Бет Симон Новек.

Умные граждане – умное государство



скачать книгу бесплатно

• Третье препятствие – ощутимое отсутствие внятных «ментальных моделей»[143]143
  Ментальные модели – основанные на предыдущем опыте идеи, стратегии, способы понимания, существующие в уме человека и направляющие его действия. Используются для объяснения причин и следствий, а также придания смысла жизненному опыту. Считается, что впервые термин «ментальные модели» использовал шотландский психолог Кеннет Крейк в работе «Природа объяснения» («The Nature of Explanation») в 1943 году. Он предположил, что мозг создает «модели действительности в уменьшенном масштабе» и использует их, чтобы предвидеть грядущие события. – Прим. ред.


[Закрыть]
, дающих представление о потенциальной альтернативе профессионализированному правительству. Причиной столь глубокой пропасти между современной закрытой и будущей «коммуникативной» моделями управления является отсутствие единого понимания целей, в направлении которых следует двигаться. Ментальная модель отражает представление человека о реальности. По иронии судьбы, один из изобретателей этого термина, дав ему определение, ясно указал на то, что отсутствует в системе современного государственного управления. Наличие ментальной модели – четкой детализованной картины умных государственных институтов власти – является непременной предпосылкой для убеждения большого числа людей в необходимости и значимости участия в преобразованиях. В книге «Изменяя умы»[144]144
  Gardner Н. Changing Minds. The Art and Science of Changing Our Own and Other People's Minds. – Прим. ред.


[Закрыть]
Говард Гарднер[145]145
  Говард Гарднер – американский психолог, известный как автор понятия «множественный интеллект», специалист в области клинической психологии и нейропсихологии. – Прим. пер.


[Закрыть]
объясняет, что восприятие людьми действительности меняется не в результате озарения, а лишь в ходе эволюционного процесса приобретения опыта и практического обучения.

Живучесть устаревших институциональных моделей объясняется стремлением сохранить устойчивость государственного управления – стремлением, за которым скрываются укоренившиеся ментальные парадигмы, латентное сопротивление переменам со стороны институтов власти, а также ограниченное финансирование реформ управления.

Для согласованных усилий, направленных на формирование умного правительства, не существует каких-либо фундаментальных препятствий, за исключением, пожалуй, мертвого груза устойчивых принципов организации государственных институтов и устойчивой веры в опору профессионализм, в граданина-зрителя, в механистические структуры управления, в эффективность существующих ментальных моделей, – веры, которая так долго питала нас, а теперь не дает нам возможности двигаться вперед.

Действительно, в интернете появляются все новые и новые формы общения и обмена информацией. Однако открытый запрос на участие (то, что сегодня мы называем «краудсорсингом») не может стать основой для реформирования государственного управления. Это слишком ненадежный и бессистемный инструмент для того, чтобы обеспечить обмен качественной информацией между институтами власти и обществом. Руководствуясь лишь верой в общественный разум, мы рискуем получать одни и те же устаревшие идеи, иногда в новой упаковке[146]146
  В частности, это касается «Информационного бюллетеня гражданина», краудсорсинг которого проводился в период смены власти в Белом доме в 2008–2009 годах. Команда переходного периода попросила американский народ предложить вопросы, которые следует добавить в повестку первых 100 дней нового офиса. Первоначально идея состояла в том, чтобы выявить ряд предложений, которые могли бы быть включены в программу переходного периода. Проект, развернутый только за несколько дней до инаугурации, показал «отсутствие нового мышления» или полезного предложения. James E.Katz, Michael Barris, and Anshul Jain, «The Social Media President: Barack Obama and the Politics of Digital Engagement» (New York: Palgrave Macmillan, 2013), 47.


[Закрыть]
.

Традиционно роль кураторов и брокеров идей возлагалась на дипломированных специалистов – носителей формальных квалификаций. Точно так же, как торговые марки помогают сделать выбор среди множества однообразной продукции, формальные свидетельства профессиональной квалификации (дипломы, сертификаты и т. д.) подтверждают «качество» эксперта и снижают стоимость их поиска.

