Борис Хачатурян.

Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание



скачать книгу бесплатно

Введение

Курс Конституционного (уставного) права субъектов РФ начал изучаться в середине 1990-х гг.2222
  Основные темы курса впервые комплексно представлены в коллективной монографии под общей редакцией В. А. Кряжкова «Конституционное право субъектов Российской Федерации», которая вышла в свет в 2002 г.


[Закрыть]
и к началу второго десятилетия XXI столетия среди научно-педагогических работников высших учебных заведений страны сложилось устойчивое понятие рассматривать его «…в качестве подотрасли Конституционного права Российской Федерации в силу того, что оно включает в себя несколько государственно-правовых институтов данной отрасли»2323
  Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: Учебн. пособие для вузов; Перм. гос. нац. иссл. ун-т. – Пермь, 2011; Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. – М.: МГУУ ПМ, 2011. – С. 8.


[Закрыть]
.

Как, на наш взгляд, совершенно верно отмечает Ю. Д. Казанчев «…весьма точное объяснение единства, взаимосвязанности и комплексного характера государственно-правовых институтов, образующих как конституционное право Российской Федерации, так и конституционное (уставное) право её субъектов дано Ю. А. Дмитриевым и И. В. Мухачевым2424
  Подробнее см.: См.: Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации – от исторических истоков к современности. – М.: Манускрипт. 1998. – С. 7; Конституционное право России: Учебник. В 2 т. / под ред. проф. И. В. Мухачева. – Ставрополь: Сервисшкола. 2007.– С. 48.


[Закрыть]
, которые считают, что предмет данной отрасли права не образует единого целого, а представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых как Конституцией России, так и конституциями и уставами её субъектов»2525
  Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65.

… – С. 10.


[Закрыть].

Подобное восприятие базируется на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства зафиксированного в Конституции РФ закрепляющей следующие основы (начала) конституционного (уставного) права субъекта РФ в целом и Хабаровского края в частности:

– Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации (ч. 1, ст. 5), которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство (ч. 2, ст. 5);

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами (ч.3, ст.11);

– статус субъекта РФ определяется Конституцией России и конституцией или уставом такого субъекта (ч. 1 и 2, ст. 66);

– в Конституции РФ определяется перечень вопросов, относящихся к исключительному в?дению Федерации; совместному в?дению России и субъектов и в?дению субъектов Российской Федерации (ст. ст. 71—73);

– система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1, ст. 77).

В постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные учёные2626
  См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. – М.: Юристъ, 2001. – С. 44.


[Закрыть]
, что позволило российским учёным выделить следующие институциональные подгруппы норм конституционного (уставного) права субъектов РФ:

– нормы, регулирующие правовое положение народов проживающих в субъектах РФ, в том числе, закрепляющие статус уполномоченного по правам человека, по правам детей и т.д.;

– нормы, закрепляющие территориальное устройство субъектов РФ;

– нормы, регулирующие статус региональных законодательных (представительных) органов государственной власти;

– нормы, регулирующие региональное государственное управление;

– избирательное и референдумное право субъектов РФ;

– конституционное и мировое судебное право субъектов Федерации;

– нормы, регулирующие региональное местное самоуправление2727
  Подробнее см.: Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат». 2002. – С. 38—39.


[Закрыть]
.

Всестороннее раскрытие этих отношений предполагает разнообразие подходов к их выявлению и изучению. Именно в совокупности изложенных выше норм уставного права автор данного издания и постарался построить его содержание.

На основании изложенного российскими учёными констатируется, что конституционное (уставное) право субъекта РФ как составная часть единого российского прав входящая в конституционное право РФ является его подотраслью2828
  Однако, как отмечает В.А Кочев (2011 г.) «…концепция выделения в составе российского конституционного права конституционного (уставного) права субъектов РФ поддерживается не всеми авторами. В качестве основных оппонентов выступают видные представители московской школы конституционного права (МГУ)». См.: Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ… – С. 11.


[Закрыть]
в силу следующих системообразующих факторов2929
  Как пример см.: Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. / Я. А. Зорина. – Белгород, 2008; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры / [В. Р. Давтян, Д. В. Кононенко]. – М.: Изд-во «Юрайт». 2017.


[Закрыть]
:

– во-первых, указанная подотрасль содержит общие принципиальные положения, присущие таким государственно-правовым институтам данной отрасли как институты основ конституционного строя; федеративного устройства; организации публичной власти и др.;

– во-вторых, исходя из единства и общности конституционно-правовых норм, не только образующих указанные государственно-правовые институты, но и обеспечивающих согласованное функционирование двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации3030
  Подробнее см.: Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65. … – С. 10.


