Артем Сергиенко.

Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике



скачать книгу бесплатно

Несмотря на то, что государственное предприятие может принимать участие в коммерческой и производственной деятельности, каждый управляющий, в чьем ведении находится государственная собственность, не является предпринимателем (в традиционном понимании), а по сути своей является чиновником.

В процессе управления вверенной ему государственной собственностью управляющий стремится ориентировать свою деятельность на экономические интересы предприятия (повысить показатели производительности, увеличить прибыльность или в случае, если предприятие не ориентировано на получение прибыли, а, например, на достижение социального эффекта, то минимизировать расходы). Однако, несмотря на это, государственный управляющий в долгосрочной перспективе не может постоянно в полной мере удовлетворять интересам предприятия, рано или поздно неизбежно в силу различных факторов (как личных интересов управляющего, так и независимо от его воли) наступит момент, когда принимаемые им решения перестанут оказывать позитивное влияние на деятельность предприятия.

В силу существования этой объективной данности обществом должны быть предусмотрены специализированные институты и механизмы, позволяющие минимизировать негативные последствия вышеописанного конфликта интересов в случае его возникновения. Проблема соотношения контроля и власти может удовлетворительно решаться только с развитием института индивидуализированной собственности и сопутствующих ему механизмов. Более того, экономические власть и контроль должны гармонично сочетаться в рамках системы прав собственности, существующей в хозяйственной организации (в широком ее понимании).

Решение проблемы конфликта интересов шире традиционно обсуждаемого в экономической литературе соотношения между экономическим (т. е. ориентированным на прибыль) и бюрократическим управлением. По сути оно находится в плоскости определения теоретической трактовки понятия «государственный аудит».

Многие исследователи полагают, что государственный аудит является формой государственного финансового контроля, цель которой заключается в том, чтобы комплексно оценить итоги деятельности исполнительных органов власти. В соответствии с этой точкой зрения государственный аудит представляет собой подкласс государственного финансового контроля и, по сути, не выполняет свои специфические задачи.

Анализируя различные источники экономической литературы можно встретить диаметрально противоположные точки зрения ученых и специалистов на место, занимаемое государственным аудитом в системе государственного финансового контроля. В результате проведенного в рамках данного исследования анализа представляется возможным сделать вывод о том, что основополагающей установкой государственного аудита как институциональной категории является обеспечение сохранности государственной собственности и контроля реализации прав собственника (государства) в процессе ее эксплуатации. Государственный аудит выступает гарантом недопущения или выявления неправомерного расходования или размещения государственных ресурсов.

Исходя из приведенного выше обоснования понятия аудита для организации, данного институциональной теорией, представляется невозможным не согласиться с авторами, исключающими понятие «государственный аудит» из «государственного финансового контроля», под которым понимается общее направление деятельности государства (в лице его органов) по контролю за финансами.

В этом случае ученые определяют государственный аудит как самостоятельный независимый институт.

Однако многие авторы считают, что институт государственного аудита, наделен только правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти.

Исходя из этого формируется расширенная трактовка этого понятия, когда «государственный аудит» охватывает всё, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства по управлению общественными ресурсами.

В России органами государственного аудита являются Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы субъектов РФ и местного самоуправления, но к сожалению они в своей функциональной деятельности просто дублируют задачи внутреннего государственного финансового контроля и поэтому не решают по существу не решают свою главную задачу – предоставление всем заинтересованным лицам полной и достоверной информации, независимых от политических взглядов результатов анализа и объективных рекомендаций о том, как лучше всего использовать общественные ресурсы, какие риски при этом следует учитывать. При этом у большинства органов, осуществляющих данную форму контроля, объект ограничен определённой сферой государственных финансов.

Таким образом, объект государственного аудита шире, он носит не ведомственный, а общегосударственный характер и включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям. Соответственно объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, но и экспертиза проектов нормативных правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, а также оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.

Необходимая и минимально достаточная задача государственного аудита как части системы общественного контроля состоит во вскрытии отступлений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности, результативности и экономичности управления национальными ресурсами, включая бюджет, государственную собственность и интеллектуальные ресурсы.

Таким образом, формируется новая трактовка государственного аудита как «системы внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), которая является одним из современных институтов государственного контроля».

Экономисты, придерживающиеся такой теоретической трактовки понятия «государственный аудит»[12]12
  Аудит как особенная форма государственного финансового контроля Выступление С.М.Шахрая на Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации Серия «Экономика и Право», № 7–8 2013


[Закрыть]
, считают что дееспособный, современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт государственного аудита должен выполнять как регулятивные, так и конструктивные функции, помогая государству и обществу в проведении эффективных институциональных изменений.