Но новые технологии меняют эту практику. Опора на профессионалов при выработке политики имела смысл в конкретной исторической ситуации – это было ключевой посылкой прогрессивизма ХХ века, – но уже не столь актуальна сегодня. Собственно профессионализм как таковой, впрочем, не представляет собой проблемы – проблема заключается в закрытости и элитарности государственных институтов, ограничивающих взаимодействие и диалог с обществом, в том числе с другими элитами, дипломированными специалистами и носителями практических ноу-хау.

Перемены, происходящие сегодня в технологической и социальной сферах, предоставляют правительствам возможность обращаться за информацией к разнообразным экспертным сообществам и использовать получаемую помощь для совершенствования механизмов принятия решений и оказания государственных услуг. Инструменты улучшились. Теперь нам предстоит их использовать.

Последствия сопротивления инновациям

Институты управления в США весьма функциональны и эффективны. Большинство занятых в публичной политике людей – талантливые и самоотверженные профессионалы. Однако неспособность приоткрыть для общества механизмы «политической кухни» приводит к потерям из-за нереализованных возможностей. Комплексные проблемы часто представляются непреодолимыми, поскольку известные практики управления не предоставляют надежных инструментов для включения всех потенциально возможных подходов и не учитывают в достаточной мере социальную природу человека.

Но поскольку серьезность и масштаб проблем, с которыми страны сталкиваются сегодня, весьма значительны, от нас требуется переосмыслить способы управления государственными организациями. Например, все медицинские изделия подлежат строгой административной процедуре проверки Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA[147]147
  Food and Drug Administration. – Прим. пер.


[Закрыть]
) как до, так и после их поступления на рынок. Процедура регуляционного тестирования в отношении предметов низкого уровня риска, например шпателя, довольно проста. Однако более сложные устройства, необходимые для поддержания жизненно важных функций, риск использования которых высок (например, съедобные биоэлектронные батарейки, представляющие собой временный источник энергии для имплантатов), до выхода на рынок должны быть одобрены соответствующими экспертами[148]148
  Katherine Bourzac, «Biodegradable Batteries to Power Smart Medical Devices: Prototype Batteries that Dissolve Safely in the Body Could Power Ingested Devices», MIT Technology Review, December 18, 2013, http://www.technologyreview.com/news/522581/biodegradable-batteries-to-power-smart-medical-devices/; см. также: The Bettinger Research Group, Carnegie Mellon University, http://biomicrosystems.net/


[Закрыть]
. Учитывая задачу спасения максимального количества жизней, процедура валидации должна быть быстрой. Использование устройства до формального тестирования может привести к гибели пациентов. Если же процедура рассмотрения слишком долгая и громоздкая, задержка выхода на рынок может стоить многим и жизни, и работы.

Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.

Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.

Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]149
  «Research on the Use of Science in Policy: A Framework, in Using Science as Evidence in Public Policy», ed. Kenneth Prewitt, Thomas A. Schwandt, and Miron L. Straf (Washington, DC: National Academies Press, 2012), http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=13460&page=53


[Закрыть]
. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.

Вот довольно яркий пример, подтверждающий справедливость этого тезиса. В 2002 году каждый военнослужащий США мог выбирать между двумя вариантами камуфляжа: зеленым или кофейного оттенка. Позднее, примерно через десять лет, каждый вид вооруженных сил решил разработать собственный и современный дизайн специальной униформы, не задумавшись о способности такой формы служить маскировкой и уберегать от травм. Армия потратила на разработку дизайна 3,2 млн долл. И еще 5 млрд долл. на производство «универсального» камуфляжа, предназначенного для «использования везде, но он оказался непригодным нигде». Затем было потрачено еще около 4 млрд долл. на пошив нового камуфляжа. Этой бессмыслицы не произошло, если бы решения принимались исходя из накопленного годами опыта, а не из принципа, сформулированного подполковником в отставке и специалистом по камуфляжу Тимоти О’Нилом: «потому что это круто»[150]150
  Отсылка к песне Криса Кэйгла «Chicks Dig It». – Прим. ред.


