Бет Симон Новек.

Умные граждане – умное государство



скачать книгу бесплатно

Посвящается Амедео Максу


© Beth Simone Noveck, 2015 All rights reserved.

© Перевод, оформление, издание на русском языке. Издательство «Олимп – Бизнес», 2016

* * *

Предисловие автора к русскому изданию

Граждане – это всего лишь зрители сложнейших процессов государственного управления. Они могут выражать мнение, основанное на ценностях, но не на знании научных фактов. Отсутствие когнитивных способностей, незаинтересованность в политике и добровольная зависимость от всесильного государства мешают людям активно и продуктивно участвовать в общественной жизни.

Подобное отношение к политической зрелости граждан довольно широко распространено. Именно поэтому пока еще участие общества в политических процессах сводится к выяснению точки зрения людей через выборы, опросы общественного мнения или с помощью социальных медиа. При этом, однако, никто не спрашивает граждан о том, что они знают.

Однако сегодня появились такие онлайн-инструменты коллективного участия, как краудсорсинг. Благодаря им организации могут систематически получать разнообразную помощь и привлекать к решению проблем все больше представителей общественности. Люди хотят и готовы сообща искать ответы на вопросы, имеющие отношение к их жизни и опыту, что, с одной стороны, приводит к большей легитимности, а с другой, как ни удивительно, – к повышению эффективности принятия решений.

Ярким примером, подтверждающим вышесказанное, является семилетний эксперимент Сбербанка, позволивший, используя онлайн-инструменты, собрать ноу-хау трехсот тысяч своих сотрудников. Если международная финансовая структура знает о глобальных тенденциях в банковской отрасли, то ее сотрудники знают изнутри о работе банка и могут предложить идеи по лучшему использованию инноваций. Сначала через текстовые сообщения и электронную почту, а затем и на онлайн-платформе сотрудникам банка были заданы сотни разнообразных вопросов. Часть их них были открытыми и касались общих идей развития банковского дела, а часть – предметными, относящимися к решению конкретной проблемы: например, как сократить время выпуска дебетовой карты с двух дней до одного.

Инновационный эксперимент Сбербанка удался, так как менеджеры знают и «контролируют» специалистов, с которыми общаются. У них есть доступ ко всем сотрудникам, что позволяет стимулировать и поощрять активное участие. Сотрудники, в свою очередь, видят эффект от своей работы, поскольку множество предложений реализуется.

Попытка применить успешную инициативу Сбербанка в государственных учреждениях столкнется с проблемой ограниченности возможностей открытого запроса (open call), что будет подробно разбираться в этой книге. Парадоксально, но представители общества, обладающие самыми обширными компетенциями, могут не знать о возможности принять участие в том или ином проекте и применить свой опыт на благо общества.

Так, например, в России краудсорсинг активно использовался при создании Карты помощи пострадавшим от пожаров (http://russian-fires.ru) в 2010 году и от наводнений в 2011 году, для разработки интернет-сервиса сбора жалоб на дорожные ямы «РосЯма» (http://rosyama.ru/) и информирования правительства о нелегальных казино «Казино и закон» (gdecasino.ru).

Платформа федерального правительства США Challenge.gov продолжает принимать заявки от государственных органов, в которых они привлекают общественность к участию в решении сложных проблем.

С момента создания этого интернет-сайта в 2010 году федеральные агентства организовали более 450 призовых конкурсов, пригласив к участию широкую общественность. Среди разнообразных задач, поставленных на обсуждение, были такие, как сокращение пропасти в стартовых возможностях детей из семей с высоким уровнем и низким уровнем доходов и увеличение скорости опреснения соленой воды, что крайне важно для сельского хозяйства в развивающихся странах.

Подобные открытые обращения к добровольцам весьма полезны для обмена идеями со знающими, инициативными и мотивированными коллегами и гражданами. Однако этот метод краудсорсинга не способен привлечь большие массы населения и уж тем более преобразовать всю нашу систему управления, поскольку его успех во многом зависит от воли случая.

По-видимому, чтобы сделать все формы взаимодействия – будь то сверху вниз или снизу вверх – более эффективными, необходимо увеличить вероятность того, что о возможности участия в государственных проектах узнают те, кто хотят и могут участвовать. Использование технологий выявления компетенций (technologies of expertise) – того, что также называется people analytics или анализ кандидатов при формировании команд через обработку больших данных, – поможет государственным институтам сформировать представление о потенциальной аудитории и привлечь тех людей, кто, скорее всего, захочет поделиться своими идеями.