Для целей проводимого научного исследования принципиально важно придерживаться такой теоретической платформы, которая не только разводит понятия «внешний государственный контроль» и «государственный аудит», но и закрепляет за ними разные функциональные ниши экономических отношений и инструменты их реализации.

Мы исходим из того, что внешний государственный финансовый контроль является составным элементом единой системы финансового контроля в государстве, и его конечная целевая установка совпадает с целевыми установками этой системы, определяемыми как повышение эффективности государственных финансовых ресурсов, аккумулированных во всех сферах функционирования государственной собственности и соответственно обеспечения законности их формирования и использования. Иначе говоря, государственный финансовый контроль осуществляет меры общего назначения, призванного обеспечить достижение целей экономического развития страны.

Государственный аудит, тоже будучи составной частью системы государственного финансового контроля, соответственно, имеет специфические целевые установки, ориентированные прежде всего на обеспечение сохранности государственной собственности путем минимизации рисков формируемых как рыночными (внешними экономическими факторами, так и факторами, берущими начало в конфликте интересов участников эксплуатации объектов государственной собственности.

Государственных аудит нельзя противопоставлять системе государственного финансового контроля, но и нельзя пытаться «втиснуть» его в рамки «внешнего государственного финансового контроля».

Если в рамках внешнего государственного финансового контроля реализуются две линии защиты государственных интересов: первая – эффективность и законность функционирования государственных финансов; вторая – постоянный (регулярный) мониторинг состояния финансовой системы.

Институт государственного аудита играет ключевую роль в управлении механизмами сохранности государственной собственности и реализации прерогатив государственных интересов, посредством управления рисками (риск-ориентированного подхода).

В таком понимании государственный аудит предполагает деятельность по осуществлению анализа гарантий, предоставляемых второй линией защиты государственной финансовой системы (анализ ее состояния) и соответствующим образом корректировку деятельности системы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, осуществляемых на первой линии защиты (контролю за эффективностью и законностью использования государственных финансовых ресурсов).

Государственный аудит является самостоятельным (не входящим в систему внешнего государственного финансового контроля и не зависящим от нее, хотя и опирающемся не нее) институтом защиты государственной собственности, предоставляющим всем заинтересованным сторонам соответствующих гарантий сохранности государственных финансовых ресурсов. По существу это третья линия защиты государственных интересов как собственника финансовых ресурсов. В этом случае государственный аудит как самостоятельный независимый институт не решает задачи контроля эффективного использования государственных финансовых ресурсов, или законности проведения финансовых операций, ни даже контроля со стороны общества за результатами деятельности исполнительной власти (за принятием решений, и за их исполнением). Все это неотъемлемые функции государственного внешнего и внутреннего финансового контроля.

Попытки закрепить эти функции за государственным аудитом приводят только к путанице понятий, бессмысленному дублированию функций внутри системы государственного финансового контроля. При этом возникают такте нелепые понятия как «аудит эффективности», «стратегически аудит», «аудит законности» и др. Но жонглирование этими категориям, хотя и с виду безобидно, но по существу опасно, поскольку бессмысленно загромождает систему экономических понятий, а это в конечном итоге порождает огульные дискуссии и не позволяет сформировать в государстве единую стройную систему государственного финансового контроля.

Институт государственного аудита, наделенный правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти, является по сути системой «раннего предупреждения» о возможных ошибках планирования и эксцессах исполнения финансовых планов государства, и его целевая установка в отличие от целевой установки всей системы государственного финансового контроля защита интересов государственной собственности. И реализуя именно эту задачу, он косвенно также способствует повышению уровня законности и обоснованности государственных решений, а, следовательно, обеспечивает его стабильность.

Резюмируя сказанное, хотелось бы подчеркнуть, что для целей проводимого научного исследования принципиально важно придерживаться такой теоретической платформы, которая не только разводит понятия «внешний государственный контроль» и «государственный аудит», но и закрепляет за ними разные функциональные ниши экономических отношений в единой системе государственного финансового контроля и инструменты их реализации.

Также в российских информационных источниках нет единого унифицированного определения тех целей, ради которых осуществляется аудит эффективности. Причиной этому, безусловно, служит широкий диапазон существующих определений его содержательных характеристик и предмета, о которых говорилось выше.