[Закрыть]
.

Подобно многим политическим решениям, безопасность солдат – это не вопрос точной науки, который можно решить только с помощью данных. Эту проблему нельзя решить, безопасность можно только обеспечить. В этом случае не срабатывают практики, основанные на иерархии или высокой самооценке. Обращения к дипломированным специалистам тоже окажется недостаточно – вопреки распространенной иллюзии, что «самые лучшие и блестящие» технократы могут справиться с любой проблемой[151]151
  William Easterly, in: The Tyranny of Experts (New York: Basic Books, 2014), отмечает, что это зачастую специалисты, которые, вероятнее всего, будут попирать права уже и так обездоленных.


[Закрыть]
. Скорее в подобных случаях следует делать выводы исходя из опыта апробации, анализа результатов и совершенствования лучших решений – в диалоге с носителями научного и практического ноу-хау.

В отличие от фиаско с дизайном военной формы, реформа американской системы здравоохранения 2013 года проводилась в атмосфере открытости и эксперимента. Как пояснил Атул Гаванде[152]152
  Атул Гаванде – современный американский хирург, журналист, писатель. Широко известен как эксперт в области оптимизации современного здравоохранения. – Прим. ред.


[Закрыть]
на страницах журнала New Yorker, половина законов были посвящены программам «тестирования разнообразных способов сократить издержки и повысить качество» медицинских услуг[153]153
  Atul Gawande, «Testing, Testing: The Health-Care Bill Has No Master Plan for curbing Costs. Is That a Bad Thing?» New Yorker, December 2009, 34–41.


[Закрыть]
. Именно большое количество экспериментальных проектов, нацеленных на уменьшение впечатляющих расходов в системе здравоохранения и повышение ее качества, и является фактором риска для американской экономики. Поэтому в рамках реформы был законодательно создан единый центр по разработке и тестированию инновационных предложений. Комиссия еще не оценила успех такого подхода, но первые результаты выглядят многообещающе.

Старомодная, «раболепная» приверженность жестким правилам и укоренившимся практикам (как будто существует лишь один правильный способ действия – и это именно то, как всегда поступало правительство), в сущности, гарантирует, что мы не сможем справляться с серьезными вызовами будущего. Подобные консервативные, элитарные практики ограничивают общество, навязывая ему единственно возможный взгляд на решение проблем – с высот профессионального Олимпа, из бюрократических кабинетов Вашингтона, Брюсселя и прочих центров политической власти, доступ к которым открыт лишь могущественным и богатым[154]154
  BBC «Study: US Is an Oligarchy, Not a Democracy» (blog), Echo Chambers, April 17, 2014, http://www.bbc.com/news/blogs-echo-chambers-27074746


[Закрыть]
.

В широко обсуждавшемся исследовании политологи Майкл Джиленс из Принстонского университета (штат Нью-Джерси) и Бенджамин Пейдж из Северо-Западного университета (штат Иллинойс) пришли к выводу, что предпочтения богатых людей гораздо сильнее воздействуют на политические решения, чем взгляды среднего класса и неимущих американцев. Похоже, это действительно так, и мнение населения с низким доходом, как и представляющих их групп влияния, оказывает незначительное или опосредованное влияние на политические решения[155]155
  Martin Gilens and Benjamin I. Page, «Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens», Perspectives on Politics 12, № 3 (2014): 564-81, http://dx.doi.org/10.1017/ S1537592714001595. John Cassidy, «Is America an Oligarchy?» (blog), New Yorker, April 18, 2014, http://www.newyorker.com/online/blogs/johncassidy/2014/04/is-america-an-oligarchy.html


[Закрыть]
. Но хуже то, что элитарные методы управления не порождают ясных, обоснованных и гуманных идей (которые могли бы помешать проводить несправедливую, нечестную и ошибочную политику, оказывать некачественные услуги) и, будучи неспособны сделать человека центром политики, подвергают опасности и без того изношенную социальную структуру.