Подобная практика все активнее применяется в коммерческом секторе, где менеджеры стремятся повысить вероятность подбора сотрудников с нужными навыками – что не получается сделать, изучив лишь оценки в дипломах кандидатов.

Государственные учреждения только начинают следовать их примеру. В этом году Всемирный банк создал собственную экспертную сеть под названием SkillFinder. Ее цель – помочь руководству выявить таланты 27 000 текущих и бывших сотрудников и консультантов Банка с тем, чтобы лучше организовать человеческий капитал для осуществления миссии организации – искоренения нищеты.

В Соединенных Штатах с недавних пор существуют проекты, помогающие государственным служащим обнаружить наиболее талантливых специалистов среди рядовых сотрудников. HHS Profiles – это проект, призванный помочь Министерству здравоохранения и социальных служб как можно быстрее подобрать экспертов в группу проверки безопасности медицинских изделий.

Предоставление широкому кругу людей – помимо сотрудников организаций – возможности поделиться своими знаниями могло бы сэкономить время, финансовые ресурсы и даже спасти человеческие жизни. Возьмем в качестве примера российский портал «Доброволец» (dobrovolec.org), который каталогизировал навыки профессиональных спасателей и сертифицированных волонтеров Российского союза спасателей[1]1
  Российский союз спасателей – общественная организация, созданная в целях консолидации усилий общества в решении проблем безопасности и спасения населения в условиях чрезвычайных ситуаций; повышения роли спасателей в развитии аварийно-спасательного дела в Российской Федерации и участия в мероприятиях по защите и спасению населения, объектов и территорий в случае возникновения ЧС. – Прим. пер.


[Закрыть]
для координации более эффективных действий при наводнениях на Дальнем Востоке России в 2013 году. Или PulsePoint, приложение для смартфона, созданное пожарным департаментом города Сан-Рамон в Калифорнии. В настоящее время его используют 1400 сообществ по всей территории Соединенных Штатов, поскольку особые возможности PulsePoint, а именно привлечение людей, прошедших специальную подготовку по оказанию первой помощи, приводят к прекрасным результатам.

При получении экстренного вызова PulsePoint посылает текстовое сообщение «ТРЕБУЕТСЯ CPR[2]2
  CPR (англ. сardiopulmonary resuscitation) – сердечно-легочная реанимация. – Прим. пер.


[Закрыть]
!» зарегистрированным добровольцам, находящимся неподалеку от потерпевшего. Эффективно оказанная первая помощь потенциально может удвоить или даже утроить шансы пострадавшего выжить. Благодаря привлечению добровольцев PulsePoint уже спасло почти десять тысяч человек.

Пока что, однако, такие проекты, как «Доброволец» – площадка, на которой регистрируются опытные медицинские работники, или PulsePoint, требующие сертификата, подтверждающего умения оказывать первую помощь, весьма малочисленны и созданы в удаленных друг от друга уголках земного шара.

Но они свидетельствуют о перспективах использования современных технологий, позволяющих гражданам полноценно участвовать в жизни демократического общества, не ограничиваясь актом голосования. Медицинский работник, готовый в нерабочее время прийти на помощь жертве аварии, тоже принимает участие в управлении, пусть его вклад и невелик. Такие действия не имеют ничего общего с поддержкой политических движений и партийных кандидатов. В действительности они демонстрируют, что значит быть гражданином в современном демократическом обществе.

В эпоху, когда компании привычно используют технологии для таргетирования и сегментирования клиентов для более эффективного продвижения продукции, идея привлечения обычных людей к государственному управлению может показаться очевидной. Но в реальности она представляет собой радикальный отход от укоренившейся, но исчерпавшей себя концепции гражданства как чего-то, связанного только с выборами.

Благодаря современным технологиям, позволяющим точно классифицировать людей исходя из их знаний и выявлять тех, компетенции которых необходимы для решения политических задач, гражданам не нужно иметь политический багаж для того, чтобы быть допущенными к государственному управлению. Теряется необходимость и в том, чтобы условия для вовлечения граждан создавались и регулировались органами власти.

Напротив, технологии выявления компетенций могут дать нам возможность работать плечом к плечу, чтобы использовать навыки каждого на благо общества – например, чтобы пациенты с распространенным заболеванием могли помочь друг другу или люди, нуждающиеся в помощи специалиста, могли найти тех, кто обладает нужными умениями и желанием быть полезным.