Представляется возможным выделить 2 наиболее концептуальных подхода в проблематике целеполагания аудита эффективности. Ряд исследователей полагает, что данная разновидность государственного финансового контроля призвана оценивать не только эффективность расходования ресурсов государства, но и эффективность деятельности органов исполнительной власти. Например, по мнению В. Л.Жукова основная целевая установка данной разновидности аудита должна быть направлена на проведение анализа и оценки эффективности осуществления органами власти функций, возложенных на государством и предполагающих расходование средств государственного бюджета[13]13
  Жуков В. Что такое «аудит эффективности» // Президентский контроль. 2004. № 7. С. 25.


[Закрыть]
.

Подобного взгляда придерживается и С.Н. Рябухин, полагая, что в широком смысле содержание понятия «аудит эффективности» включает в себя 2 основных элемента, среди которых комплексная оценка деятельности государственных органов и оценка эффективного расходования финансовых ресурсов бюджета[14]14
  Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. – М.; Наука, 2008. с. 80.


[Закрыть]
.

С точки зрения С.О. Шохина главное отличие аудита эффективности от финансового контроля заключается том, что его целью является не установление фактов финансовых нарушений, а оценивание эффективности деятельности, осуществляемой министерствами, ведомствами и учреждениями, использующими ресурсы государства[15]15
  Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Международной научно– практической конференции // Под общ. рел. В. А. Двуреченских. – М.: Финансовый контроль, 2004. с. 87


[Закрыть]
.

Часть исследователей данной проблематики полагает, что целям данной разновидности аудита необходимо придавать политическую окраску. Например, по мнению Я.И. Кузьминова, в рамках осуществления аудита эффективности немаловажную роль играют оценка корректного выбора и четкой формулировки направлений политики общественных расходов, их взаимоувязки с потребностями общества[16]16
  Кузьминов Я.И. Задачи аудита эффективности в контексте административной и бюджетной реформ // Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы. Материалы «круглого стола» седьмого Петербургского международного экономического форума. Под ред. Степашина С.В., Агапцова С.А. – М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2003. с. 48.


[Закрыть]
.

Подобного подхода придерживаются в Казахстане, где контрольные процедуры, посвященные аудиту эффективности, включают в себя вместе с проверкой корректности и результативности операций сектора государственного управления также процедуру оценки эффективности политики управления органов государственной власти сообразно приоритетам социально-экономического развития государства[17]17
  Президенте Республики Казахстан, 2003. с. 80.


[Закрыть]
.

Анализируя представленные в экономической литературе концептуальные подходы определения «государственный аудит эффективности», с уверенностью можно сказать, что общей чертой, характерной для всех точек зрения, касающихся данной проблематики, является только «оценка эффективности», тогда как предмет, подлежащий подобной оценке, претерпевает значительные изменения в зависимости от рассматриваемой трактовки (например, это может быть, политика общественных расходов, политика управления, деятельность органов исполнительной власти).

В случае если бы основная целевая установка аудита эффективности заключалась в комплексной оценке эффективности деятельности исполнительных органов власти, осуществляющих расходование государственных средств, то представляло бы значительное затруднение использование адекватного способа подобной оценки по причине специфичности деятельности и сложного многоуровневого характера структуры данных органов.

Зарубежные исследователи также делают акцент на данном положении, отмечая, что ориентация аудита эффективности направлена в первую очередь выявление и решение проблем эффективности, а не на ранжирование ведомств исполнительной власти сообразно эффективности их деятельности[18]18
  Performance Auditing at the Swedish National Audit Bureau. Stockholm.2003. P.50


[Закрыть]
.

Как уже упоминалось ранее, общей чертой, характеризующей все точки зрения относительно проблематики определения понятия «аудит эффективности» и его целевой установки, является то, что служит определению эффективности расходования государственных финансовых средств. В то же время в экономических кругах отсутствует единство мнений касательно понимания определяющих положений непосредственно эффективности (например, мнения исследователей не всегда совпадают в том, что именно является эффективностью расходования государственных средств; в том, что именно является аудитом эффективности в рамках государственного финансового контроля; а также в том, какие именно финансовые средства государства должны подвергаться аудиту).

В ряде экономических дисциплин понятие эффективности олицетворяет собой соотношение результатов полученных в процессе какой-либо деятельности и затрат, необходимых для осуществления этой деятельности.

Экономическая эффективность – это многоуровневая категория, отражающая отношения взаимосвязанных между собой процессов организации производства, формирования необходимой ресурсной базы, достижения определенных производственных результатов за счет данных ресурсов

и величины затраченных расходов как итогового показателя. Эффективность как экономическое понятие не ограничивается только отношением результатов и затрат (в узком смысле), но представляет собой отношение интегрированного достигнутого социального эффекта деятельности, представленного в натуральной и стоимостной форме, в соизмерении со стоимостной формой совокупных затрат труда.