Например, в районе Квинс в Нью-Йорке было зафиксировано 100 000 незаконных перепланировок – как правило, в низкокачественных, ветхих, субарендованных помещениях цокольных этажей, занимаемых нелегальными мигрантами. Жилищные инспекции не могут получить доступ в эти квартиры в 67 % случаев из 23 410 попыток, осуществленных в течение года в 8345 квартирах, по поводу которых в инспекцию поступили жалобы; в 39 % случаев провести обследование оказалось невозможным (чтобы обойти возражения жильцов, инспектор должен предъявить ордер, который выдается лишь на 1 % квартир, в осмотре которых было отказано). В 2008 году в одной из таких квартир случился серьезный пожар, в результате которого погибли три человека. Помещение было незаконно поделено на четыре однокомнатных квартиры с единственным выходом, что является грубым нарушением строительных норм[156]156
  Michael Flowers, «Beyond Open Data: The Data-Driven City, in Beyond Transparency: Open Data and the Future of Civic Innovation», ed. Brett Goldstein and Lauren Dyson (San Francisco, CA: Code for America Press, 2013), 185-98. См. также: «Mayor Bloomberg and Speaker Quinn Announce New Approach to Target Most Dangerous Illegally Converted Apartments», press release (PR-193-11), City of New York, June 7, 2011, http://www.nyc.gov/cgi-bin/misc/pf-printer.cgi?action=print&sitename=OM&p=1390075778000


[Закрыть]
. Износ социальной структуры – это когда правительство неспособно обеспечить безопасность гражданам (особенно незащищенным категориям) на самом элементарном уровне.

В 2012 году городские власти Нью-Йорка сделали процедуру инспекции домов открытой и стали принимать жалобы на нелегальное жилье от горожан по горячей линии 311. Систематизируя поступающие данные, директор аналитического отдела мэрии обнаружил поразительный факт: оказалось, что незаконные перепланировки создали условия, которые приводили к смерти или ранениям пожарных. После этого не составило труда убедить противопожарную службу сопровождать жилищных инспекторов во время осмотров, что автоматически открывало двери всех квартир.

Еще одна мировая проблема – голод – известна и американским жителям. Каждый шестой американец живет в условиях, не позволяющих ему потреблять достаточное количество пищи. Около 50 млн человек испытывают нехватку продовольствия, из них 17 млн пропускают как минимум один прием пищи в день. Нехватка продовольствия означает ежедневные компромиссы между платой за еду, платой за жилье и оплатой медицинских услуг. При выборе продуктов питания люди вынуждены выбирать между меньшим количеством еды высокого качества и более обильной, но менее питательной едой, употребление которой приводит к ухудшению здоровья и росту платы за медицинское обслуживание.

За одну и ту же сумму можно приобрести либо низкокалорийные свежие фрукты и овощи, либо высококалорийный, но малополезный фастфуд. Проблема не решается за счет плохо проработанных программ социальной помощи, в которых соус для пиццы все еще считается овощем. Дефицит, вызванный недостатком пищи, увеличивает вероятность того, что ребенок бросит школу, тем самым ухудшая свои перспективы на будущее. Миллионы людей зависят от государственных и частных программ продовольственной помощи, и миллионы нуждаются в помощи, но не получают ее.

Для преодоления этого кризиса требуется вмешательство правительства. Но ни одно «верное» политическое решение не сможет положить конец проблеме голода; для этого бедствия нет «решений». Глубинные причины бедности сложны и тесно взаимосвязаны, для борьбы с ними требуется множественное и многостороннее воздействие. Общество остро нуждается в политических инновациях в борьбе с нехваткой продовольствия, но в равной степени оно нуждается и в институтах, способных выявить и применить инновации.