Централизованная форма правления, в основе которой лежит бюрократический контроль, законодательные нормы и традиция выработки решений за закрытыми дверями, устарела. Открытые сетевые институты управления будущего станут работать более эффективно и легитимно. По крайней мере, к этому следует стремиться.

Профессор

Бет Саймон

Новек Нью-Йорк, 2016

Предисловие

Открытость укрепит нашу демократию, повысит эффективность и результативность действий правительства… Взаимодействие с обществом усиливает продуктивность работы правительства и улучшает качество принятых им решений. Общество является носителем самых разнообразных знаний, и должностным лицам было бы полезно научиться использовать их. Министерствам и ведомствам следует предоставить гражданам Америки расширенный доступ к участию в принятии политических решений и использовать совокупные знания и профессиональные компетенции граждан на благо государства.

Государственные органы должны развивать инновационные инструменты, методики и системы для организации взаимодействия на всех уровнях правительства, с некоммерческими организациями, бизнес-структурами и отдельными личностями.

Президентский меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве, США, 2009 год

В первой администрации президента Барака Обамы мне предстояло возглавить работу по реализации программы «Открытое правительство»[3]3
  Программа «Открытое правительство» (англ. Open Government Initiative) – инициатива, выдвинутая Бараком Обамой сразу же после вступления в должность президента 10 января 2009 года. Цель инициативы – увеличить вовлеченность граждан в управление, борьба с коррупцией и большая открытость, эффективность и ответственность правительства. – Прим. ред.


[Закрыть]
. Целью программы являлось внедрение технологий и инноваций, способствующих совершенствованию государственного управления. Исполненная оптимизма, я приехала в Вашингтон по окончании президентской кампании Барака Обамы 2007–2008 годов, которая была обязана своим успехом в том числе и использованию потенциала интернет-технологий. Я участвовала в избирательном марафоне в качестве советника-волонтера. В ходе этих выборов многие интернет-стратегии были испробованы впервые. На сайте кампании сторонники кандидата в президенты свободно вели блоги, это поощрялось и поддерживалось. Были сформированы рассылки и вики-страницы[4]4
  Вики (англ. wiki) – система для быстрого коллективного создания простых сайтов. – Прим. пер.


[Закрыть]
, которые окрестили «сборщиками идей» (idearaisers): с их помощью в дискуссию о будущем страны удалось вовлечь более 5000 экспертов. В самом начале президентской гонки, когда кампании еще не хватало средств, волонтеры Западного побережья самостоятельно, без указаний из центрального избирательного штаба в Чикаго, создали несколько местных штабов. Но даже после того, как деятельность аппарата избирательной кампании Барака Обамы была формализована, технические специалисты добровольно отдавали свое время и силы разработке инструментов, активизирующих явку людей на выборы.

В период между днем голосования и инаугурацией нами был создан первый в мире сайт президентского переходного периода. Задавшись целью вовлечь американских граждан в процесс планирования первых 100 дней новой администрации, мы обратились к людям с предложением присылать идеи для издания «Citizen’s Briefing Book» («Книга рекомендаций граждан»). Это была единственная в своем роде попытка дать гражданам возможность высказать новой команде пожелания по повестке первых 100 дней работы президента США. В наш адрес поступило около 44 000 идей более чем от 125 000 человек.

А 21 января 2009 года – уже на следующий день после инаугурации – Барак Обама подписал Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве. Первый документ нового президента предписывал администрации выстроить в правительстве систему «прозрачности, общественного участия и сотрудничества». Меморандум привел в действие национальный, а затем и международный механизм преобразований государственных институтов власти, направленных на улучшение качества жизни граждан. Идеи, заложенные в Меморандум, предполагали отказ от кулуарного способа принятия политических решений ограниченным числом профессиональных политиков при поддержке узкого круга советников. Очевидной целью этой инициативы стало движение в сторону умного правительства[5]5
  Современная концепция развития электронного правительства, предполагающая беспрепятственный обмен информацией между информационными системами всех уровней по вертикали и по горизонтали. – Прим. ред.


[Закрыть]
, – системы, при которой сотрудничество и взаимодействие между государством и гражданами превратится в стандартный, общепринятый метод работы. Внедрение новых принципов потребует радикальной перестройки правительственных институтов: даже не реформы, а фундаментальной реорганизации процесса выработки политических решений, в котором полноправное место займут знания, таланты и способности граждан.