[Закрыть]
.

Целью учебного курса «Уставное право Хабаровского края» является ознакомление читателей (слушателей) с историей становления Хабаровского края равноправным субъектом РФ, с основными понятиями уставного права Хабаровского края, изучение особенностей правового регулирования его статуса и полномочий органов государственной власти и прав и свобод граждан РФ на территории края.

Исходя из выше сформулированной цели определены следующие задачи учебного курса:

– раскрыть историю реформирования государственно-правового статуса Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в равноправный субъект Российской Федерации;

– проанализировать нормативно-правовую базу регулирующую процесс формирования государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации и научить студентов самостоятельно работать с нормативно-правовыми актами субъектов РФ, исследовать практику их реализации;

– рассмотреть основные понятия уставного права Хабаровского края как субъекта Федерации позволяющие изучить особенности его статуса и вывести тему на новый уровень научного осмысления;

– показать особенности статуса Хабаровского края как субъекта РФ;

– дать понятие Уставного права Хабаровского края;

– выделить основные этапы становления и развития уставного права Хабаровского края;

– исследовать ключевые изменения уставного права края в условиях реформирования федеративных отношений;

– научить толковать и применять положения Устава, иных нормативных правовых актов, являющиеся источниками уставного права края.

Таким образом, предмет уставного права составляют публично-властные, экономические, социально-культурные и личностные отношения, регулируемые федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Уставное право Хабаровского края регулирует общественные отношения методами, присущими российскому конституционному праву. При проведении исследования, прежде всего, использовался диалектико-материалистический метод познания явлений и процессов, а также взаимосвязанные с ним иные методы получения новых правовых знаний.

Достижению заявленной цели и решению поставленных задач исследования во многом способствовало использование исторического метода.

Изучение вопросов поднятых в данном издании представляется целесообразным как в высших учебных заведениях расположенных в Хабаровском крае, осуществляющих подготовку государственных гражданских и муниципальных служащих для работы в органах публичной власти вне зависимости от избранной специальности в качестве дисциплины регионального компонента, так и, на наш взгляд, является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих Хабаровского края.

Научное и учебное издание «Уставное право Хабаровского края» состоит из двух предисловий (предисловие к изданию 2003 г. и предисловие к изданию 2017 г.), введения, семи глав, заключения, глоссария, списка основных нормативных актов и библиографии, трёх приложений.

Глава 1. Ретроспективный анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

§1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти

В течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство. И хотя ещё во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления, толчком к обсуждению их в российских научных кругах стали события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан3131
  Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). – М.: Прогресс-Литера. 1994.


[Закрыть]
.

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)3232
  См. Радищев А. Н. Полн. собр. соч. – М., 1907. Т. II.


[Закрыть]
. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы были в России частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами3333
  Как пишет Е. В. Тарле «План отдавал высшую административную власть в руки выборного сената, собирающегося в Корфу и состоящего из делегатов от островов, причём эти делегаты выбираются как от дворян, так и от жителей, имеющих определённый годовой доход (фиксированный особо для каждого острова). Сенат имеет верховный надзор как за судом, так и за органами местного самоуправления (так называемыми „малыми советами“, или „конклавами“). Самоуправлению дана большая компетенция, обеспечивающая фактическую власть за дворянством и зажиточным торгово-ремесленным классом. Конечно, верховные права сюзерена и покровителя, то есть фактически представителя России, остаются не ограниченными ни сенатом, ни местными учреждениями. Но вместе с тем нигде не говорится о том, в чем именно заключается вмешательство верховной власти в обыденное течение дел в суде и администрации». См.: Тарле Е. В. Адмирал Ушаков на Средиземном море (1798 – 1800). – М.: Военное издательство Вооружённых Сил Союза ССР. 1948. – С. 20. (С «Планом» можно ознакомиться в Центральном государственном архиве древних актов. Ф. Госархив, XX разр. Д. 379. Приложение к донесению Ушакова Павлу I от 21 мая 1799 г.).


[Закрыть]
. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

Вторая попытка претворения федеративных принципов в жизнь была предпринята в России после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии3434
  16 (28) марта 1808 г. была опубликована декларация Александра I. В феврале 1809 г. последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в г. Борго – сословного собрания представителей народов Финляндии. 16 марта Александр I лично открыл его, подписав накануне манифест о государственном устройстве Финляндии.