Голод невозможно победить методом краудсорсинга. Но открытые и готовые к сотрудничеству государственные институты, взаимодействующие как с экспертами, так и с рядовыми гражданами, осведомленными о ситуации, могли бы помочь систематизировать меры частичной компенсации нехватки продовольствия у отдельных групп населения Америки. Выявление нуждающихся не может проводиться средствами централизованной бюрократической системы, даже через региональные ведомства; подобная работа по силам лишь широкой сети граждан и организаций, способных точно указать, где именно требуется помощь. Упрощение порядка предоставления услуг не только снижает давление на бюджет – обращение за социальной помощью воспринимается менее болезненно. Однако подобные реформы требуют как нового мышления государственных служащих, так и взаимодействия их с неправительственными организациями, обладающими опытом и знаниями в области социального проектирования, ориентированного на человека.

При расширенном гражданском участии и контроле, потенциально осуществляемом через онлайн-платформы, Конгресс окажется менее подвержен давлению лоббистских групп, выступающих за сельскохозяйственные субсидии – например, на выращивание белого картофеля или кукурузы, являющихся основными ингредиентами малопитательного рациона.

Улучшить качество оказанных услуг могут и свежие идеи, появившиеся вне правительственных кабинетов. Существует немало примеров интересных экспериментов, подталкивающих людей к потреблению более здоровой еды. Новые формы государственночастного партнерства могут предоставлять людям возможность самостоятельно производить пищевую продукцию. Этому будут способствовать и новые механизмы финансирования, и специально разработанные приложения для совместного управления общественными наделами земли. Внимание, отзывчивость и финансовая поддержка со стороны правительства позволят развивать программы соседской помощи: люди станут по очереди покупать еду и готовить друг для друга ради экономии времени. Оценка эффективности и неэффективности методов будет осуществляться и быстрее и качественнее, если на замену правительственным инспекторам придут граждане-ученые, собирающие, анализирующие и распространяющие информацию через мобильные приложения.

Не существует естественного закона, который бы гласил, что демократические институты со временем неизбежно теряют гибкость и восприимчивость, отгораживаясь от людей формальными правилами. И все же на редкость поверхностное внимание уделяется институциональным инновациям при сравнительно большом количестве исследований, посвященных политическим системам и нарушениям в их функционировании, гражданственности, инновациям в науке и бизнесе. Мы гораздо сильнее полагаемся на «байки и догадки», чем на процессы, помогающие институтам по-новому использовать информацию и развивать сотрудничество с людьми ради улучшения их жизни[157]157
  Geoff Mulgan, with Simon Tucker, Rushinara Ali, and Ben Sanders, «Social Innovation: What It Is, Why It Matters, How It Can Be Accelerated» (Oxford, UK: Skoll Centre for Social Entrepreneurship, University of Oxford, 2007), 5.


[Закрыть]
. Вопрос не в том, как привлечь науку к процессу принятия решений на государственном уровне. Наоборот, необходимо сосредоточиться на стремлении справиться с общественными проблемами и на том, что могут сделать наука и технологии, чтобы помочь в этом[158]158
  C. H. Weiss, «Improving the Linkage between Social Research and Public Policy», in: «Knowledge and Policy: The Uncertain Connection», ed. L. E. Lynn (Washington, DC: National Academies Press, 1978).


[Закрыть]
.

Почему ответом может стать умное управление

Незыблемость консервативного (закрытого) стиля управления вполне понятна, несмотря на возможность повысить эффективность власти и доверие к ней общества, связываемые с реализацией открытого правительства. В то время как в стране нет недостатка в талантливых людях, готовых к результативному взаимодействию с властью, до сих пор отсутствует практика их поиска и предоставления им возможностей, которые бы отвечали их способностям и интересам. Как правило, такое сотрудничество имеет характер нерегулярный и необязательный.

