Анна Лиманская.

Земельное право. Общая часть



скачать книгу бесплатно

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ


Автор

А. П. Лиманская, доцент кафедры гражданского права Ростовского филиала Российского государственного университета правосудия, канд. юрид. наук.


Рецензенты:

И. О. Краснова, зав. кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия, докт. юрид. наук, профессор;

А.Н. Лужина, доцент кафедры гражданского права РГУП, канд. юрид. наук, доцент;

Э. Ф. Нигматулина, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, канд. юрид. наук, доцент.


Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс»

Введение

Становление и развитие земельного права в качестве самостоятельной отрасли права обусловлено объективной потребностью рационального использования и охраны земель, необходимостью эффективного управления земельным фондом Российской Федерации и приоритетного развития рынка земель. Публичная ценность земель как важнейшего средства производства и территориальной основы жизнедеятельности человека и одновременно объекта имущественных отношений определяют специфику регулирования данных отношений с учетом двойственной сущности земель.

На различных этапах развития общества изменялось отношение человека к вопросам правового обеспечения охраны и использования земель. В условиях феодализма земля рассматривалась как основное средство производства в сельском хозяйстве. На ранней стадии развития капитализма земля признавалась в качестве базиса развития промышленного производства.

В современных исторических условиях правовое значение земли в законодательстве и теории земельного права получило принципиально новую трактовку. Земля признается объектом, обладающим двойственной правовой сущностью, а именно, является важнейшим компонентом окружающей среды и одновременно объектом недвижимости. Двойственное социальное назначение земли обусловило необходимость выделения земельного права в качестве самостоятельной отрасли права.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила экономические, правовые и политические основы регулировании земельных отношений, предусмотрев многообразие форм собственности на земельные участки, определив совместное ведение Российской Федерации ее субъектов в регулировании земельных отношений, признав земли основой жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Изменения земельного законодательства на современном этапе отражают общие тенденции реформирования правовой системы в России. Пересматриваются основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации и земельного законодательства. В последние годы приняты федеральные законы от 23 июня 2014 г.

№ 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др. Динамично развивается и земельное законодательство субъектов Российской Федерации. Изменениям подвержены и основные приемы судебного толкования норм земельного права, развивается практика их применения.

Именно поэтому издание данного учебного пособия, отражающего основные тенденции земельного законодательства и судебной практики на современном этапе, представляется важным и для студентов вузов, для судей, государственных и муниципальных служащих в системе государственного земельного надзора.

В учебной литературе земельное право традиционно рассматривается в качестве комплексной отрасли права, имеющей специальные цели и объект правового регулирования, основанной на сочетании частных и публичных методов правового регулирования. Признание публичной ценности земель в условиях существования их рыночного оборота предполагает применение специфических приемов правового регулирования, основанных на приоритете публичных методов.

Земельное право как учебная дисциплина включает общую, особенную и специальную части. В предлагаемой книге изложено содержание общей части, в которой раскрываются основные положения земельного права, определяются понятие, предмет, источники, система данной отрасли права, освещаются наиболее важные вопросы теории правового регулирования земельных отношений и практики правоприменения в данной сфере.

Внимание студентов при изучении данной дисциплины в первую очередь обращено на овладение такими навыками, как составление юридической документации для целей кадастрового учета, государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Не менее важными являются также навыки квалификации земельных правонарушений, исследования и толкования земельного законодательства.

В период обучения студентам необходимо получить знания, способствующие комплексному применению норм различной отраслевой принадлежности (гражданского, уголовного, земельного и иных отраслей права) применительно к специфичной сфере земельных отношений.

При отборе вопросов, на которые в пособии даются краткие ответы, использовались программы и экзаменационные билеты юридического факультета Российского государственного университета правосудия. В учебном пособии приведены основные правовые позиции судебных органов, позволяющие привить навыки применения земельного законодательства при разрешении земельных споров.

Предлагаемое учебное пособие рассчитано на широкую читательскую аудиторию – студентов, преподавателей, аспирантов и практикующих юристов. Данная книга может быть использована в практике судебных органов при разрешении судебных споров и формировании обобщений судебной практики в рамках отдельных правовых направлений судебной практики, государственными служащими, осуществляющими деятельность в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета недвижимого имущества, государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга земель; муниципальными служащими – при осуществлении функций нормативного правового регулирования землепользования и землеустройства на территории населенных пунктов; субъектами предпринимательской деятельности при оформлении и защите прав на земельные участки; гражданами при приобретении и использовании земельных участков для потребительских целей.

В книге учтены изменения земельного законодательства, которые отражены по состоянию на 1 января 2017 года.

Глава 1
Земельное право как отрасль российского права

1.1. Роль земли в жизни общества. Значение земли как природного объекта и недвижимого имущества

Земля, понимаемая в праве как природный объект и природный ресурс, является важнейшим фактором формирования среды жизнедеятельности человека, основным средством производства и территориальной основой существования государства. Множественность функций земли определяет комплексный характер отношений, объектом которых она выступает. Для формирования земельного права как комплексной отрасли права методологическое значение (с точки зрения современного понимания задач и целей правового регулирования земельных отношений) имеет выявление интегрирующих и дискретных функций и свойств земель.

