномоченное Инвестором для реализации проекта;

3) Функциональный заказчик – лицо, являющееся потребителем (пользователем) результатов проекта и предъявляющее требования к планируемым результатам проекта;

4) Надзорный (контролирующий, регулирующий) орган – лицо, осуществляющее контроль и надзор за соблюдением требований к результатам проекта в определенной функциональной области (сфере);

5) Эксплуатирующая организация (Оператор) – лицо, осуществляющее эксплуатацию, поддержку и сопровождение результатов проекта;



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2