Между тем во многих странах, в том числе в Мексике и США, открываются правительственные стипендиальные программы, нацеленные на привлечение талантливых людей к работе в сфере государственных услуг. Как пояснил Микки Дикерсон, в прошлом сотрудник Google, а ныне глава Правительственной цифровой службы США, его решение прийти в государственный сектор после проектной работы над сайтом www.healthcare.gov объясняется тем, что «это… гораздо важнее и значимее, чем все то, чего я мог бы достичь на своей прежней работе»[159]159
  Mikey Dickerson, «Mikey Dickerson to SXSW: Why We Need You in Government», Medium, March 26, 2015, https://medium.com/@USDigitalService/mikey-dickerson-to-sxsw-why-we-need-you-in-government-f31dab3263a0


[Закрыть]
.

Одновременно правительством разработан набор методик оценки гражданского участия, например комментарии по процедуре. Впрочем, основаны они скорее на предположении, что стороннее участие повышает доверие к принятым решениям, но не является необходимым для активного гражданского участия или эффективного управления. Однако, даже несмотря на интернет-методы краудсорсинга и сетевой коммуникации, до сих пор еще не найдены системные способы повысить уровень вовлеченности граждан.

В то время как краудсорсинг и технологические платформы для коллективного участия (engagement platforms) создают возможности для сетевого сотрудничества, экспертные сообщества (expert networks) создают условия для умного управления за счет таргетинга специалистов и выстраивания нужных связей. Сетевые технологии выявления компетенций позволяют отдельным личностям, группам и командам проявить весь спектр своих талантов, навыков и возможностей:

• новые платформы для дистанционного обучения демократизируют образование;

• новые инструменты идентификации позволяют децентрализовать процесс выявления носителей ноу-хау;

• новые методы обработки данных позволяют обнаружить реальные способности человека, основываясь не только на формальных сведениях о его публикациях или полученных им грантах;

• поисковые инструменты, такие как LinkedIn, помогают найти в интернете людей с широким набором знаний и навыков.

Будь то бейджи[160]160
  Бейджи или значки – система присвоения знаков отличия; основывалась на достижении определенных этапов активности или результатов. – Прим. ред.


[Закрыть]
 сайта дистанционного обучения (например, Khan Academy[161]161
  Khan Academy – некоммерческая образовательная организация, созданная в 2008 году выпускником МГГ и Гарварда Салманом Ханом. Сайт академии предоставляет доступ к коллекции более чем из 4200 бесплатных микролекций по математике, истории, здравоохранению и медицине, финансам, физике, химии, биологии, астрономии, экономике, космологии, органической химии, основам американской гражданственности, истории искусства, макро– и микроэкономике, компьютерным наукам. – Прим. пер.


[Закрыть]
), подтверждающие приобретенные навыки или умения, или рейтинг преподавателей на платформах поиска репетиторов (WyzAnts или Helpouts), свидетельствующий о навыках преподавания, – такие инструменты ломают стереотип, ассоциирующий профессионализм с дипломом, и способствуют автоматизации поиска экспертов как внутри, так и вне организации. Используя комбинацию массивов данных и несистемной информации, вводимой людьми о себе и других в ручном режиме, подобные инструменты позволяют отбирать и сортировать сведения о людях: их интересы, опыт и знания, документы об образовании, подтверждающие квалификацию, перечень научных статей и другие данные, которые в совокупности формируют обширную информационную базу для поиска и обнаружения экспертов.

Например, приложение PulsePoint, созданное Противопожарной службой города Сан-Рамон (штат Калифорния), оповещает граждан о необходимости оказать срочную медицинскую помощь. Но это не открытый запрос на участие – PulsePoint не рассчитано на массовость. Наоборот, оно нацелено на специалистов-волонтеров, обладающих специальными знаниями о сердечно-легочной реанимации (СЛР).

В США около 424 000 человек ежегодно переносят внезапную остановку сердца, ежедневно это заболевание уносит жизни примерно тысячи человек. Своевременно начатые реанимационные мероприятия вдвое или втрое увеличивают шанс полного восстановления жизненно важных функций организма, но немедленную медицинскую помощь получает менее половины пострадавших. Очевидец происшедшего может сделать три вещи:



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

Поделиться ссылкой на выделенное