Распаковывая коробки в тесных помещениях Белого дома, мы понимали: для того чтобы научиться по-новому использовать богатство опыта и знаний американского народа, нам предстоит формировать планы и вырабатывать политику по развитию открытого правительства, используя те самые практики, в поддержку которых мы выступали.

Но гораздо проще сказать, чем сделать. Трудно покорить мир, работая на операционной системе Windows 2000. Один из назначенных тогда администрацией Барака Обамы руководителей ИТ-отдела крупного министерства описал ситуацию в своем ведомстве следующими словами:

Наша инфраструктура абсолютно устарела. Объем ручной работы огромен и крайне обременителен. Забудьте про серверную ферму Google[6]6
  Серверная ферма (англ. Server farm) – сосредоточенная в одном физическом месте группа компьютерных серверов, соединенных между собой и работающих как единое целое. – Прим. ред.


[Закрыть]
. Вы – морская свинка, крутящая колесо.

Но устаревшая техническая инфраструктура была лишь одним из препятствий. Чрезмерно бдительные сотрудники службы безопасности заблокировали доступы ко всем социальным сетям. Только используя весь свой авторитет, президенту удалось получить разрешение пользоваться мобильным телефоном. Предусмотренные законом ограничения на подарки, нацеленные на борьбу с коррупцией и взяточничеством, мешали нам работать даже в обычных открытых программах. Сложные процедуры тестирования могли затормозить и отсрочить установку любого нового программного обеспечения на сервере Белого дома на год и более. У правительства даже не было собственного блога, не говоря уже об аккаунтах в Facebook или Twitter, – был только полусекретный и едва работающий сайт, оставшийся от администрации Джорджа Буша-младшего, чья «открытость» ограничивалась рождественским видео в Белом доме, снятом с наблюдательной позиции Барни, собаки президента. Поэтому, чтобы организовать наш первый открытый мозговой интернет-штурм по вопросу об открытом правительстве, нам пришлось заключить договор с внешней организацией.

Основным приоритетом нашей работы на первом этапе стало формирование команды единомышленников: мы понимали, что горстки людей в личной канцелярии президента и даже нескольких сотен в федеральных органах недостаточно для выработки решений по сложным техническим проблемам. Но стоило нам начать поиск людей, обладавших соответствующими компетенциями, мы сразу же получили «вашингтонский урок» о том, что не стоит публично обсуждать грядущие политические решения, ибо это может давать кому-то политические преимущества.

Беспрецедентным был сам факт обращения такого скрытного института, как Белый дом, за советом к государственным служащим, не говоря уже о простых гражданах, до того как политическое решение было сформировано. Руководителю нашего офиса, входящего в состав Исполнительного офиса президента[7]7
  Executive Office of the President. – Прим. ред.


[Закрыть]
, приходилось фактически тайком добывать электронные адреса глав правительственных ведомств, чтобы испросить их разрешения на участие в проекте рядовых служащих из подотчетных им структур. Причина столь необычных мер лежала в устойчивой практике, согласно которой только Административно-бюджетному управлению[8]8
  Office of Management and Budget. – Прим. ред.


[Закрыть]
было разрешено общаться с ведомствами от имени Белого дома.

Приняв решение открыто обсуждать в интернете проект «Открытое правительство», мы столкнулись с ограничениями на право чиновников модерировать интернет-форум, вытекающими из Первой поправки к Конституции США[9]9
  Первая поправка (англ. First Amendment) – одна из наиболее важных поправок к Конституции США, гарантирующая права, которые считаются неотъемлемыми атрибутами либеральной демократии: свободу вероисповедания, свободу слова и прессы, право мирно собираться и обращаться к правительству. В XX в. Верховный суд, комментируя поправку, указал, что свободы, декларированные Первой поправкой, защищены равным образом и от ущемления со стороны властей штатов. – Прим. ред.


[Закрыть]
. Такая же ситуация сложилась и в вопросах связей с общественностью. Сразу возник вопрос: разве мы вправе комментировать и распространять информацию, например об НЛО, или свидетельство о рождении президента?!

Подобная закрытость была в целом характерна для Белого дома. Для того чтобы попасть на обычное совещание на Пенсильвания-авеню, 1600[10]10
  Адрес Белого дома, официальной резиденции президента США. – Прим. ред.