Интегрирующие функции земель состоят в обеспечении пространственной среды существования человечества в целом, отдельных общностей людей и жизнедеятельности каждого человека. В связи с этим земля становится объектом разнообразных общественных отношений пространственно-базисного характера, в частности, связанных с использованием земель для целей передвижения, пользования природной средой как естественной средой жизнедеятельности человека. Земля как пространственно-базисное явление характеризуется свойством естественной ограниченности. На данную особенность земель обращается особое внимание в связи с определением правовых режимов использования и оборота земель. Так, Е. А. Суханов отмечает, что естественная ограниченность земельных ресурсов становится «неизбежным препятствием для экономического развития»[1]1
  Суханов Е. А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал российского права. 2016. № 4.


[Закрыть]
. Задачи правового обеспечения рыночного оборота земель определяют потребность применения юридических моделей, позволяющих устанавливать вещные права нескольких лиц на один и тот же земельный участок, например, право собственности на земельный участок может быть обременено правами одновременно нескольких субъектов, например, арендаторов и обладателей сервитутов.

Ограниченность земельных ресурсов является объективным фактором развития территориальной организации земель на основе их территориального планирования, а также установления предельных размеров земельных участков, которые могут находиться в частной собственности либо предоставляться в пользование для производственных и иных целей.

Необходимость охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды диктует установление требований рационального их использования, а следовательно, распространение на данные отношения правовых механизмов публичного регулирования, в частности, нормирование качества земель, ограничения гражданского оборота, установление публичных обязанностей обладателей имущественных прав на земельные участки.

Публичное регулирование земельных отношений обусловлено также неизбежным возрастанием антропогенного воздействия на состояние земель, вызванного развитием промышленного и жилищного строительства, а также ростом численности населения. По данным экологических исследований, в основных промышленных и сельскохозяйственных районах России большинство земель еще в 50—70-х гг. XX века пришли в экологически неудовлетворительное состояние[2]2
  Яблоков А. В. Россия: здоровье природы и людей. М.: Галлея-Принт, 2007. С. 168.


[Закрыть]
. О масштабах загрязнения земель говорят следующие цифры. По информации Росприроднадзора, за отчетный 2014 г. в Российской Федерации вследствие утечки при транзите нефти, газа, продуктов переработки нефти было нарушено 604,3 га земель, рекультивировано – 297,3 га. Изъятие земель из продуктивного оборота по всем категориям землеотвода, по данным Росреестра, составило в 2013 г. 401405,0 тыс. га, что на 42,9 тыс. га больше, чем было в 2012 г., а в 2014 г. увеличилось еще на 110,7 тыс. га и составило 401515,7 тыс. га[3]3
  Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в 2014 году». С. 24, 25 (опубликован на сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации).


[Закрыть]
.

Охрана земель является неотъемлемым компонентом правового режима земель как природного ресурса и природного объекта. С учетом интегрирующей функции земель обеспечивается экосистемный подход к регулированию земельных отношений. Он проявляется в установлении публичных экологических ограничений любого субъективного права, объектом которого выступает земельный участок. Основу такого подхода составляет ст. 1 ЗК РФ, которая предусматривает в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип приоритета охраны земель перед их использованием.

Дискретность функций земель проявляется в их назначении для удовлетворения разнообразных потребностей человека. Земля как природный ресурс является объектом использования для различных целей, в т. ч. для ведения сельского и лесного хозяйства, для размещения производственных и иных зданий и сооружений, пользования водоемами и других целей. Удовлетворение названных потребностей предполагает юридически обоснованное согласование различных видов пользования земельными ресурсами на основе установления приоритетов и ограничений, обусловленных природными свойствами земель, важнейшим из которых является их плодородие. Данная особенность земель также получила отражение в законодательстве в виде принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Земля (правовое значение) – объект правовой охраны, особенность которого состоит в интегрированном сочетании функций и свойств публичного и частного блага, что определяет необходимость специализации правовых норм, регулирующих режим использования и охраны земель и оборота земельных участков, в рамках земельного права как комплексной отрасли права.

Современные изменения земельного законодательства, связанные с регулированием оборота земель, призваны обеспечить реализацию задач государственной стратегии социально-экономического развития России, состоящих в приоритетном развитии рынка земли и недвижимости, обеспечении равной защиты права собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снижении издержек граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость[4]4
  Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р.


[Закрыть]
.

1.2. Место и значение земельного права в общей системе права России. Земельное право как комплексная отрасль российского права

Трансформация отношений собственности на землю, развитие рыночных аграрных отношений послужили объективным фактором формирования принципиально новых подходов к определению места земельного права в общей системе права России и основ системного построения данной отрасли права. В связи с отменой режима исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, закреплением в Конституции РФ положения о многообразии форм собственности на природные ресурсы (п. 2 ст. 9 Конституции РФ) вопрос о теоретико-правовых основах сохранения прежнего значения земельного права в качестве самостоятельной отрасли права стал вызывать доктринальные споры.