[Закрыть]
и части территории Польши3535
  Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 03.05.1815 г. 20 июня была обнародована польская Конституция.


[Закрыть]
, имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной3636
  Как пример см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. – СПб, 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. – СПб.: б. и. 1910; Коркунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись. 1891. №1. – С. 3—16.


[Закрыть]
, советской3737
  Как пример см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4. №23. – С. 80—84.


[Закрыть]
и современной – постсоветской3838
  Как пример см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815 – 1830 гг.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. – СПб.: Изд. Дом «Коло», 2005.


[Закрыть]
), позволяющей сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство3939
  С данным документом можно познакомиться в следующем издании: Государственная Уставная Грамота Российской империи // Исторический сборник Вольной русской типографии в Лондоне А. И. Герцена и Н. П. Огарева. Кн. 2., 1861. Факсимильное издание. – М.: Наука, 1971. – С. 191—238.


[Закрыть]
(фото 3). На этой же позиции стояли и декабристы4040
  Конституционный проект Н. М. Муравьева предусматривал для будущей России конституционную монархию и федеративное устройство государства (с созданием в его составе 15 «держав» и областей, выделяемых на основе экономических, географических и исторических характеристик). Федеративную форму государственного устройства авторы увязывали с демократизацией и децентрализацией власти. Предусматривалось, что Областное (Державное) управление состоит из двух палат: Областная (Державная) дума и Палата выборных. Конституция палат определена Конституцией России. Областная держава не является самостоятельной единицей, она не имеет собственной конституции, не ведёт внешних сношений, не чеканит монету и т.п., но обладает достаточно широкими полномочиями по разрешению местных хозяйственных, административных и финансовых дел. Конституция Муравьева предусматривала также организацию местного управления на выборной основе. Этим управлениям «…вручается хозяйственная и административная власть». Будучи решительным противником федеративного устройства государства и монархии, автор Русской правды П. И. Пестель прогрессивно для своего времени решал национальный вопрос. Не признавая за народами России права на отделение, Пестель уравнивал их в правах с русским народом как граждан единой республики // См. Дьяков В. Освободительное движение в России, 1825 – 1861. М.: Мысль, 1979. – С. 82.


[Закрыть]
. Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц4141
  См.: Лотман Ю. М. М.А. Дмитриев-Мамонов – поэт, публицист и общественный деятель «Учёные записки Тартуского госуниверситета». Вып. 78. – Тарту, 1959.


[Закрыть]
. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций4242
  См. Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм; Государство и анархия: сборник: Философия. Социология. Политика. – М.: Издательство «Правда». 1989. – С. 17—35, 335—338.


[Закрыть]
.

Развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством ко второй половины XIX в. задачи по реформированию общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний4343
  Губерния – (от губернатор, лат. gubernator от др.-греч. ????????? (кивернитис) – кормчий – высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии – губернатор.


[Закрыть]
, областей4444
  Область – (от старославянского облада – владение). Основная единица административно-территориального деления России с конца XVIII в.


[Закрыть]
, уездов4545
  Уезд – в древности уездом называлась совокупность всех волостей, примежёванная к известному пункту – городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 – 1929 гг. уезды были преобразованы в районы.


[Закрыть]
.

Вот почему 1 января 1864 г. Александром II издаётся Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам4646
  Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01.01.1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). II. Т. 34. №40457.


[Закрыть]
, которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

Но поиски наилучших форм регионального управления продолжались. И уже в XX в. П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг.) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления4747
  См. Федерализм. Энциклопедический словарь. – М., 1997. – С. 231.


[Закрыть]
. Но этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме4848
  Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства – все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См.: Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. – СПб., 1861. Кн. 2. – С. 53—66.


[Закрыть]
, что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности.

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на созданный во второй половине XIX века институт земства. В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление»4949
  Комментируя книгу Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства» Т. М. Говорёнкова отмечая, что термин «самоуправление» в российском муниципальном праве был позаимствован российскими юристами в 60-х гг. XIX столетия в Германии (Selbstverwaltung), куда он пришёл в 50-х гг. из Англии (selfgovernment) обращает внимание на то, что, во-первых, термин «самоуправление», как и большая часть определений в социальных науках, даже в конце XX столетия, не имеет вполне чёткого и одного научного значения и различными авторами понимается различно. Во-вторых, подобного термина «самоуправление» сегодня нет во многих странах. К примеру, во Франция он «заменён понятиями «децентрализация» или «муниципальная работа» (pouvoir municipal)» (см.: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: Муниципальная власть, 1999. – С. 56—67). Необходимо отметить, что большевиками термин «самоуправление» так же использовался на протяжении всей истории Советского государства как в программных документах партии, произведениях партийных идеологов, так и в официальных документах государства и наполнялся конкретным содержанием исходя из тех задач, которые стояли перед государством в конкретное историческое время.