[Закрыть]
, требовалось не менее чем за сутки отправить уведомление и предоставить информацию о посетителе, включая его дату рождения и номер страхового свидетельства. После тщательной предварительной проверки данных, на входе посетителя ожидало рентгеновское сканирование и личный досмотр. Экскурсии в Белый дом допускались лишь по специальному разрешению и после проверки на благонадежность со стороны ФБР. Посетители могли делать фотографии только с «безопасного» расстояния из-за высокого металлического ограждения. С улицы невозможно было разглядеть внутреннее убранство помещений, а взгляд сотрудников Белого дома не проникал на улицу из-за массивных синтетических противобомбовых занавесей, предназначенных для защиты от разлетающихся осколков стекла в момент потенциального взрыва. Многие сотрудники занимали так называемые «скифы» (skiffs) или «секретные информационные сектора»[11]11
  Sensitive Compartmented Information Facilities (SCIFs). – Прим. ред.


[Закрыть]
– рабочие пространства без окон, созданные специально для рутинной работы с особо секретными документами. Мобильные телефоны нужно было оставлять в открытых деревянных коробках за дверью таких помещений. Общая обстановка напоминала дошкольное учреждение.

Посетители официальной резиденции президента США, известной как «Народный дом»[12]12
  People's House. – Прим. ред.


[Закрыть]
, – не Позолоченной комнаты или Зала дипломатических приемов, а тесных кабинетов с низкими потолками, – замечали, что на каждом столе располагался как минимум один телевизор, транслирующий каналы CNN, C-SPAN, FoxNews, MSNBC, внутренний канал Белого дома или Пентагона. Телевидение играло роль буфера между Белым домом и обычными гражданами; на пресс-конференциях оглашались только те политические решения, окончательная версия которых уже была согласована.

Общественные консультации, конечно же, имели место, но только постфактум, как способ уточнить детали ранее выработанного плана или инструмент «продажи» его общественности с тем, чтобы облегчить его воплощение. К тому времени когда черновая версия политической повестки представлялась на суд граждан, документ уже был скрупулезно изучен бесчисленными юристами и политиками Исполнительного офиса президента и успевал пройти через руки глав многочисленных ведомств. До завершения этих консультаций документ имел статус «совещательного» (deliberative; как правило, на нем делалась соответствующая пометка) – это означало, что его содержание конфиденциально и не предназначено для общественного оглашения.

До начала опроса общественного мнения документ, согласно Закону о сокращении документооборота[13]13
  Paperwork Reduction Act. – Прим. ред.


[Закрыть]
, должен был пройти длительную процедуру одобрения, которая, по иронии судьбы, являлась документоемкой. Следует отметить, что этот закон – ночной кошмар любого государственного служащего – не запрещает «сбор информации», включающий общественное участие в обсуждении чернового варианта проектов, равно как и не предполагает обязательного одобрения, если консультации инициированы Белым домом, а не федеральными министерствами или ведомствами. Несмотря на это, чиновники, как правило, избегали общественного обсуждения из боязни ненароком нарушить какие-либо из его положений или, наоборот, из-за необходимости соблюдать его многочисленные требования. Помимо этого, ведомства обязаны оплачивать публикацию уведомлений об общественных консультациях в ежедневной правительственной газете Federal Register[14]14
  Federal Register – периодическое правительственное издание и база данных. Газета публикует тексты президентских заявлений, указов, правительственные постановления, сообщения и другие нормативные и информационные материалы федеральных исполнительных органов. Газета выходит пять раз в неделю (каждый рабочий день). Созданная в 1935 году, Federal Register в 1946 году расширила перечень публикуемых документов. – Прим. ред.


[Закрыть]
. Так что на практике ограничение общественного участия объясняется еще и соображениями экономии.

Когда же проведение консультаций являлось процессуальным требованием – например, при подготовке ведомством нового нормативного правового акта, – обычным делом было представить на суд общественности документ, чаще всего написанный сложным юридическим языком, именно тогда, когда принимать пожелания граждан было уже поздно. К этому моменту только у лоббистских групп и правительственных экспертов оставалась возможность вносить поправки в документ или – при необходимости – даже похоронить проект.

Когда мы начали работать в Белом доме, там были такие должности, как директор по информационным технологиям, который отвечал за техническую поддержку информационных систем, и руководитель информационного отдела Административно-бюджетного управления, в чьем ведении был учет расходов федеральных ведомств на информационные технологии. Но не было никого, кто занимался бы стратегией использования интернета для привлечения идей граждан по принципиальным вопросам общественной жизни, таким как сокращение стоимости медицинского обслуживания, повышение доступности образования, создание новых рабочих мест или повышение работоспособности и эффективности правительства.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

Поделиться ссылкой на выделенное