В теории земельного права сложились два основных подхода к решению вопроса о месте земельного права в системе права и модернизации земельного права как отрасли права. В 1994 г. В. А. Дозорцевым было высказано мнение о то, что, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота»[5]5
  Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26.


[Закрыть]
. Данный подход был поддержан учеными, которые настаивают на изменении предмета земельного права путем выделения из него земельно-имущественных отношений и включении их в сферу гражданско-правового регулирования. В развитие данной теории Е.А. Суханова основывает позицию о признании права собственности и иных вещных прав на землю, а также сделок с земельными участками частью имущественного (гражданско-правового) оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом, предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), имеют публично-правовую природу[6]6
  Суханов Е.А. Вступительная статья //Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4, 5; Он же. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. № 1. С. 53.


[Закрыть]
. Данной позиции придерживаются и другие ведущие специалисты в сфере гражданского права. Так, Н. П. Лотникова подчеркивает, что «имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель – сохранение земли как основы жизни и деятельности людей»[7]7
  Лотникова Н. П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.


[Закрыть]
.

Вторая позиция по вопросу о правовой идентификации земельного права состоит в признании земельного права самостоятельной отраслью права, в рамках которой получают специфическое комплексное регулирование земельно-имущественные и управленческие отношения, которые находятся в неразрывном единстве, обусловленном двуединой сущностью (публично и частноправовой) объекта земельных отношений. Данная позиция представлена в научных трудах С. А. Боголюбова, О. И. Крассова, Б. В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова и Г. В. Чубукова. Они предлагают сохранить в новых политических и экономических условиях приоритет земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо найти оптимальное сочетание земельно-правовых и гражданско-правовых начал. Так, по мнению С. А. Боголюбова, по сравнению с другими вещами количество и масштаб особенностей природных объектов достигают здесь такого уровня, что переходят в иное качество, предполагающее приоритетность публично-правовых форм регулирования, не исключающих и диспозитивных методов. Регулирование охраны и использования земли осуществляется исходя из представлений о ней прежде всего как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности и как о земельном участке – недвижимом имуществе, объекте права собственности[8]8
  Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1 / СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]
. Ю.Г. Жариков отстаивает идею приоритета земельного законодательства как специального закона по отношению к гражданскому (общему) законодательству в случае возникновения коллизий норм данных отраслей[9]9
  Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. матер, науч. – практ. конференций 1995–1998 годов. С. 84–86; Он же. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2. С. 54.


[Закрыть]
.

Выделение земельного права в качестве самостоятельной отрасли права обусловлено действием факторов объективного и субъективного характера. Объективной предпосылкой является признание двойственного значения земель как публичного блага и частного блага, что не свойственно объектам гражданско-правовых отношений. Данная особенность объектов земельных отношений отражена в и. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которой одним из основных принципов земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

К субъективным факторам, определяющим самостоятельное место земельного права в системе отраслей права, относится выраженная в нормативных правовых актах воля законодателя в признании специального характера правовых норм, регулирующих земельные отношения. Данный подход получил отражение в следующих положениях законодательства:

• признание Конституцией РФ земельного законодательства в качестве самостоятельной отрасли законодательства, что отражено в ст. 72 Конституции РФ;

• наличие специфических принципов регулирования земельных отношений, отраженных в ст. 1 ЗК РФ;

• значительный массив земельного законодательства;

• наличие специфического императивно-диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений, состоящего в применении разрешительного регулирования земельно-имущественных отношений в качестве основного метода, ограничивающего действие диспозитивных методов;

• закрепление в законодательстве специфического механизма действия норм земельного права, включающего специальные основания государственного принуждения, применяемые к участникам земельных отношений (изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, принудительное прекращение права в связи с неиспользованием или ненадлежащим использованием земельного участка и другие).

Названные факторы обусловили признание земельного права комплексной отраслью права. Специфика объекта земельных отношений определяет комплексную структуру земельного права как отрасли права, основанную на применении диспозитивных и императивных методов правового регулирования в их комплексном сочетании. Таким образом, земельное право является комплексной отраслью права, основу которой составляют нормы земельного права, имеющие приоритет по отношению к нормам иных отраслей права (гражданского и административного права) в части регулирования отношений, составляющих предмет данной отрасли права.

1.3. Предмет и методы земельного права

Регулирование земельных отношений осуществляется с учетом представлений о земле как важнейшем компоненте окружающей среды и одновременно как о недвижимом имуществе. В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельные отношения определены как отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное определение отражает публичный характер земельных отношений. Однако Земельный кодекс не ограничивает предмет земельного права только лишь публичными отношениями. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Тем самым законодатель не только включает земельно-имущественные отношения в сферу земельного права, но и устанавливает приоритет земельного законодательства в регулировании данных отношений, относя, таким образом, земельно-имущественные отношения к видам земельных отношений.

Земельные отношения – совокупность управленческих и имущественных отношений, возникающих по поводу специальных объектов – земель и земельных участков.

Специфика указанных объектов является основой выделения специфических признаков и характеристик земельных отношений. Рассмотрим эти особенности.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Поделиться ссылкой на выделенное