Процесс осуществления оценки эффективности расходования финансовых ресурсов государства предполагает определение таких параметров, как экономичность, продуктивность и результативность освоения государственных финансовых средств.

Категория экономичности представляет собой достижение эффекта экономии бюджетных ресурсов при заданных количественных и качественных результатах их освоения.

Категория продуктивности олицетворяет соизмерение достигнутых результатов и необходимых затраченных на их осуществление ресурсными единицами (материальными, трудовыми, денежными и т. д.).

Категория результативности представляет собой уровень осуществления плановых показателей вместе с социально-экономическим эффектом от освоения финансовых ресурсов государства (схематически составные части эффективности использования финансовых ресурсов показаны на рисунке 1[19]19
  Составлен автором


[Закрыть]
).


Рис. 1. Элементы эффективности использования финансовых ресурсов


Представляется целесообразным подчеркнуть, что общей чертой, характеризующей категории экономичности и продуктивности, является то, что они отражают эффективность расходования государственных средств на основе соотношения с достигнутыми результатами. Категория результативности, помимо прочего, представляет еще и социально-экономический эффект, сопровождающий полученные результаты.

Оценка результативности расходования бюджетных ресурсов государства заключается в определении последствий функционирования государственного учреждения, выражающихся социально-экономическим эффектом, достигаемым за счет освоения бюджетных ресурсов государственной организацией.

Необходимо отметить, что процедура проведения аудита эффективности использования бюджетных средств и процедура оценки целесообразности и обоснованности бюджетных показателей не являются тождественными мероприятиями. Процедура проведения аудита эффективности использования бюджетных средств проводится в случае оценки эффективности уже потраченных государственных средств, в то время как в рамках процедуры оценки целесообразности и обоснованности бюджетных показателей оценка проводится в плоскости планируемых расходов бюджета. Представляется некорректным отождествление понятий «эффективность», «обоснованность», «целесообразность», поскольку установление фактов целесообразности и обоснованности ассигнований, выделяемых бюджетом, осуществляется на стадии составления проекта бюджета в рамках осуществления экспертно-аналитических мероприятий контрольным органом, в то время как аудит является разновидностью контрольных мероприятий, в связи с чем использование данного понятия по отношению к определению целесообразности и обоснованности бюджетных показателей неправомерно и может стать причиной смешения понятийных категорий, применяемых в государственном финансовом контроле. Методология и практические аспекты реализации механизмов внешнего государственного аудита эффективности представлены в таблице 1[20]20
  Составлен автором


[Закрыть]
.

Такая разновидность государственного финансового контроля как внешний государственный аудит эффективности сделала возможным переход государственного контроля бюджетно-финансовой сферы на качественно новый уровень, благодаря использованию в своей основе многофакторного анализа причинно-следственных связей эффективного освоения государственных средств по отдельно взятым получателям. Применение подобного подхода позволяет формировать благоприятную «почву» для противодействия коррупционным проявлениям в органах государственной власти вследствие выявления реального положения дел в том или ином подведомственном учреждении, получающем и осваивающем бюджетные средства.


Таблица 1

Теоретико-методологические и практические аспекты реализации механизмов внешнего государственного аудита эффективности


Систематизируя концептуальные подходы к формированию системы внешнего государственного аудита эффективности и результативности достижения целей экономического развития можно резюмировать следующее. Вектор развития, ориентированный на новые вызовы и потребности современности, как правило, тесно сопряжен с объективной переоценкой имеющихся в наличии теоретических и практических постулатов прошлого, что в полной мере применимо к внешнему государственному финансовому контролю, который еще не в полной мере исчерпал свой потенциал в реализации своих институциональных особенностей, в дальнейшем развитии и структуризации цивилизованных разновидностей контроля, одну из которых олицетворяет собой аудит эффективности расходования бюджетных средств.

Возникновение внешнего государственного аудита эффективности использования государственных ресурсов обуславливается потребностью осуществления контроля не только корректности и целевой направленности освоения средств, но также эффективности и результативной составляющей подобного освоения. Рассматриваемая разновидность контроля охватывает комплексное исследование причин, как реальных, так и потенциальных, неэффективного расходования бюджетных средств и предполагает выработку соответствующих рекомендаций и предложений как для объектов контроля, в рамках функционирования которых были выявлены недостатки, так для действующего законодательства предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и бюджетной политики государства.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16