[Закрыть]
не употребляется, во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением5050
  См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45. №48498.


[Закрыть]
как городское общественное управление5151
  Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.


[Закрыть]
. В более мелких населённых пунктах (волость, село…) – крестьянское (сельское) общинное управление5252
  В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г.). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырехуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное. // ПCЗРИ. От. I. Т. 38. №29125.


[Закрыть]
, казачье управление5353
  Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример см.: Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13 мая 1870 г.). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом. // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11. №7782.


[Закрыть]
и самобытное (национальное) управление коренных народов5454
  Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока был «Устав об управлении инородцев» от 22 июля 1822 года // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38. №29126.


[Закрыть]
.

Анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов5555
  Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 – 1917 гг.) рассмотрены автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…


[Закрыть]
позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60-х гг. XIX столетия5656
  Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 году в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. – СПб., 1886. Т. 2. – С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. – С. 57).


[Закрыть]
. Развитие теории конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как уровня местного самоуправления к пониманию как уровня регионального управления.

Что касается Сибири и Дальнего Востока в разрешении вышеописанных вопросов организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)5757
  Подробнее см.: Граф Н. Н. Муравьев-Амурский в воспоминаниях современников (сб. материалов и публикаций) / Авт.-сост. Н. П. Матханова; отв. ред. Н. Н. Покровский; [Оформ. И. Сокола]. – Новосибирск: Сиб. Хронограф. 1998.


[Закрыть]
. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны ещё в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Вторая особенность заключается в том, что земское управление здесь царским правительством не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление5858
  Подробно история борьбы дальневосточников и якутян за введение у них земской системы управления рассмотрены автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное … – С. 158—162


[Закрыть]
.

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Но разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»5959
  Подробнее см.: Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке / Под ред. канд. истор. наук С. М. Папина. – М.: Социально-экономическая литература, 1964. – С. 105—106.


[Закрыть]
. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н. Я. Новомбергского, Н.Н Козьмина и ряда других авторов6060
  См.: Сибирская жизнь, 1917. 2 (№166), 3 (№167), 5 (№169), 13 (№176) августа; Козьмин Н. Н. Областничество // Сибирские записки (Красноярск), 1918. №1. – С. 50—51.


[Закрыть]
.

Состоявшееся 22.12.1917 г. в г. Благовещенске собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областников, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США6161
  См.: Голос Труда, 1918. 23 декабря.


[Закрыть]
.

В отдельных дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ-а от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «…Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»6262
  См.: Мухачев Б. И. Борьба за власть Советов на Камчатке в 1917 – 1920 гг. – С. 99; Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… – С.183—185.


[Закрыть]
.

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и дальневосточные большевики. Так, работавший 1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»6363
  Государственный архив Амурской области (ГААО). Ф. Р-114, оп. 1, д. 13; Протоколы V Объединённого съезда крестьян и казаков Амурской области. – Благовещенск, 1918.


[Закрыть]
. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»6464
  Бойко-Павлов Д. И. Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… – С. 234.


[Закрыть]
.

Вначале XXI в. появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области6565
  Шиндялов Н. А. Амурская трудовая социалистическая республика // В сб.: Приамурье на рубеже веков. – Благовещенск: Амурский государственный краеведческий музей им. Г. С. Новикова-Даурского. 2001. – С. 15—18.


[Закрыть]
.

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Это вторая особенность Дальнего Востока и Сибири.

В соответствии с Конституцией РСФСР принятой в июне 1918 г.6666
  Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582.


[Закрыть]
(фото 4), вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР. На местах областному съезду – облисполкому6767
  По мнению Д. Мэдисона «Сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, представлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом «тирания». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… – С. 323.


[Закрыть]
.

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России, фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР6868
  Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582. (Далее, СУ РСФСР).


[Закрыть]
.

С этого периода вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий6969
  Как пример см.: Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике: постановление Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 27.04.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №30, ст. 370.


[Закрыть]
.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Поделиться ссылкой на выделенное